人民政协是否具有作为政治协商载体与主体的双重性——再谈政治协商的主体问题，本文主要内容关键词为：人民政协论文,政治协商论文,主体论文,双重性论文,载体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D627
文献标识码：A
文章编号：1002-0519(2013)03-0010-05
科学界定政治协商的主体，是人民政协履行政治协商职能、推进协商民主的基本前提。笔者2009年曾就这一问题作过探讨，认为人民政协作为统一战线的组织形式和多党合作的重要机构，是政治协商的组织者和重要平台，其本身并不是政治协商主体[1]。对此，统战系统和理论学术界在总体上是认同的，但也有一些同志先后提出不同看法，主要是认为，人民政协具有政治协商载体与主体的双重性，在政协内协商时，人民政协是政治协商载体，在与人大、政府进行政治协商时人民政协可以作为政治协商主体[2]33。还有的同志认为，我国政治体制内的政治协商有两种主要形式，一是中国共产党同各民主党派和无党派人士的协商；二是人民政协的政治协商。后一种形式的协商主体则是“中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、人民政协及参加政协的各民主党派、各人民团体和各族各界代表人士”[3]等。因此，有必要对人民政协能否作为政治协商主体作进一步研究和具体分析。
一
一些同志提出人民政协具有作为政治协商载体和主体的双重性，其基本理论前提是认为人民政协可以与人大、政府进行政治协商。这既涉及我国政治协商的对象和范围，也涉及我国政治体制中不同性质国家机关的职能履行和相互关系问题，即作为中国人民政治协商机关的人民政协，能否与作为国家权力机关的人大常委会和作为国家行政机关的政府构成政治协商关系。
从人民政协政治协商的对象和范围看，不存在政协与人大、政府的政治协商问题。毛泽东在1954年关于政协性质和任务的谈话提纲中指出：“有了人大，并不妨碍我们成立政协进行政治协商。各党派、各民族、各团体的领导人物一起来协商新中国的大事非常重要。”江泽民同志1995年在八届全国人大、政协三次会议党员负责人会议的讲话中指出：“人民政协作为党领导的爱国统一战线组织，是党同民主党派、党外各界代表人士协商问题、调整关系的一条重要渠道。”1982年的《政协章程》指出：“中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会根据中国共产党或民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和爱国人士的代表参加的会议，进行协商。”贾庆林同志在2013年关于十一届政协的工作报告中指出，要协助党委政府搞好“在人民政协同党派团体、各族各界人士的协商，进一步发挥人民政协作为协商民主重要渠道的作用”[4]。由此可见，人民政协的政治协商，就是参加统一战线的中国共产党与各民主党派、人民团体、各族各界代表人士等在人民政协进行的协商，人民政协的职能作用是“协助党委政府搞好”，根本不存在人民政协作为协商主体与人大、政府协商的问题。
从政治协商的两种形式看，也不存在与人大、政府的政治协商问题。2005年颁发的《中共中央关于加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》中明确提出了政治协商的两种形式：一是中国共产党与各民主党派的协商，二是中国共产党在人民政协同各民主党派和各族各界人士的协商。国务院新闻办公室在2007年发表的《中国的政党制度》也强调：“中国共产党在人民政协同各民主党派、无党派人士和各界代表人士的协商，是政治协商的另一重要方式。”在这两种政治协商形式中，一种是在人民政协内，协商主体是中国共产党与包括各民主党派在内的各族各界人士；一种是在人民政协外，协商主体是中国共产党与各民主党派及无党派人士。两种协商形式都不发生人民政协作为协商主体与人大、政府协商的问题。
从人民政协政治协商的历史看，仍不存在人民政协作为主体与人大、政府协商的问题。无论是1946年国民党召开的旧政协开启政治协商的先河，还是1949年召开中国人民政治协商会议进行协商建国；无论是1954年我国建立人民代表大会制度后人民政协继续履行政治协商的职能，还是改革开放后政治协商逐步制度化、规范化，政治协商都不是人民政协作为协商主体与人大、政府进行政治协商，而是在人民政协内外中国共产党与各民主党派、中国共产党与包括各民主党派在内的各族各界人士进行的协商。
人民政协为什么没有作为政治协商主体与人大、政府进行政治协商呢?这是由我国政治体制的性质、结构和运行机制决定的。我国是中国共产党领导的人民民主专政的社会主义国家，与此相适应，人民代表大会制度的根本政治制度和中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等基本政治制度构成了我国政治体制的基本框架和运行模式。在这个政治体制中，人民代表大会是国家的权力机关和立法机关，人民政协是中国人民的政治协商机关，包括国务院在内的各级政府是国家的行政机关。在权力结构和运行机制上实行“议行合一”，即作为国家司法机关的法院、检察院和作为国家行政机关的人民政府，都是由人民代表大会选举产生，受其监督。人民代表大会在行使国家权力过程中，按照法定程序集体行使，没有必要与任何单位和机关进行政治协商。人民政府则受人大监督，对人大负责，严格依照有关法律和法规行政，也没有必要与任何单位和机关进行政治协商。正如胡乔木所指出的：“政治协商指各党派之间的关系，人大从行使权力的意义上说不发生政治协商问题。”[5]当然，在人大立法和政府行政过程中，会就一些重要法律法规和经济社会发展重要问题，提交政协听取意见建议，但这是充分发扬社会主义民主，集思广益，而不是立法机关和行政机关与人民政协进行政治协商。由此可见，也正因为如此，党的政策和政协章程从未表明人民政协是政治协商主体，也从未作过人民政协与人大、政府进行政治协商的表述。
二
在有的同志看来，党的政策和政协章程之所以未明确人民政协为政治协商主体，主要原因是“对政治协商的认识，尚未纳入到国家制度建设的范畴之内，因而并没有考虑把人大常委会和政府纳入政治协商的主体之中”[2]33-34。并认为，随着现代国家建设的发展，1994年修订的政协章程，已经“正式把人大常委会和政府纳入了政治协商的主体范围之内”，从而形成了中国共产党、人民代表大会常委会、人民政府、人民政协以及参加政协的民主党派及人民团体等五个政治协商主体。并断言，人民政协作为政治协商主体是“人民政协嵌入政治体制并与政党、人大常委会和政府互动的必然结果，也是人民政协职能履行的必然要求”[2]33-34。实际情况是这样吗?
第一，党的政策和《政协章程》没有把人大常委会和政府纳入政治协商主体之中，并不是对政治协商的认识“尚未纳入到国家制度建设的范畴之内”。对国家制度建设，中国共产党在新民主主义时期就从理论和实践上进行探索。毛泽东在《新民主主义论》和《论人民民主专政》中就明确提出，新民主主义的国体是几个革命阶级的联合专政，即人民民主专政；政体是民主集中制，后来进一步明确为人民代表大会制度。1949年，中国人民政治协商会议召开，制定了《共同纲领》，建立了新中国，确立了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。1954年，全国人民代表大会制度建立后，人民政协作为政治协商机关仍然保留。1956年党的八大提出中国共产党与民主党派“长期共存，互相监督”的方针，奠定了我国多党合作的基本政治格局。由此可见，无论是协商建国、确立国家基本政治制度，还是健全政治体制、完善国家政治制度和政党制度，政治协商都在国家制度建设的范畴之内，都贯穿于国家制度建设之中。特别是人民代表大会制度建立后，仍然保留人民政协进行政治协商并成为我国的一项基本政治制度，就是把政治协商纳入国家制度建设的重要体现。政治协商已经成为国家的基本政治制度，还能说“尚未纳入”国家制度建设?
第二，改革开放后，中共中央对政治协商职能的逐步规范和《政协章程》的修订完善，并没有把人大常委会和政府纳入政治协商的主体范围之内。为适应社会主义民主政治建设和国家制度建设，1989年，中共中央颁发了《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，1995年1月，中共中央发出认真贯彻执行《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》的通知，2005年和2006年，又相继制定了《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》和《中共中央加强人民政协工作的意见》，对政治协商的性质、内容、方式等都作了具体明确和规范，但从没有“正式把人大常委会和政府纳入了政治协商的主体范围之内”。有的同志认为，1994年全国政协八届二次会议通过的《政协章程》修正案提出的“中国人民政治协商会议和地方委员会可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商”，是“正式把人大常委会和政府纳入了政治协商的主体范围之内”的主要依据，其实并非如此。这段内容表述很清楚：强调的是人民政协可根据“中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体”等的提议进行政治协商，也可建议他们“将有关重要问题提交协商”，“举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商”，并不是强调人民政协可作为政治协商主体与中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府组织等进行协商，更不意味着人民政协根据“人民代表大会常务委员会、人民政府的提议”进行政治协商，他们就成为政治协商的主体。这些同志是把根据人大常委会和人民政府的提议或建议，将有关重要问题提交政协，由政协“组织各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表”进行协商，误解为人民政协与人大常委会和人民政府进行直接协商了。因为提议和提交者并不都是直接协商者，人大或政府在政协就某个问题听取意见并不等于与政协进行协商。例如，政府就某个地方性法规草案在正式提交人大审核前到人民政协征求意见，政协组织民主党派和相关界别人士进行讨论协商，提出意见建议供参考吸纳，能叫政府与政协进行政治协商吗?
第三，政协章程中明确，“人民政协可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议”进行政治协商，并不意味着“人民政协的政治协商主体由三个变成五个，标志着人民政协政治协商主体范围设定的基本完成”；也不意味着人民政协的政治协商“嵌入了由政党、政府、人大组成的政治体系”。这是因为：根据政治协商的性质，政治协商的主体始终是领导和执政的中国共产党与各民主党派及各族各界人士，人大和政府建议或根据政协某个党派、界别的提议就某个问题在政协进行政治协商，并不会由此而变成政治协商主体，因而也就不存在政治协商主体“由三个变成五个”的问题。事实上，1949年中国人民政治协商会议的召开，就标志着人民政协政治协商主体范围设定的基本完成，人民政协已经嵌入我国的政治体制，而无需等到新中国成立43年之后修改政协章程才实现。由此可见，人民政协以及人大常委会和政府并没有因改革开放后章程完善、职能规范和功能强化而成为政治协商主体，因而更谈不上是人民政协与人大常委会和政府互动的必然结果。
三
有的同志认为，人民政协作为政治协商主体由政治协商的被动承载者变为主动提议者，有利于发挥人民政协自身主体性功能，或发挥尚未发挥的主动性。并提出，作为“在人民政协协商”，可以给五个协商主体提供协商场所；作为“与人民政协协商”，可以向政党、政府和人大等协商主体提出专题性建议案，从而使人民政协的政治协商的载体和主体的双重作用得到发挥。
什么是人民政协的自身主体性功能?顾名思义，主体性功能就是作为政治协商主体赋予的人民政协在履行政治协商中的内在要求和实际作用，即可以主动与另外一个或几个政治协商主体进行平等协商。问题是这种主体性功能首先必须建立在人民政协是政治协商主体的基础之上。如果人民政协不是政治协商主体，也就没有所谓的主体性功能。正如，皮之不存，毛将焉附?我们总不能为了发挥这种所谓的主体性功能，硬把人民政协在政治协商中的非主体变为主体吧!
按照有的同志的说法，发挥人民政协的主体性功能可以有两个层面：一是主动提出建议，以人民政协名义向政党和人大、政府提出专题性建议案；二是主动选择协商主体，建议有关单位将重要问题提交政协协商。从实际情况看，这两个层面的作用都不是人民政协的主体性功能，也难以发挥这种主体性功能。
第一，这两个层面的主体性作用不符合《政协章程》有关规定。《政协章程》明确提出，人民政协作为政治协商载体，“可根据中国共产党、人民代表大会常务委员会、人民政府、民主党派、人民团体的提议，举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商，亦可建议上列单位将有关重要问题提交协商”[6]。由此可见，无论是根据有关单位提议进行协商，还是建议有关单位将有关问题提交协商，都是根据“有关单位”的提议和建议，而不是由“人民政协”提议和建议；都是“举行有各党派、团体的负责人和各族各界人士的代表参加的会议，进行协商”，而不是与人民政协进行协商。即使其中有的单位是人民政协的参加单位，如民主党派和人民团体，但作为政治协商主体是其本身，而不是人民政协。
第二，这两个层面的主体性作用在实际工作中也难以发挥。发挥这两个层面的主体性作用，都是以人民政协作为主体的，但人民政协是一个由包括中国共产党在内的34个界别组成的统一战线组织的实体。如人民政协作为政治协商主体与人大或政府就某个问题进行协商，首先，是由谁来代表由34个界别组成的人民政协?是政协党组、政协机关，还是政协常委会?其次，是代表参加人民政协的34个界别全体，还是其中一个或几个界别?再次，是人大或政府就某个问题与人民政协进行协商，是与人民政协中的中国共产党或民主党派、各族各界其中之一协商，还是与其中几个界别协商，抑或与34个界别人士协商?如与一个成员协商，无论是某个民主党派，还是民族宗教界、港澳界，抑或政协机关，其能否代表人民政协；如与几个成员协商，他们之间意见不一致怎么办?以谁的意见作为人民政协的意见?由此可见，在政治协商中，人民政协只能发挥协商平台和载体作用，履行组织者功能，而不是主体性作用。
正是因为如此，中央有关文件和中央领导同志讲话在涉及政治协商主体的表述时，都使用了“在”人民政协协商，而不是“与”人民政协协商。一字之差，准确反映和规定了人民政协只能作为政治协商平台和载体，而不宜作为政治协商主体的性质功能。
列宁讲过，真理多迈出一小步就变成了谬误。在我国，政治协商主要存在于多党合作和人民政协，其实质是执政的中国共产党与参政的各民主党派及社会各界代表人士的协商。特别是人民政协名称就叫中国人民政治协商会议，其首要和重要职能就是在政协组织召开各种会议开展政治协商，在人民政协这个平台和载体上，实现统一战线各方面人士的政治参与，推动社会主义民主政治的发展，从而使协商民主逐步成为社会主义民主的两种基本形式之一。因此，在新形势下，更好地发挥我国人民政协政治协商的功能作用是必要的，进一步增强人民政协在政治协商中的主动性、创造性也是大力倡导的，但不能将其变成所谓的政治协商的主体，去发挥现实政治生活中不能和难以发挥的“双重作用”，而是要按照俞正声同志的要求，努力将人民政协这个平台做得更大，使其在推进社会主义协商民主中发挥更大的作用。