环境治理制度的逆向选择与矫正，本文主要内容关键词为：环境治理论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F205 文献标识码：A 文章编号：1000-5455(2009)06-0102-05
一、引言
由于环境资源的“公共属性”和“外部效应”，市场机制无法在环境资源保护方面实现资源的最优配置，即所谓“市场失灵”，这为政府干预即通过制度创设治理环境问题提供了理论依据。早在20世纪30年代，英国福利经济学家庇古就开始从经济学角度对英国的环境污染问题进行研究，为后来政府以强制性制度形式参与环境治理提供了基本框架。“庇古税式”治理制度体现了“污染者付费，保护者补偿”的原则。目前，这种制度性安排不仅包括对污染物排放所征收的各种税费，还拓展到对诸如减排、循环利用以及节约和保护资源等行为的补贴和奖励。但“庇古税式”治理制度在20世纪60年代受到了科斯的质疑。1960年，科斯在研究社会成本问题时从产权的角度提出了解决外部性问题的新的思路。近年来，许多学者运用科斯的产权制度理论来分析具体的环境管理问题，取得了不少成果，在环境治理的实践中，产权治理制度也得到了一定的应用。也有学者用博弈论等理论对介于市场制度和强制性制度之间的自治制度（即内在治理制度）进行了分析。这种基于参与者自发作用而实现的内在治理制度，在环境治理实践中应用广泛。
改革开放30年来，我国经济高速增长，取得了举世瞩目的成就，但粗放型增长模式，付出了资源耗费、环境污染的巨大代价。目前，我国1/3的地区受到酸雨影响、1/3的城市人呼吸着污浊的空气、经过环保处理的城市垃圾只占20%，环境污染造成的经济损失占到国民生产总值的8%-15%。面对日益恶化的环境问题，我国政府显示出了很强的治理决心，从20世纪90年代开始，就制定了发展经济和环境保护同时并举的“可持续发展”目标，并借鉴西方的环境治理理论开展了企业限批、行业限批、区域限批、流域限批等环保风暴；在生态补偿与绿色财税之外又制定了“环保新政”。环境恶化与治理共生的局面，凸显了实施可持续发展战略所面临的深刻制度性问题，而其原因在于我国环境治理制度存在逆向选择问题，从而导致企业污染收益低于社会成本，区域收益低于整体成本。
所谓“逆向选择”，源于乔治·阿克尔洛夫1970年提出的“柠檬市场”(the "Lemons" Market)的概念，“柠檬”意为“次品”或劣等的货物。乔治·阿克尔洛夫在其《“柠檬”市场：品质不确定性与市场机制》一文中，通过分析产品质量信息不对称及其对交易行为的影响，提出由于买主与卖主对产品质量信息的不对称，可能会导致逆向选择，从而出现“柠檬市场”，使得低质量产品把高质量产品逐出市场。[1]“逆向选择”概念自阿克尔洛夫提出后，在经济学界引起了广泛关注。Dionne和Doherty(1994)调查了市场中逆向选择的作用。[2]Rothschild和Stiglitz(1976)开创性地阐述了逆向选择对保险市场的影响。[3]逆向选择即为隐蔽信息问题，指的是在交易发生前由于信息不对称产生的市场失灵。逆向选择的后果是，劣品驱逐优品，市场交易太少，进而可能引发强迫交易，最终破坏市场秩序、损害制度信誉。制度安排的逆向选择是指制度安排的本来目的在于激励或约束行为主体的某些行为，但由于信息不对称，使行为主体采取了相反的行为。
二、我国现实环境治理制度的逆向选择
诺思提出：“制度是社会的博弈规则，更严格地说，是人类设计的制约人们相互行为的约束条件——用经济学的术语说，制度定义和限制了个人的决策集合。”[4]3,4环境治理制度的实施，本意是要激励保护环境的行为、约束破坏环境的行为，然而，我国环境治理制度却存在逆向选择问题，从而导致企业污染收益低于社会成本，区域收益低于整体成本，环境治理效果不理想。
（一）排污收费制度的逆向选择
排污收费制度是按“污染者付费”原则，将环境污染的外部成本内部化，激励排污者治理污染，保护环境资源的一项经济制度安排。30年来，排污收费制度在控制污染和筹集环保资金等方面取得了一定成绩，但由于我国排污收费制度安排上的一些弊端，使其并没有真正发挥出在环境治理上的经济激励作用。排污收费制度的缺陷主要表现在规定的收费标准偏低，从而产生逆向选择问题。据统计，现行收费标准远远低于排污单位治理设施的运行成本，部分收费项目仅为污染治理设施运行成本的25%左右。譬如，治理一吨二氧化硫所需的费用约为800元左右，但实际上目前对排放一吨二氧化硫的收费只有200元。这种情况不可能激发企业减少污染排放的积极性，因为缴纳排污费比自己采取污染治理措施要便宜得多。这种背离边际治理费用的收费标准导致的结果是，企业宁愿支付排污费而不愿或消极治理污染，造成环境容量资源的低效率配置，大量的环境容量资源被经济效益差、污染严重的企业占用，环境资源濒临枯竭。而排污费收入又往往不够对环境的治理，因此财政补助支出是必不可少的。但此时提供的财政补助的效率是极其低下的，因为这是一种治标不治本的行为，治理好的环境会被企业在缴纳相对低额的排污费后继续污染，形成恶性循环。
（二）环境资源产权制度的逆向选择
在我国，环境资源产权包括国家所有和集体所有两种形式。从表面看，这种制度对环境资源属国家或集体所有的规定似乎非常明确，但对微观个体而言，其环境资源的使用权、配置权和收益权的规定却极其模糊，根本无法产生相应的约束和激励作用。“一般而言，产权界定越明确，财富被无偿占有的可能性就越小，因此产权的价值就越大”。[5]125由于产权不明晰和所有者虚位，使得环境资源成为谁都可以加以利用的“公共产品”，环境资源产权无法在每个具体的使用者身上得到清晰的体现，经常引发对环境资源的哄抢式与掠夺式开发，如滥砍、滥伐、滥牧、滥捕、滥垦、滥樵等现象屡禁不绝，给生态环境造成了重大危害。以水资源为例，水是构成生态环境的基本因子，而在我国现行的水资源管理体制下，水资源与水环境缺乏明晰的产权界定，水资源和水环境的使用被置于公共领域，从而刺激了流域地区经济主体采用各种方法获取被置于公共领域的水资源价值，导致对水资源的过度使用、浪费以及被非法侵占。特别是由于现有的控污制度并没有对水的环境承载力（容纳污染物并通过自净能力而化解污染）作出产权规定，导致企业滥施污染的行为大量发生。譬如，在我国工业污染治理中，普遍实行浓度控制的方式。企业可以轻而易举地实现排污浓度达标，而总污染量并没有相应减小。在一些污染排放比较集中的地区，尽管每一个企业的排放浓度都达标，但此地区的整体生态环境却被严重地破坏了。同时由于环境资源产权不明确，还使环境资源难以进行有效的管理，因为当各方面利益发生冲突时，所有权往往从属于经济管理和行政职能，产权所有者利益不能实现，难以调动积极性，造成资源的浪费与破坏。
（三）财政分权制度的逆向选择
这些年来，中央政府在环境保护方面下了很大决心，但是一些地方政府出于地方利益的考虑，并不愿意取消自己的一些“土”政策，致使环境治理不理想。之所以会出现这种情况，实际上与我国财政分权制度下的逆向选择有一定关系。作为单一制国家，我国实行的是财政联邦体制，中央和地方分灶吃饭，但分税制改革之后，出现了一个中央和地方财权、事权明显不对等的现象。转型期间，地方政府承担着繁重的实际事务，但分税制强化了中央财权，省级、市级政府又层层分税，强化各自的财权，而极不对称的支出重担却落在了基层。地方财政收入缺乏合理来源，省级以下政府靠营业税实现大宗收入，在事权重压之下，各地纷纷以做大经济规模为取向，以高强度开发向土地、向资源要效益，如此“竭泽而渔”，环境和资源的破坏便在所难免。并且，在我国目前的经济体制下，财政“分灶吃饭”，地方政府官员的生活水平和工资收入直接取决于地方政府的财政状况，但分税制改革导致地方财权呈现相对减少的趋势，地方政府必须寻找新的经济增长点来获取资金，经济增长就成为地方政府追求的首要目标，地方政府有企业化的冲动。所以，在环境保护方面，地方政府有强烈的冲动牺牲国家利益、整体利益，成全地方利益和局部利益。另外，地方政府的收入绝大多数是以所辖企业上交的税收为主，其财政支出包括治理环境的支出均依靠企业的利税，这样就将地方政府和企业在经济利益上牢牢捆在了一起，地方本来日益拮据的财政使得地方政府很不“情愿”治理污染，因此地方政府就不得不全力维护当地企业的利益。在与当地企业利益“趋同”情况下，地方政府作为环境保护的主体，对企业污染行为的规制（除非污染特别严重）势必演变成地方政府对自身利益的取缔，这在实践中自然是很难实行的。国家环境保护法规到了地方成了“软约束”也就不足为奇了。
（四）政绩考核制度的逆向选择
制度决定了人们利益实现方式选择的成本与收益。在一个社会中，人们的行为不仅仅是教育的结果，而主要是制度激励和约束的作用下基于利益最大化原则而作的理性选择，这对地方政府官员而言同样适用。现阶段，对地方政府官员而言，决定其利益、从而决定其政治收益大小的制度是一种经济目标为主导的压力型考核制度。该考核制度是对当前我国各级政府对下级政府官员进行考核的制度的一种概括[6]，包括了党政工作各个方面的内容，但以经济指标为核心。如果下级政府官员如期完成或超额完成则予以奖励，如提级、晋升等，否则予以处罚如不予提拔。该制度决定了地方政府官员自身利益最大化的实现要以上级政府确定的经济目标的实现为条件，而经济目标完成又和当地的经济发展密切相关。在这种政绩考核制度下，政府的主要任务被理解为发展经济，而GDP增长速度成为了经济增长的代名词，各级政府官员普遍把GDP高速增长作为唯一的绩效目标。在经济建设中，政府官员片面追求GDP的高速增长，据此作为衡量一切工作的根本标准。至于生态环境的破坏则不甚关心，甚至不惜以污染环境为代价，如圈占耕地，作为工业园区或经济开发区等等。以招商引资为例，一些地方在企业和产业的选择上，对资源浪费和环境污染置之不理，不顾当地的自然条件和治污能力，盲目引入一些环境污染较重的企业，致使地方环境条件急剧恶化。国家环保部门要采取关停措施，污染企业却能拿出地方政府或职能部门的项目批文。
地方政府之所以这样做，根本原因在于中央与地方、上级与下级之间隐藏着利益不一致的信息。同样，下级部门常常对上级部门隐藏着自己的真实利益所在。在追求制度收益最大化的动机驱使下，无论是从制度的制定、实施还是监督，拥有信息优势的地方部门、下级部门往往选择最有利于自身利益的方式。因逆向选择常常有利于对信息占垄断性优势的一方，利益保护与市场主体的逆向选择行为一旦出现利益追求上的合拍，则拥有信息优势的一方往往成为不合理制度的保护对象。
（五）环境治理法律制度的逆向选择
改革开放以来，我国逐步加强了资源和环境方面的立法。目前，已初步形成了有关环境资源保护的法律体系框架。但在我们身边，各种违反环保法规的事件却经常发生，关键在于我国的环保法律制度存在一些缺陷和漏洞，根本约束不了企业的违法排污行为和环境破坏行为。我国处罚环境污染事件当事人的有关法律法规，最高处罚就是罚款，严重者追究其刑事责任。这些规定对那些惟利是图的人来说不足以起到警戒作用。更何况，目前我国企业环保方面违法成本如此之低。2007年9月，由国家环保总局和美国环保协会共同完成的《中国环境监察执法效能研究项目总报告》显示，中国企业在环境污染方面违法与守法成本相差46倍。一个10万吨的造纸厂，污水直排1年就可以“省”下几百万元，而环保部门1年最多只能处罚几十万元。因为按照《水污染防治法》第48条及其《实施细则》第41条的规定，不管超排、偷排量有多少，企业受到的经济罚款不能超过10万元；即使偷排、瞒报、造假等行为数罪并罚，罚款也不会超过50万元。相对企业投入的治污费用，这是微乎其微的，所以很多不法企业有恃无恐地超排、偷排。由于“守法成本高，违法成本低”，许多企业宁交罚款，也不愿意花钱治污，难以计数的违法排污，使国家数以百亿元计的治污费用打了折扣。在这样的利益驱动下，污染企业“宁愿认罚不治污”已成为普遍现象。有些致污单位在排污达标检查通过以后，仍在继续排污，甚至于变本加厉。这种现象我们称之为“污染反弹”[7]。“污染反弹”现象的出现，加剧了污染的蔓延，降低了环境治理的质量和效率。
三、我国环境治理制度创新与优化
诺思认为：“制度提供了人类相互影响的框架，它们建立了构成一个社会，或更确切地说一种经济秩序的合作与竞争关系。”[8]225然而，制度安排中逆向选择的存在却会在很大程度上使这种关系偏离社会的期望，使制度失去应有的功能和信誉。面对制度安排而进行的逆向选择主要表现为这样的情形：需要制度来激励的行为，恰恰是行为主体不愿选择的行为；需要制度来约束的行为，恰恰是行为主体选择的行为。不管哪种情形，都增添了经济运行的制度成本和社会成本，损害正常的经济秩序，使制度丧失信誉并失去维持秩序的功能。[9]现实生活中，环境治理制度的制定者、监督者与约束对象相互之间，往往存在着信息不对称以及不同的权益分割，加之制度体系内的不同制度之间难以避免相互冲突，因而，任何具有影响制度制定、选择或具有规避能力的主体，都有可能获得信息优势，他们往往通过逆向选择来寻求自身权益的最大化，从而使制度安排大打折扣，环境治理效果不理想。制度创新是实现环境资源与经济共生的必然选择。要真正实现环境与经济的协调可持续发展，促使外部成本内在化，就必须以改变现有制度的缺陷或不足为切入点。目前，我国各项改革已经进入突破性进展的阶段，应当抓住这一有利时机，努力进行有利于环境治理的制度再选择。
（一）建立规范、高效的排污收费制度
在没有征收环境保护税之前，改革现行的排污收费制度，提高收费标准至等于或略高于污染治理费用，变超标收费制度为达标收费制；超标排污加倍收费并予以处罚。同时，各级财政应加强对排污收费制度的管理，改变环保收费机构坐收坐支的财政状况，实行收支两条线，列入各级财政预算综合管理，并保证财政资金的有效使用，避免所收取的环保资金无效使用或挪作他用。与此相应，按照“谁受益、谁付费”的原则，在可实施情况下，各个环境主体应有偿使用或购买环境公共物品或服务设施。
（二）创新环境资源产权制度，健全市场交易制度
1．不同属性的环境资源产权适当分离。根据产权的可分解性，特定财产的各项产权如所有权、占有权、支配权和使用权可以分属于不同的主体。加强国家对环境资源的管理，就要使环境资源的所有权与经营权适当分离。既然环境资源归国家所有，那么国家对环境资源的所有权就要得到切实体现。任何企业、单位在使用资源时都要考虑到有偿使用问题，是否乱用、滥用，有没有造成环境污染和带来潜在的能源危机等。政府还可借助行政和法律手段对资源的勘探、开发和使用实行许可证制度，通过立法、授权、实施配额利用等方式，为环境资源确立产权。
2．建立环境资源产权的激励—约束机制。只有产权明确是不够的，还应该使产权发挥激励和约束功能。因此，要制订环境激励机制和优惠政策，对环境整治取得实际成效的单位和个人给予必要的物质和精神奖励，以调动环境建设者的生产积极性、主动性和创造性；反之，如果产权主体的行为违反了产权界定，造成了一系列不良影响和严重后果，则必须为此承担代价，如受到名誉损失、罚款、没收资产甚至法律制裁。
3．逐步完善和培育环境资源市场，建立有效的价格机制，控制环境污染。取消不合理的财政补贴，建立以市场为基础的资源价格机制，使环境资源价格反映真实的全部社会成本。目前急需对环境资源的自然价格进行合理的评估，为实现环境资源的有偿使用和资产化管理提供基础条件，实现环境资源的有效配置。
（三）明确划分中央政府和地方政府的事权和财权，提高环保方面财政支出效率
要按照科学发展观和完善社会主义市场经济体制的要求，建立新型的中央政府与地方政府关系，明确划分各级政府的职责、权限、利益，解决地方各级政府财权与事权不对称的问题。首先必须界定好中央政府与地方政府在环境管理上的职责范围。其次，中央在全国性的环境保护建设中应发挥主导作用，增加环保资金的投入。地方财政也应重点支持地区环境建设，在不断增加环保财政投入的基础上，应改进环境财政资金管理办法，集中资金扶持环保企业和生态保护工程，培育地区经济增长点。最后，为解决地区环境建设资金不足的问题，应该在中央和地方之间建立规范的转移支付制度，甚至采取财政返还措施，加强地方环境保护的能力建设。
（四）改革政绩考核制度，完善环境管理制度
指标体系不仅提供了评价工具，而且是一种导向，影响到领导的决策。因此，必须建立科学规范的政绩考核指标体系，将环境指标真正纳入领导干部政绩考核制度中。在政府政绩考核指标中，用绿色GDP代替目前单纯的GDP考核是比较科学的办法。考核领导干部的工作实绩，不仅要看其对本地区经济和社会发展所产生的经济价值和社会价值，还要看其所产生的间接的或潜在的生态环境价值。建议每年由上一级组织部门与人大、监察部门、效能办等一起对政府环境指标进行考核，并将考核结果作为领导政绩的重要内容，与领导干部的奖惩和升迁相结合。
（五）完善相关的法律制度体系
一方面应加强环境立法，提高对污染破坏环境的惩罚力度。近年来，我国政府相继制订了《中华人民共和国环境保护法》等一系列涉及环境方面的法律。但从目前的环境保护现状看，应该尽快制定《中华人民共和国环境税法》等绿色税法，开征环境税和生态补偿税。环境税既可调节人们的经济行为、减少污染，又可以为国家公共财政筹集资金；生态补偿税是指自然资源使用人或生态受益人在合法利用自然资源的过程中，对自然资源所有权人或对生态保护付出代价者支付相应费用的税收制度。另一方面必须完善执法及其监督的有关制度，完善环境法律关系主体、法律责任追究制度，为潜在的环保市场转化成现实的环保市场提供有力保障。
四、结语
从20世纪五六十年代开始，人们逐渐意识到自身行为对于环境的破坏性后果，并主动通过一系列有效的具体行动来矫正自身的行为。与此同时，一系列关于环境治理的制度创新不断涌现，如绿色运动、可持续发展战略以及国际环境质量管理标准认证体系等，使得环境治理成为20世纪以来引人注目的技术和经济活动。一定的治理制度，不仅决定了各种生态资源的配置方式，而且也决定了治理活动的绩效。因此，治理制度安排成为当今各国政府和国际组织进行环境治理时必须面对的核心问题之一。针对环境污染，我国政府也出台了多项政策，采取了多种措施，但我国环境继续恶化的趋势仍未从根本上得以扭转。环境治理制度的实施，本意是要激励保护环境的行为、约束破坏环境的行为，然而，我国的环境治理制度却存在逆向选择问题，从而导致环境治理效果不理想。“制度的关键功能是增进秩序：它是一套关于行为和事件的模式，它具有系统性、非随机性，因此是可理解的。……当秩序占居主导地位时，人们就可以预见未来，从而能更好地与他人合作，也能对自己冒险从事创新性试验感到自信。”[10]30因此，环境治理必须要有一个好的制度。环境能否得到保护，关键在于制度设计是否合理，是否能够消除各种逆向选择。我们必须认识到现阶段我国环境治理制度存在的这些问题，才能够对症下药，进行环境治理制度的再创新。
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