论我国农业产业化的经济法保障，本文主要内容关键词为：经济法论文,农业产业化论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D922.4 文献标识码：A 文章编号：1672-920X(2009)05-0085-04
八届人大四次会议通过的《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》明确提出，要“鼓励发展多种形式的合作与联合，发展联结农户的中介组织，大力发展贸工农一体化，积极发展农业产业化经营”[1]。“十五大”也明确提出，要“积极发展农业产业化经营，形成生产、加工、销售有机结合和相互促进的机制，推进农业向商品化、专业化、现代化转变”。“十六大”又指出，要推进农业产业化经营，提高农民对农业产业化的积极性”[2]。“十七大”又进一步强调，要“探索集体经济有效实现形式，发展农民专业合作组织，支持农业产业化经营和龙头企业发展”[3]。由此可见，农业产业化始终是我们党工作的重心。
一般而言，农业产业化是指以国内外市场为导向，以农户为主体，以效益为中心，以提高农民生活水平、改善生活质量为目的，按照市场要求和资源条件择优发展主导产业，围绕主导产业，优化配置诸生产要素，把农业再生产的产前、产中、产后诸环节连接为一个完整的产业系统，实行区域化布局、专业化生产、一体化经营、社会化服务，通过“市场+中介组织+农户”的形式，逐步形成种养加、产供销、农工贸一体化的生产经营体系，使农业走上自我积累、自我发展、自我调节的良性发展轨道，推动农业现代化进程。其基本特征就是市场化、社会化和集约化。农业产业化是在市场经济条件下，农业和农村经济深化改革和进一步发展的必然。它综合地发挥了生产专业化、布局区域化、经营一体化、服务社会化、管理企业化等诸多优越性，为有效解决农户小规模经营与社会化大市场、农业生产比较效益低与提高农业劳动生产率、农业科技含量低、剩余劳动力转移等农业深层次矛盾的问题，提供了符合我国国情的重要现实途径，对于促进农业现代化和农村社会主义市场经济体制建设具有深远意义。[4]可以说，农业产业化是我国农村经济发展的必然选择，是实现社会主义新农村建设的有效途径。
1 我国农业产业化进程中存在的问题
近几年来全国各地的农业产业化，取得了不小成绩，并呈现出良好的发展势头。但是，在推进农业产业化经营的过程中也出现了一些问题，主要表现在以下几个方面。
1.1 农业市场主体制度不完善 首先，农业产业化经营的组织载体缺乏，力量薄弱。专门从事农产品加工和经营的龙头企业、股份制和合作社等组织数量少、规模小、力量薄弱，并且组织制度不完善，不能有效带动农户进行专业化生产。其次，由于农户缺乏合作的观念和习惯，有关合作的法律法规尚未建立，缺乏对农户合作的引导和组织的规范，加上集体经济组织功能的缺失，农户的组织化、协调化程度低，这些都制约着农业产业化的发展。再次，激励和约束机制没有真正确立起来，农户组织化和农业产业化经营稳定发展缺少激励制度保障。最后，农村土地产权关系不明晰。一是农户与政府之间对产权的权能划分不清，乡村政府常常以土地所有者的名义随意转让农户承包的土地，或者改变承包合同；二是家庭联产承包制下的土地产权制度，使农民与土地之间具有一定的人身依附关系，产权制度凝固化。[5]产权制度不清晰，导致产权制度难以有效发挥对经营者的激励和约束作用，农户也难以成为真正的市场主体，影响了农村社会关系的稳定性。
1.2 农业生产经营的市场秩序混乱 一是农业生产经营主体较强的分散性和契约的不完全性导致了大量小规模经营的农户面对日趋激烈的市场竞争，生产经营难于取得规模经济收益而使利润很低或陷于亏损状态；二是农产品较强的鲜活性、无差异性与替代性导致了农产品生产经营者为争夺有限的市场份额而展开恶性竞争；三是农业产业较高的退出成本增加了农业生产经营者转产的难度和成本，即使在市场不景气时也勉强维持着低效运作；四是农业产业中的政府过度干预造成了以“公司——农户”为主要形式的农业产业化经营组织内部的运行绩效低下，也使得农业产业结构的同构现象严重；[6]五是现行消费者保护立法没有意识到农民、农业的特别地位及农民消费行为的特殊性，导致农民的消费权益整体保护水平较低，尤其是农资消费品市场秩序更是混乱，农资消费品售后服务根本无法保障。
1.3 对农业产业化进行宏观调控乏力 随着农业产业化的不断发展，资金需求量不断增加的同时也需要有全方位的金融服务与财政支持与之相配套。但农村广泛存在的抑制金融和财政供给因素使得农业产业化不能获得充足的资金支持，阻碍了农业产业化的发展。主要表现：一是金融供给不足。一方面，农业产业化经营过程中，农村资金大量流向城市和工业的现象严重；另一方面，农业贷款总量增加但相对量减少的趋势依然存在，直接制约了我国农业产业化经营的发展，特别是对于龙头企业，造成企业规模较小，竞争力不强。二是金融服务存在对农业的歧视，农村信用秩序混乱。三是民间借贷得不到法律的保护。四是财政对农业产业化的支持不足。
1.4 农村社会保障体系不够健全[7] 在我们这样一个农民占人口绝大多数的发展中国家，农村社会保障是我国社会保障的重要组成部分。农村社会保障主要包括社会养老保障、社会医疗保险、最低生活保障等方面。长期以来，我国农村社会保障严重滞后，已成为我国社会保障制度建设的薄弱环节，成为推动我国现代化建设和社会主义新农村建设的瓶颈性障碍。主要表现：社会保障层次低，覆盖面窄；社会化程度低，保障功能差；社会保障项目管理混乱等方面。
此外，农村社会化服务体系不健全、农民工权益保护不力以及农村义务教育、户籍管理、教育培训、技术推广等方面的制度缺陷也是滞缓我国农业产业化进程的制约因素。
2 农业产业化需要经济法保障的原因分析
法制是建设社会主义新农村的制度保障。通过对我国农业产业化经营的现状分析，不难发现，农业产业化进程中面临的诸多问题务必借助于相关法律制度的完善来加以解决，尤其需要经济法的保障，主要原因存在于以下几方面。
2.1 农业产业化体现了经济法的价值理念 经济法作为社会责任的本位法，以社会整体利益为己任，追求国家的经济安全、经济自由以及整个社会的实质公平。同时，把追求社会效益优于经济效益、注重公平兼顾效率等作为行为准则。农业是一个风险大、投资期限长、收益不稳定的产业，但农业对于国家的稳定、社会的安宁、经济建设的贡献是不容忽视的，故其社会效益更强于人们通常所追求的经济效益。因此，我国一直把农业作为基础产业，投资农业更注重的是其巨大的社会效益以及社会整体的协调发展，这体现了经济法的价值理念。[8]此外，实行农业产业化是增加农民收入的主要方式，使得农民这一弱势群体与其他市场主体的法律地位由形式公平逐步转变为实质公平，这是经济法理念的又一体现。
2.2 农业产业化遵循经济法的国家干预原则 目前，“三农”问题是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题。正是农村、农业和农民在中国社会经济发展中所处的这种劣势地位和处境，决定了农业产业化经营必须坚持和贯彻国家适度干预的原则。因为把这样一个广阔地域范围内的数量特别巨大的农民群体置于一种有失平等或公平境地的社会现状，与农业产业化目标和宗旨是明显相悖的。当然，国家的这种干预必须是由代表国家和广大农民切身利益的政府来实现的，政府干预的行为和限度必须限定在谨慎干预和适度干预范围内。[9]而这种对经济活动的适度干预正是经济法中国家干预原则的内核所在。
2.3 解决农业产业化问题的法律依据包含于经济法的体系之中 一般认为，经济法体系主要包括市场主体法律制度、市场规制法律制度、宏观调控法律制度以及社会保障法律制度。而农业产业化面临的诸多问题主要集中在上述几个方面。因此，通过完善经济法的相关法律制度可以促进农业问题的解决，以推动农业产业化的发展和农村经济的繁荣。
3 农业产业化的经济法保障体系的构建
3.1 完善农业市场主体的经济法保障 农业产业化主体是农民，农村民间组织是农村经济和农业生产发展的必然产物，在农业产业化过程中乃至新农村建设中的作用与日俱增。我国《农业法》明确规定了国家应支持和鼓励农业、农村、农民社团的成立，促进农业的发展。同时，我国也相应地成立了一些农村民间组织，但由于政府态度不够积极，认识不足、支持力度不够，这些组织实际并没有发挥其应有的作用。在新农村建设的大背景下，有必要重新审视和认识农村民间组织的重要作用，积极培育农村民间组织。为此，应尽快出台《农村民间组织法》，为发展和完善农业市场主体提供法律依据。鉴于农村土地产权关系不明晰的状况，必须明确界定农户对承包土地享有占有权、使用权、收益权和处分权，确保土地权利人享有充分的知情权和参与权，为培育农村土地市场创造必要的条件。必须在赋予农民土地财产权的前提下，承认和确立农民拥有对地面价值增值部分的所有权，确立国家和农民之间的租佃关系，这“既有利于在保证土地所有制的社会主义性质不变的条件下坚持家庭承包责任制，又有利于保障农民的土地收益和财产权益”，让农民“耕者有其田”，促使农民通过增加对土地的投入而改善其生活。[10]因此，为精心呵护农民兄弟来之不易的生产积极性，应尽快完善《土地管理法》和《农村土地承包法》，为正确使用农村土地和稳定农村社会关系提供了法律保障。
3.2 健全农业市场交易秩序的经济法保障 在市场交易中，处于弱势地位的农业市场主体往往成为垄断行为、不公平竞争行为和其他商业欺诈行为的牺牲品。为保证市场交易有序进行，保障农业市场主体的合法权益，可以借鉴美国的做法，通过立法对垄断行为做出了明确规定，并将非股份制、非盈利性的合作社从反托拉斯法中豁免出来，为农产品运销加工企业确立一个公正合理的市场交易环境，为入市交易的经营者规定了经营行为标准，进而保证农产品运销加工活动的有序进行，避免农产品价格的大幅度波动，这对于在市场交易中保护农业主体的权益、促进农业产业化具有重要的支持作用。[11]因此，应尽快完善市场规制法，为建立一个公正合理的农业市场交易环境提供法制保障。具体而言，通过市场竞争法的完善，确定农村经济主体能平等参与竞争，成为真正的市场主体。通过完善消费者权益保护法，对面向农村的商品经营单位实行准入制，将监管关口前移，提高农村消费者的维权能力，强化政府在农村消费维权中的作用，完善惩罚性赔偿制度，降低农民维权成本，以提升农村消费者的保护力度，刺激消费，促进农村经济繁荣。[12]通过产品质量法的完善，一是确定城乡统一的产品质量要求，从源头上加强产品质量的监管，保障人民的生命健康；二是建立健全农业产前、产中和产后全过程的、符合国际标准的农产品的规格、质量标准体系和检验检疫体系，以提升农产品在国际市场上的竞争能力。[13]尤其是中国已加入WTO，在更广、更深的程度上进入了世界市场之中，因此，在对农产品市场秩序进行法律规制时必须有国际视野。在一些农产品出口大国对本国农业进行了许多补贴的条件下，他们向我国出口含有政府补贴的低成本农产品，势必打击我国同类产品生产，进而扰乱我国的农产品市场秩序。
3.3 加强对农业产业化宏观调控的经济法保障 当前，我国宏观调控面临着城乡利益失衡的局面，为实现“十七大”明确提出的“统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设”的经济发展目标，新时期的宏观调控法应顺应时代潮流，肩负起协调城市与农村经济发展失衡的重任。在推进社会主义新农村建设过程中，农业基础设施建设与农业科研是农村经济发展的基础和保障，是新农村建设的重要依托，是农业产业化经营的重要保证。鉴于农业科研与农业基础设施建设具有投资大、期限长、风险高等特点，一般企业难以承受，从而导致了我国出口的农产品多是粗加工或者是直接以鲜活产品进入国际市场，这样，农产品的附加值低、收益低、风险也较大。[8]因此，为充分发挥财政投资农业产业化对农民收入增长的显著作用，建议应尽快完善财政法，建立农村公共财政，加强财政对农业产业化的支持力度，尤其要加大用于农业科研、农业基础设施建设开支的财税支持力度，以推进农业科研、农业基础设施建设和重大环境工程建设；同时要继续调整资金支出结构，探索新的财政支持农业产业化的模式，推广成功的农业产业化经营模式，保证财政资金的高效利用，以真正起到通过财政对农业产业化的支持，带动我国农业经济又好又快发展，并促进农民收入持续快速的增长。鉴于我国农业自身的融资能力较差和金融供给不足的状况，应尽快完善金融法规，进行金融创新，加大金融支农力度，通过有效扩大农村金融供给和刺激农村有效金融需求，来促进农业产业化的发展。此外，为增加农民收入，调动农民生产的积极性，必须完善价格法和农业法，进一步明确“重要农产品”价格保护的适用范围，确定合理保护价格的依据以及政府行使价格保护的程序和权限。同时，还应当扩大价格保护范围，对主要农业生产资料价格也实行保护。[14]只有这样，才能真正降低生产成本，充分调动农业生产者的积极性。
3.4 完善农村社会保障的经济法保障 为解决农民的后顾之忧，充分调动农民生产经营的积极性和主动性，推动农业产业化的顺利进行，必须要建立完善的农村社会保障体系。关于农民社会保障方面的法律，目前我国正式立法很少，主要是一些政策性文件，导致这方面规定难以得到有效实施。随着我国工业化、城镇化的发展，大批农民转入非农领域就业，大量农民进城务工或经商，被征用土地的农民处于无地、无业、无保险状态，形成了影响社会稳定的严重问题。因此，必须制定农村养老保险基本法，通过立法的形式健全农村社会保险和农村社会保障制度。同时，要制定专门调整农村医疗保险的法律法规，以规范农村医疗保险事业，建立具有社会保险性质的农村医疗保险制度，尤其要建立和完善新型农村合作医疗制度，它是建设社会主义新农村、构建和谐社会的重要举措，直接惠及到广大农民的切身利益。另外，通过制定最低生活保障法，以确定资金来源及领取的条件和标准，既要保障特困农民的最低生活需求，又不会让国家背上沉重的经济包袱。鉴于我国目前实行农业联产承包责任制，农户大多是单产作业，可考虑制定《农业保险法》，建立符合市场经济要求的政策性农业保险机制。总之，通过完善相关立法，建立符合我国目前经济发展水平的有政府适当补贴和农民适当支出的农村社会保障制度，真正解决农民的后顾之忧。
此外，鉴于农业产业化进程中社会化服务体系的不健全，建议政府在增强对农业引导和调控的同时，要搞好服务网络组织建设的指导、协调工作，充分运用行政手段、经济手段和法律手段，加快构建和完善以生产销售服务、科技服务、信息服务和金融服务为主体的农村社会化服务体系。鉴于农民工权益保护问题，可通过完善《劳动法》和《工伤保险条例》等法律制度，确保农民的非农收入的稳定增长，维护农民工的经济权益。鉴于农村义务教育、户籍管理、教育培训、技术推广等方面的问题，可通过完善相关法律法规加以解决。
通过上述分析，可见，针对农业产业化所存在的问题，我国应当建立较为完备的保障农业产业化的经济法体系，着重从市场主体法、市场规制法、宏观调控法和社会保障法等方面切入，解决农业存在的问题，促进农业产业化的发展和农村经济的繁荣，为我国社会主义新农村建设提供强有力的法制保障。
收稿日期：2009-05-11修回日期：2009-08-02