政策终结中的利益输入：以合作型输入替代系统内输入，本文主要内容关键词为：利益论文,政策论文,系统论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D60 文献标识码：A 文章编号：1008-4088(2016)06-0066-08 一、政策终结中利益输入的政治阐释 政策终结是指政府在经过审慎研究的基础上对那些过时、低效或无效政策予以终止的行为。学者们大多将其归为政策过程中的最后环节，即一项政策经过制定、执行、评估等环节后，根据实际情况对其实施终止。在此强调了政策终结的功能范畴，是可以理解的。这是因为，从整个政策过程来看，“终结”这一环节作为政策生命周期中的末尾阶段，是旧政策的收尾工作，其初衷是为了提高政策系统的效率，降低政府运行成本，导致学者往往会将关注点放在终结的技术性与功能性上。然而，当单独审视这一环节时我们不难发现，其同样面临终结议程的提出、方案的讨论、终结行为的具体执行等问题，直至最终完成对旧政策的废止。微观角度来看，政策终结同样具有显著的过程性，强调技术性及功能性的思路“可能会导致研究者忽略政策过程中的政治要素，忽略政策过程中各种环境变数的影响”[1](P23)。也就是说，当我们过多关注旧政策究竟浪费了多少资源，造成了多少损失，如何在技术上做出改进，通过何种手段能够使政策终结过程更加顺利的时候，它的政治属性时常受到掩盖。显然，对于与公共权力部门联系紧密的政策体系而言，这与政策终结行为的真实过程并不完全相符。古德诺曾指出：“政府行为过程实际上是一个制定政策和执行政策的过程，前者表现为一个政治过程，后者表现为一个行政过程。”[2](P11)易言之，政府的政策行为实际上是政治与行政两种行为的统一。因此，政策终结作为一种政策行为，我们是不能忽视其政治性与过程性的。 作为一种政治过程的政策终结，我们可以通过经典的政治学理论来进行解释。政治制度理论通过对政府的各组成机构，由其形成的制度安排以及公共部门进行社会治理的各类程序等要素的分析，讨论了诸要素对政策过程构成的影响，显然，政策过程与政治要素是密不可分的。与政策制定类似，政策终结的参与者可分为国家公共法权参与者、社会政治法权参与者以及社会非法权参与者。[3](P34)公共法权参与者从广义上即理解为“政府”，其由于国家规定的法权地位而在政策终结中往往起到决定性的作用，而政策终结行为又归属于政策过程中的一个关键环节，那么，它的政治过程性则不言而喻了。政策终结意味着新旧政策的更替，在一定程度上可看做是对某领域公共利益的再次分配。精英理论指出：一项政策的产出是由那些持有统治权的精英共同决定的，政策系统的运转体现为精英对社会价值的分配过程，这一过程反映了他们的价值观以及各种偏好，而公共政策则是这种过程的外在表现。团体理论也指出：公共政策本质上是诸多利益团体在关于公共利益分配过程中进行的冲突与斗争的产物。在此，利益团体间的博弈是关键，政策的形成意味着团体博弈达到了均衡，这一解释较为明确地指出了政策过程应当理解为一种政治过程。对于政策终结而言，废止旧政策往往会触动现有利益分配格局，显然这些利益受损者将抵制这一行为。那么，由此将出现推动与阻碍终结议程的两方力量，而正反双方各自结成联盟并针对终结议程产生的互动则正是利益团体间博弈的直接体现。 系统理论指出：政治系统的运行可分为输入与输出两个宏观环节，首先通过环境输入需求，政治系统根据需求输出相应的决策并采取行动。行动的载体即公共政策，它是对公共利益的分配，且具有较强的权威性。也就是说，政策过程与政治系统的输入—输出过程是一致的。从政策终结的启动标准来看，不论是出于旧政策作用对象的改变，或是政策环境的变化，还是说政策本身效力低下，事实上都意味着旧有需求发生了改变，需要根据新的需求输入做出相应调整。那么，对旧政策的废止或是用新政策将其替代都可视为一种输出。这种输入—输出的过程中将受到各类政治因素的影响。在诸多诱发政策终结的内部因素中，政治价值的导向、意识形态、财政困难、政府的低效率等都在提醒我们政策终结的政治性。如伊斯顿所说：“输入将起着概括性变量的作用。这种变量集中并反映与政治压力相关的环境中的每件事。”[4](P31)微观上，这种政治性在政策终结议程的提出、采纳、方案的制定以及实施中显现出了过程性。宏观上，政策终结的这种输出意味着新政策周期的开始，在新政策执行一段时间，效率递减规律开始作用时将带来新的政治需求，这种新需求则成为新的政策终结输出的动力，即以政策终结的断续循环促进政策过程的更新。 经过分析不难发现，政治系统理论与制度理论的基本思想具有一定的一致性，前者是后者更加具体化地探讨，精英理论与团体理论则可拿来分析政策终结过程中各政治要素间的关系。不能忽略的是，政治过程中的关键要素是权力，在此，我们围绕这一概念对政策终结的政治性做进一步地探讨。首先，政策终结是由政治主体来推行的。其过程中，哪些政策存在问题，谁来决定是否应当终结，如果需要替代政策，更需要面临一系列新政策相关的建构问题，这些都将由政策终结的主体来决定。从上述各种理论中可以看出，政策终结是由政治主体引导的，只是可以从多个方面来认识，公权力部门、政治精英、利益集团或政治系统都可以作为政策终结主体出现。马克思主义也认为，任何政策都具有鲜明的阶级特征，“政策就是阶级间的相互关系”[5](P217)。在此意义上，公共政策是由代表特定阶级利益的政治性组织制定并执行的，对公众具有普遍的约束性与强制性。正是这种强制性所隐含的地位差异，使得政策终结的过程由这些占有一定统治地位的阶级及其衍生组织来推动，这显然与经典政治理论指出的政治精英、利益集团等政治主体是一致的，即政策终结的过程实际上是由这些主体间的政治活动构成的。其次，政策终结也是其行为主体运用社会公共权力的过程。如上所述，占有统治地位的阶级对政策终结具有主导作用，这种权威性归根结底是由于其拥有社会治理的公共权力，政府、政治精英等主体均如此。同样道理，利益团体间的冲突和博弈最终走向平衡以达成终结某项政策的一致意见，也是在争夺公共权力甚至直接参与到权力行使的过程中予以实现的。从已有的实践来看，不拥有公共权力的个人或组织机构是无法决定一项政策、项目或组织机构去留的。虽然终结过程中有社会媒体、公众等社会非法权参与者，但事实上他们在没有公共权力保障的基础上是难以深入到核心环节的，即他们的意见无法起到决定性作用，只能作为公共权力主体间博弈的力量补充。现实中，任何国家和地区的合法性政策行为都是在拥有社会公共法权的政治主体组织下行使的，只是发达国家和地区的政治现代化程度较高，非法权主体在政策终结过程中的参与程度较高，他们的利益需求能够得到合理的表达与满足。由此说来，作为政治性主体行使其公共权力的活动过程，政策终结的行为也应当以一种政治过程来看待。 尤金·巴达克在讨论政策终结的推动者时将他们划分为政策反对者、节约者以及改革者。他认为，反对者以及改革者往往是出于政治及意识形态方面的考虑而主张促进终结旧政策的。对于节约者而言，他们更在意政策或项目具体的经济效率方面。巴达克也指出：虽然在经济效率方面的考虑有时更利于推进政策终结进程，但这实际上也掩盖了其政治与意识形态方面的行为动机。[6]彼得·德利翁[7]和詹姆斯·M.卡梅隆[8](P301-328)也将意识形态和政治价值作为政策终结过程中的关键要素。他们认为，从大多数政策终结案例中可以看出，其出发点并非政策评价，而是出于政治因素的考量，意识形态较严谨的政策分析或评价更多地推动了政策终结的议程。总的来说，政策终结不仅是技术性问题，其更多的是一个政治问题，是诸参与主体在竞争、互动、合作中走向相对平衡的过程。各个主体都希望在政策终结中实现新需求的满足，从而寻求利益的延续。然而政策资源通常是有限的，无法满足各类主体高度差异化的诉求，由此，主体间的利益差异则在互动中走向政治性的冲突，因为只有权力才能为自身提供最大程度的利益保障。由此可见，政策终结的过程实际上也是一个政治权力的运用过程。 二、政策终结的系统内输入模式及其弊端 既然政策终结可看做一个政治过程。那么，从政治过程的角度来看，我国的政治系统在独立、自主、开放的公共领域方面发展尚不完善，非官方的政策终结行动主体难以通过程序化、制度化的途径影响政治精英，进而影响终结的进程。换句话说，非官方行动主体难以顺利将自身利益输入到政策终结系统之中，导致终结的过程输入很大程度上由官方色彩较浓的政治精英根据自身诉求执行，我们可称其为系统内输入模式，这是当前我国政策终结过程中利益输入及整合的主流模式。西方社会的政治实践中，政策行为中的利益需求表达同样可以分为系统内输入与系统外输入，在伊斯顿看来，前者“并非产生于社会非政治领域中担任角色的人们的经验，而是直接来自于政治角色本身，”[4](P63)即由政治要素来决定，后者则是由经济、社会、文化等参数组成。二者均为利益诉求的输入方式。其中，系统内输入时常来源于政治行为中与其他政治性或社会性主体持反对意见的行动者。同时，出于社会力量发展得较为完善，系统外输入拥有更为重要的地位。然当我们研究中国的政策终结实践时不难发现，与西方社会不同的是，我国的系统内输入在终结过程中占据着主流地位，政治精英等主体依靠资源、权力的垄断获取现有政策系统运行相关信息。虽然也有主动吸纳社会主体的行为，例如邀请非政府组织参与政策评价，争取公众对旧政策效应的意见等，然而精英主体往往出于自身的组织群体利益而使得这些做法无法达到应有的效果，不论是政治精英的直接反对还是利益团体的抵抗性博弈，致使诸多政策终结过程表现出的长期性、渐进性充分说明了这一点。 相比西方社会中具有独立自治优势，在利益诉求方面具有适当合法性空间的公众、社会组织、利益团体等而言，我国虽具有发达的国家体系，但国家相比社会力量而言始终处于强势地位，权力高度渗透至社会生活中。随着改革开放的步伐，国家对私人领域的管控有所放松，逐渐减弱对个人事务的管理，社会因此而获取了一定的发展空间，然而政治和公共领域仍旧在国家严格的管控之下，政府在权力、权威、资源等方面的垄断地位并未发生实质性改变，仍然是强国家—弱社会的格局。应当看到，在多年改革开放的努力下，我国的社会力量已经开始发展并不断壮大，社会呈现出一定的分化趋势，从而在一定程度上对现有政治体系的权威构成了挑战。因此，政府关于公共领域中的言论、结社、游行示威等行为实施管控，同时约束非政府组织等社会性主体的自主、自治等发展势头。 不难想象，社会力量缺乏自主性且难以顺畅整合表达利益诉求的局面是极不利于政策终结过程推进的。社会大众作为公共政策最主要的作用对象，社会的进步与发展，政策治理体系的缺陷与不足将直接作用于人们的生活，其对政策效应的感知无疑是最为敏感的。显然，如果一项政策已经不适应当前社会发展，其直接受众的感受却得不到有效表达，低效、无效政策的“积累”效应将不断增强，进而造成严重的资源浪费。这一局面是由我国社会政治现实所决定的。从政治结构上来看，行政在我国的政治过程中占有极为重要的地位，执政党、政府、社会几大要素间具有一定程度的分化，但这种分化并不使其各自具有明晰的界限，即政治和行政的分化程度不高且不固定。这种以党统政的管控模式使得执政党深入地渗透到了行政过程当中。同时，政府与社会的分化也处于较低的程度，社会力量的成长在政府的主导下难以放开。政策终结天然具有打破现有利益格局的特性，政府与社会关于一项政策涉及的社会利益究竟是否应当以及如何通过政策终结的方式予以调整往往缺乏公开有效的利益表达与博弈，只是在现代化、民主化、公共治理等宏观基础上形成表面的协作关系，政策终结议程的输入实际上是由权力精英在政治体系内做出的折中来实现的。 如前面的分析，我国的社会力量在改革开放以来得到了快速的发展，尤其是非政府组织，大大提高了社会的集体行动效力，从而对政府权威构成了一定的压力。虽然政府也出于社会治理成本、治理专业性等原因将一些领域让渡给了社会组织，以此希望在需求多元化的现实中达到辅助其治理社会的目的。但重要的是，这种让渡并非无限制的，非政府组织等社会力量的壮大应当是可控的。基于此，政府采取了分类控制的方式以减弱系统内部输入受到的压力，易言之，政府对非政府组织实行了有区别的管理模式。一些重要的非政府组织多是由政府来管控的，即所谓的官办非政府组织。虽然政府一直在宣传上弱化这种官方色彩，但毕竟此类组织多是衍生于政府部门，故难以从实质上走向自治，而公众这边也对其持消极态度，官办公募基金会在筹善款方面遇到的信任危机即典型表现。由此，政府实现了非政府组织的可管控化，在其所需的范围内满足社会诉求，进而实现对社会力量自主性功能的替代，以消除“自治的社会组织存在的必要性，进而避免社会领域中出现独立于政府之外的社会组织，最终达到消除挑战势力和满足社会需求的双重目的。”[9](P322)在这种功能替代的指导思想下，社会力量在政策终结议程中的作用显然是有限的，其作用只能是辅助性的，对目标政策采取完全废止还是部分调整，最终还是由政治精英的判断予以确认。虽然精英不论是在资源动员、专业知识，还是在对政策体系整体发展的宏观把握能力上都较社会力量具有优势，但对于作为政治过程的政策终结而言，政治过程中多层面、多主体的互动加上政治性利益团体对自身利益的维护，使得精英对问题政策的判断容易出现失真的情况。同时，社会高度的复杂性和不确定性使得精英所依赖的技术与知识无法准确地把握政策运转情况，且他们同样受到认识有限性的局限，政策体系的运转又有大量的问题需要处理，极易导致精英个人或团体对现有政策效果或政策环境、条件等要素的变化缺乏敏感性的感知，以此才有了我国每隔一段时间采取统一集中地清理过时无效政策的现象，在没有主动性终结机制的情况下，完全依靠政治性主体机械的运动式清理方式显然是与我国社会的快速发展不相适应的。由此看来，在分类控制的管理策略下，社会力量的发展受到了较大的限制。政府对社会力量的多元控制将严重打击后者的自主性，使得我国的社会性力量既无法按照多元主义中利益团体进行多元化竞争的思路表达诉求，也难以像法团主义中具有一定垄断地位而通过与国家进行协作沟通来实现对低效政策的终结进而促进政策系统的更新。政府与社会在一定程度上是相脱离的，往往是在旧政策造成严重社会问题后才引起政策系统的重视，导致在系统内部输入模式下的政策终结输出时常带有严重的滞后性。应当看到，新中国成立60多年来，公共政策对于我国的社会治理起到了有目共睹的积极作用，但经过数十年的发展，大量政策已经顺利完成了最初的任务，或者在客观环境巨变的情况下已无法满足当今社会发展带来的新需求。基于这一现实，系统内部的政策终结输入模式显然无法为公共政策体系的健康运转提供有效支持，甚至阻碍政策系统的更新循环。那么，如何降低政策效力递减规律以及政策积累效应带来的消极作用，研究并应用新的政策终结输入模式已是一个刻不容缓的问题了。 三、以合作型输入替代系统内输入 (一)输入主体的网络化 公共政策在某种程度上可以理解为对社会利益的划分，故旧有的政策体系在长时间运转过程中势必会形成较为稳固的利益格局。那么，不论是废止旧政策还是对其进行修订、调整，都意味着现有利益格局的打破并得到重新分配。一般而言，没有哪些人或群体甘愿自身的既得利益受到干扰。即便重新分配或许能为其带来利益的增加，但政府的资源、治理能力等要素都是有限的，此方利益的增进则往往会引起彼方利益的缩减。因此，作为政治过程的政策终结，其输入主体间的政治博弈显然是异常激烈的。应当看到，社会治理范围的不断扩展，政策领域的日益扩大，使得政策系统利益相关者的广泛度、复杂度都在提高并逐渐促使利益多元化的社会主体形成，非政府组织等群体的兴起充分证明了这一点。不论是原有目标的实现，还是客观环境变化使旧政策效率低下，都将在利益主体多元化的现实中催生出利益受损群体。随着政治现代化的步伐，多元化利益主体的权利意识日渐强烈，他们通过多种正式或非正式途径参与到政策终结过程中，表达自身的利益诉求。这一过程中，社会性主体与上文提到的各种传统政治性主体将产生频繁的互动甚至激烈冲突，原有的政治性主体对政策终结议程的垄断性控制格局被打破，多方面的声音被成功扩散并进入政策终结议程。 政策终结输入主体多元化的过程中，参与者之间的互动程度会日益复杂，资源依附关系充满着不确定性，这些趋势促使终结行动主体的网络化特征逐渐凸显。在此，我们有必要引入“政策网络”的概念。政策网络是指结构复杂、关系繁复的组织在彼此依赖各类资源的条件下结盟的状态，同时，这种资源依附结构是并非一成不变的，这些组织将在依附关系破裂时互相区别。即政策网络融于靠资源依附关系而构成的互相关联的组织群体当中。将此概念应用于政策终结，则是说政策终结过程中的政治性主体与社会性主体在资源上存在互相依附的关系，且在这些依附关系基础上处在不断的互动行为之中，从而构成了行动者网络。通过政策网络的视角可以发现，政治性主体与社会性主体间不再具有清晰的界限，政治和行政的界限也在渐渐弱化，公共领域与私人领域时有融合。因此，传统的正式制度、结构、框架等要素受到解构，取而代之的是非正式关系，其成为我们深刻理解政策终结过程的关键切入点。在网络化的输入主体中，国家与社会都不再以整体形态出现。相反，国家在不断地碎片化，而社会同样表现出碎片化、多样化的特征。公领域与私领域的融合过程中，我们已无法将一些行动主体严格地划归至公共领域或者私人领域。虽然利益团体在政策终结议程中仍旧具有一定影响力，然这一过程已不再如“铁三角”理论所指出的那样由政府机构、利益集团以及国会委员会三类主体形成严密而封闭的控制行为模式，而是受到非政府组织、技术专家、舆论媒体、社会大众以及知识分子等主体的冲击，这些主体在政策网络中自由出入，时刻关注并指出现有政策的不足，或是表达自身由于政策无法适应社会的发展而形成的新需求，并促使其进入政策终结的议程。由此便围绕那些低效、无效、过时的政策而构成了政策终结网络。这一过程中，每种输入主体都会尽其所能来影响政策终结的进程，进而构成了一个博弈体系，输入主体则体现出网络型的分布格局。因此，政策终结网络诞生于终结行为主体的博弈中，同时被再次建构于具体的实践当中。当然，在具有高度复杂性与不确定性的社会当中，政策产生的效力、所需的资源、目标群体等都会有一定的不稳定性，那么，对一项问题政策的终结范围、程度、时间进度等要素也将呈现出不确定性。这样一来，先前形成的政策终结网络也会在这种不确定性当中随时解构。 政策终结网络的形成促使了主张社会中心论的多元主义以及主张国家中心论的法团主义合理性的渐弱，并由此表现出“去中心化”的势头。也就是说，社会治理与服务是通过弱化中心权威的行动者网络来供给的，人们在一个“无中心社会”中活动。中心是相比较与边缘而提出的，政策终结的输入主体之间在中心与边缘的结构下是难以形成对等关系的，而不对等的关系极易带来控制。政策终结网络不存在等级结构，更不是简单地复制市场，而是对等级结构以及市场的替代。在政策终结的网络中，传统社会中的利益团体以及政府部门不再是政策终结议程的主导者，他们彼此互相依附。在信任的基础上进行信息、知识的交换，同时依靠交换进而维系彼此的信任。包括非政府组织、公众等社会主体在内，没有哪一个主体能够成为约束控制网络的中心主体而真正地主导政策终结过程。输入主体间的组织性较为稀松，任何行为都能够自由流动，充满着高度的不确定性。政府最重要的职能则演变为推进网络的流畅运转，同时为网络中的各个参与者寻求合作的方式与途径。政策终结不再是先前设立的制度框架下政治过程的权威性输出，而是诸多输入主体共同作用的过程，是与具有高度开放性、流动性的社会相契合的行为过程。 (二)走向合作的政策终结 如果说社会中只存在政府这样唯一的治理主体的话，那么其他的社会力量则将处于被支配的地位，由这种支配所引发的各种复杂的利益关系甚至冲突是可以依靠社会性主体对政治过程的参与来得以缓和的。但多元社会治理主体并存的局面在20世纪后期以来得到了迅速发展，基于这一现实我们认为，应当对政府作为唯一治理主体而衍生出的参与型治理予以扬弃，在多元治理主体共在的前提下以主体间的合作替代一方主导，他方参与的治理思路。对于政策终结过程而言，上文讨论的推动其运转的系统内部输入模式即传统参与治理思路的产品。在这一输入模式下，政策终结过程中游离着一些社会性主体，他们或许在数量上较政治性主体有优势，但却扮演着边缘性的角色，无法对政策终结形成约束性影响，甚至在认知某项具体政策是否损害其利益时都是处于被动的地位。必须承认的是，社会中有大量个人或群体始终扮演着参与者的角色，他们在政策终结议程中表现出消极、被动的态度，即便感知到旧政策带来的负效应，也往往会将政策系统的更新寄希望于现有的制度规范，而这事实上会给予政治性主体以更大的自由裁量空间，将政策终结淹没于现有治理体系的政策惯性当中，这显然是与正处于由工业社会向后工业社会过渡时期的发展需求不相适应的。张康之指出：“后工业社会将是一个合作的社会，相应地，后工业社会中的社会治理也将是一种合作治理，它将是历史上从未出现过的一种新型的治理形态。”[10]那么，作为促进政策系统更新与发展，提高政府运转效率的治理行为，合作治理框架下的政策终结也应当是一个合作型的政策行为过程。 自20世纪的后期以来，多元化的趋势逐渐在整个社会中凸显，就连我们的生活也在各个层面上向多元化方向发展。社会治理方面，我们看到其途径、方式的多元化，治理的行动主体也在多元化，逐渐使政府在权力、资源等要素上的垄断局面发生了松动。基于此，我们的社会开始转向多元共在的形态。应当看到，多元共在的社会将比高度同质化的社会更有利于社会力量的形成与发展。一般而言，具有高度同质性的社会极易朝着集权的管制模式发展，反之，如果一个社会有着较强的多元性的话，将为社会力量的成长提供宽松的外部环境。我们在前面提到的政策终结系统内部输入模式弊端的集中表现即多元化的政策需求得不到有效表达，那么在社会的后工业化过程中，高度的复杂性、不确定性以及多元性等特征将大大增强社会力量的流动性，增强先前政策终结行为的开放性。我们已指出，政策终结输入主体将走向网络化，这其实正是多元共在社会结构带来的结果。这种网络式的输入结构彻底打破了系统内输入模式的线性决策局面。在这种输入模式中，社会性主体具有较高的自由度，有充分的空间供其同政治性主体表达、交流与旧政策体系息息相关的利益需求及信息。 从历史进程的角度来看，工业社会中的政策终结行为虽然具有较高的垄断性，但其外在形式已表现出社会力量参与的初步形态，即政治性输入主体通过听证、第三方评估、专家座谈、民意调查等方式吸纳社会性主体的需求。然而还应看到，这种多元参与的程度是较低的，是建立在较低层次的输入主体多元化基础上的，政府对于社会力量的多元参与是可控的，即以政府为中心来吸纳其他社会性主体参与政策终结过程，后者仅仅是作为前者的附庸而存在。当然，这种输入模式在工业社会的历史条件下是合理且应当被理解的。然而，随着社会后工业化进程的加速，社会性主体多元化不断加深，单单依靠所谓的法治、责任、有限等概念化的政府模式将社会力量融入政策终结过程显然已是不合时宜的了。换句话说，一项具体政策的公正性、公平性、效率、效益、效应等表现已不再由权力精英等政治性输入主体进行主导性体认，在输入主体的多元化发展至一定程度的时候，政策的去留不再是以权力精英为中心的参与范围扩大的问题，而应当是打破这种中心—边缘结构的合作型政策终结输入模式，以促使公共政策系统运转的优良度成为整个社会的显性认知，进而将政策终结过程引向具有高度自主性的道路上来。 我们认为，脱离了行为主体间关系来探讨政策终结过程甚至政策系统的完善显然是不可取的。合作型的政策终结模式应当主张行动主体间的平等、自主，其合作的基础则是主体间共同的、互惠性的目标。政治性主体追求公共政策系统的更新与发展，谋求社会治理的高效率，社会性主体则寻求具体政策是否为自身带来了利益的增进，显然，政策终结在政策系统的更新与发展上的积极作用将推动具体政策更好地为作用对象带来利益，此即二者“互惠”的基础。当我们将重点放在终结行为主体间关系上时，不论是政治系统还是政策系统，是系统内部还是系统外部，是民主的还是集权的，都需要在主体间合作的框架下运作。对于终结行为主体的培育方面，也应当将重心放置在其合作的保障性要素上。 为更好地理解合作型政策终结模式，我们可从动态性、流动性、开放性等方面予以深入。在社会由工业社会向后工业社会过渡之时，我们必须面对的是社会的复杂性与不确定性日益增强的现实。工业社会中，权力精英等政治性主体主导的政策终结意味着公共政策这一社会治理工具的更新发展源于某个中心的供给，这种更新与发展同时也是出于实现并维护自身利益、地位的需要。按照这一逻辑，基本的社会治理方式就是控制，用控制来减轻不确定性带来的风险。由此，公共政策系统也被塑造为一种封闭且僵化的制度规则，这种静态的稳定显然会给予既有政策体系的变动以惰性，降低政策终结成功的可能性。可是，我们已经指出，高度复杂性与不确定性的社会中没有哪个单一主体能够将所有治理事务揽入手中，封闭僵化的政策体系时常被政策负效应所困扰。在这种控制型治理逻辑失灵的情况下，虽然我们无法完全摒弃公共政策，但所需要的是高度灵活的政策系统，是时刻处于动态中的政策系统。这种动态性是需要政策终结行为予以提供的，即政策在终结中实现循环、更新、发展，而作为系统发展的动力，政策终结本身也将实现主体间的互动与合作。 对于上述动态性的政策系统而言，其所需要面对的是千变万化、层出不穷的社会问题，故政策终结制度的滞后将带来政策体系僵化的负效应，其行动主体只有在合作的模式下才能构建与终结过程相适应的规则。合作型政策终结不再是维护政策系统封闭化的静态目标，而是主体间合作行为的输出，它产生并存在于这种合作之中。行动主体网络化带来的不确定性不但不会对终结过程产生压力，反而会推进终结过程的完善并优化政策系统的社会治理效应。合作过程中，那些政策允许进入终结议程，对其实施多大程度的终结等问题均不再由权力精英等政治性主体所垄断，而是在同社会性主体的合作中达成的。易言之，如果说传统的系统内部输入模式下政策的终结是由政府、政治家、技术专家等政治性主体通过主动体认来建构的，那么合作型模式则不然，其产生于所有主体的合作行为之中，问题政策的走向将由每个参与到合作行为中的主体共同决定，这也使得该秩序在合作行为自身的运作中得到了维系。还应看到，合作型的政策终结也是一种开放型的政策行为。在这一行为中，政府等政治性主体虽然在构建服务型政府框架下发挥着引导的作用，但加入到政策终结过程中的每个行为主体都可以针对目标政策平等地表达意见并同他者合作以做出贡献。政策终结的开放性自身就是对公共政策系统走向封闭与僵化可能性的隔离，从而使政策终结行为始终能够保持与社会发展的互动，使其对政策效应的感知处于动态、灵敏的状态之中，同时，这种互动也能够为政策终结机制的构建吸纳积极、合理、有益的元素。