中国贫困治理三十年回顾与前瞻，本文主要内容关键词为：三十年论文,中国论文,贫困论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］C912.82 ［文献标识码］A ［文章编号］1009－4997（2008）06－0051－06
一、引言
贫困作为一种复杂的社会现象，人类社会针对贫困的努力一直没有停止过。从发达国家来看，由最初的侧重减少贫困（Poverty reduction）到重点减轻贫困（Poverty alleviation）直至试图消灭贫困（Poverty eradication），这一过程不仅表达出发达国家反贫困的阶段性，还反映了各阶段对反贫困的不同理解。而在发展中国家看来，在反贫困的阶段性和多样性中，贫困治理融合了实现社会经济发展和减轻贫困的双重目标。在这一过程中，发展中国家的反贫困目标、战略、组织管理体系、相关政策成为一个整体。
中国是世界上最大的发展中国家，也是贫困问题最突出的国家。改革开放30年来，随着国民经济的持续快速增长和政府采取强有力的扶贫措施，贫困现象得到了大幅度、大面积的缓解。无论从缓解贫困的实际进程，还是从缓解贫困的总量来看，都是为世人瞩目的。例如在农村地区，绝对贫困人口由1978年的2.5亿降至2007年的1479万人，贫困发生率相应地由30.7％降至1.6％。[1]因而，中国贫困治理的实践，无论从何种角度来看，都具有“中国经验”的重要意义。
二、中国反贫困三十年回顾
从1978年以来，我国的贫困治理可以分为以下几个时期：
（一）1978年—1985年为第一阶段，制度改革推动扶贫阶段。
20世纪70年代中后期，中国贫困问题在农村表现得十分突出，1978年全国乡村人口占总人口的82.08％，当年农民家庭人均纯收入仅为133.6元，农民年消费水平为138元。按照当时的农村贫困标准，8亿农村人口中，超过30％属于贫困人口。这一时期中国农村严重的贫困问题难以消除的一个重要原因是僵化的计划经济体制制约了生产力的发展。
十一届三中全会以后，以家庭联产承包责任制和统分结合的双层经营体制为特征的农村经济体制改革对农村快速脱贫起了关键作用，同时大幅度提高了农产品收购价格，增加了农民收入。由于制度改革和农产品价格的提高，1978—1984年中国农业出现了持续的高增长率，农民人均纯收入的年增长率高达16.5％。另外，中央将全国连片最为贫困的甘肃定西、河西和宁夏西海固地区作为“三西”专项建设并列入国家计划，进行了区域性的专项扶持工作。这些综合性措施使得中国农村贫困发生了巨大的变化。农村贫困人口也迅速从1978年的2.5亿人减少到1985年的1.25亿人。贫困发生率则从农村改革初期1978年的30.7％下降到1985年的14.8％。[2](P104)虽然还存在贫困线标准过低的问题，但是帮助贫困人口基本解决了温饱问题。
（二）1986年—1993年为第二阶段，有计划、有组织的大规模开发式扶贫阶段，国家扶贫战略由“救济式”转变为“开发式”。
在体制改革推动下，中国农村经济整体发展很快。一部分农村地区由于区位和资源优势得到较快发展，而另一部分受到自然条件的限制发展相对滞后，难以摆脱贫困，中国减贫不平衡性凸现出来。在这种背景下，1986年，国务院专门成立了“贫困地区经济开发领导小组”作为国家专门的反贫困机构，统一规划和指挥全国的农村反贫困工作。提出以县为单位确定国家的扶贫重点，开始实施“重点扶贫”政策，即对集中连片的贫困人口重点区域划出331个国家重点扶持贫困县，由国家投入资金，实行“开发式扶贫”。“八五”计划期间又新增236个，使国家实施重点扶贫的贫困县达到567个。在扶贫重点农村贫困地区发展的过程中还提出了“对口帮扶”的措施，号召社会各界积极参与到农村贫困地区的发展建设中来，重点解决绝对贫困人口的温饱问题，提高农村贫困地区的“造血功能”。这些有针对性的政策有力地促进了农村贫困地区经济发展和人民生活水平的提高。从1986年到1993年，国家重点贫困县农村居民家庭人均纯收入从206元提高到483.7元，年增长率在13％左右；到1993年中国农村贫困人口进一步减少到7500万人，贫困发生率相应下降到的8.2％。[3](P104)
（三）1994年—2000年为第三阶段，以中央政府《国家八七扶贫攻坚计划》为标志所开展的扶贫攻坚阶段。
《国家八七扶贫攻坚计划》计划用7年的时间，集中人力、物力、财力，动员全社会力量，基本解决全国农村八千万贫困人口的温饱问题。重新划定了贫困县的标准，按照“四进七出”的原则进行了调整，即凡在1992年农村人均收入小于400元的县都纳入贫困县，凡在同年农村人均收入高于700元的县都退出贫困县。调整后纳入国家“八七”扶贫攻坚计划的国家级贫困县增加到592个。1996年以后，中国政府又将扶贫的对象，从贫困县进一步调整至贫困村和贫困户，同时中国政府也较大幅度地增加了扶贫资金，并得到了世界银行、亚洲开发银行等组织扶贫资金的支持。
“八七”扶贫计划取得了显著成效，使1994—2000年这七年成为中国自改革开放以来贫困人口减少速度最快的时期。全国592个国家重点扶持的贫困县的农民人均纯收入由1995年的824元提高到1999年的1347元。2000年底，我国已基本解决了农村贫困人口的温饱问题，特别是一些集中连片的重点贫困地区从整体上解决了温饱，沂蒙山区、井冈山区、大别山区、闽西南地区等革命老区群众的温饱问题基本得到了解决。农村绝对贫困人口从1994年的八千万人，减少到2000年的2600万人，贫困发生率下降到3.5％。[4](P104)而在同一时期，世界贫困人口平均每年增加1000万人。
（四）2001年—2010年为第四阶段，以中央政府《中国农村扶贫开发纲要（2001－2010年）》为标志所开展的综合扶贫阶段。
在这个阶段，将扶贫开发工作任务从解决温饱调整为解决温饱与巩固温饱并重，工作对象从绝对贫困人口调整为绝对贫困加低收入人口；针对贫困人口分散化的特点，扶贫的区域对象从592个重点县进一步细化为14.8万个重点村，使之覆盖80％左右的贫困人口；将瞄准对象由贫困县下移到贫困村，确定了以贫困村为重点的“整村推进”专项扶贫工作重点，通过制定和实施参与式村级扶贫规划启动了大规模参与式社区综合发展与扶贫的实践。同时，2005年以来，国务院扶贫办与有关政府部门、国际金融机构及NGO合作，在一些贫困地区进行了“扶贫互助社”、“村级互助资金”、“社区主导型发展”等以增权（empowerment）为基本理念的扶贫模式试点，就如何解决村级扶贫实践中面临的挑战进行了新探索。
2008年5月，国务院扶贫办与农业部、国家林业局等13个部门联合下发了《关于共同促进整村推进扶贫开发工作的意见》。在全面促进整村推进工作基础上，加大以下三类地区贫困村的整村推进工作力度，并确保在2010年底前完成其规划实施：（1）人口较少民族中尚未实施整村推进的209个贫困村；（2）内陆边境48个国家扶贫开发工作重点县中尚未实施整村推进的432个贫困村；（3）重点县中307个革命老区县里尚未实施整村推进的24008个贫困村。
通过完善国家扶贫战略和政策体系，坚持开发式扶贫方针，重点提高农村贫困人口的自我发展能力，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策的有效衔接。近几年来，中国在农村贫困减少方面有了进一步发展：农村贫困总人口从2000年的3209万下降到2006年的2100万，贫困发生率从2000年的3.5％下降到2006年的2.3％。[5、6](P45)
三、中国贫困治理的基本经验
回顾我国贫困治理30年的发展过程，可以把中国治理贫困的经验概况为：
（一）政府主导型的贫困治理。我国拥有完整的反贫困政府组织机构与管理体系，同时，把反贫困作为政府的一项重要工作和职责。在国家层面上，国务院成立了国务院扶贫办公室，贫困的省、区也逐级成立了相应的组织机构，一直延伸到县。通过建立健全从中央到地方的扶贫工作领导机构，实行责任、任务、资金和权力四个到省的扶贫工作责任制和各级政府扶贫工作首长负责制。通过这种组织安排可以保障机构的权威性和有效性，提高了扶贫政策和具体措施贯彻落实的效率，特别是能够集中力量在短时间内取得明显的扶贫效果。
（二）渐进式的贫困治理。反贫困的目标设定决定着反贫困战略的选择和政策的调整，从而也规定着扶贫开发的基本方针、途径和主要形式。中国的改革是一种渐进式的改革，加之存在的基本国情，这就决定中国的贫困目标体系和战略必须是渐进式的，要从实际出发制定贫困标准和范围，逐步实现反贫困战略目标。
1.制定符合中国国情的贫困线，并根据经济的发展和综合国力的提升逐步提高标准。我国贫困地区集中在西部地区，这些地区基础设施薄弱，人口增长过快，教育、卫生等基本社会服务水平低，农业生产条件差，财政收入水平低，公共投入相对不足。这些现状决定了我国的贫困标准是一个能够维持基本生存的最低标准，确保贫困人口最基本的生存需要。
2.贫困瞄准适时调整，从初期的区（片）到县，逐步推进到村。我国的贫困瞄准主要依据农村贫困人口的分布特征进行确定，并随着扶贫开发的进程适时调整。在20世纪80年代初期，我国政府曾经打破行政区域确定了18片贫困地区。1986年第一次确定了国家重点扶持的贫困县，即国定贫困县，这是我国农村扶贫开发实践的一个突破。2001年，我国扶贫开发进入新阶段，根据贫困人口主要集中于中西部，但遍布全国各地农村分布的新特点，我国政府再次调整和重新确定了592个国家扶贫开发工作重点县。同时，依据46％的绝对贫困人口和43％的低收入贫困人口分布在非重点县的实际情况，全国各省确定了14.8万个重点贫困村，使贫困人口覆盖率达到80％。这种扶贫瞄准适时调整和反贫困手段变化，能够保证贫困人口从反贫困政策中直接受益。
3.渐进式的贫困治理战略规划和相关政策的制定。中国政府坚持将扶贫工作作为国民经济和社会发展中长期规划的重要内容，并放在突出位置，通过制定实施中长期规划来解决贫困问题，如《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》（1984年）和《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》（1987年），制定并发布了《国家“八七”扶贫攻坚计划》（1994年），通过了《中共中央、国务院关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》（1996年），2001年又颁布了《中国农村扶贫开发纲要》，2008年10月党的十七届三中全会，提出2020年农村改革发展基本目标，其中明确提出到2020年基本消除绝对贫困现象。这些重大战略规划和相关政策的配套提出是根据全国贫困治理，特别是农村扶贫工作在各个时期突出问题而加以制订，为缓解我国贫困产生了巨大的推动作用。
（三）以宏观经济的平稳发展来确保贫困治理的长效性。世界银行通过对多个国家的研究认为，宏观经济内外部的平衡是保持持续长期增长和减缓贫困的前提条件。中国的经验则说明避免通货膨胀可以有效地抑制贫困发生。通货膨胀对于贫困的发生存在着负面影响，高通胀意味着高贫困率的发生。20世纪80年代后期，我国通货膨胀率发生了明显的变化，从1987的7.3％急升至1988年的18.8％和1989年的18.0％，根据Shaohua Chen和Martin Ravallion的研究显示，如果按照2.15美元的贫困线标准，中国贫困发生率从1987年的68.64％突增到1990年的72.16％，我国的贫困人口出现了不降反升的现象。[7](P16757－16762)我国贫困发生率出现的短期逆趋势从另外一方面告诉我们，保持宏观经济稳定对于我国持续减贫的重要性。
就业乃民生之本，经济发展成果通过滴漏效应（trickle- down effect）机制传递到贫困人口中的一个重要渠道就是增加就业机会。只有让贫困人口有工作的机会，才有希望真正减少贫困。中国的一些劳动力密集型的产业以及中小型民营企业的发展提供了大量的就业岗位。通过提高农村人口受教育水平、人力资本，来适应工作的需要，分享经济增长给他们带来的机会。其中，特别是非农就业的增长，为农民提供了获取更高收入的机会。贫困人口的就业情形也是如此，农村的贫困状况迫使他们离开土地，从事非农就业，从而获得提高收入的机会，也就使他们获得了摆脱贫困的机会。在图1中，除了1990、1992和1999年农村贫困下降速度对非农就业增长率有较大的偏离外，其他年份的非农就业与农村贫困下降具有基本一致的变化趋势。这就说明非农就业的增长极大地推动了农村贫困的减少。
（四）引导社会力量参与构建多元化的贫困治理主体。中国反贫困经验证明，构建贫困治理多元化主体模式，对于提高反贫困效果有明显作用，它可以打破单一依靠行政组织扶贫的格局，充分利用政府机制、社会机制和市场机制，把一切可用资源整合到反贫困中，同时有效解决政府反贫困的效率和投入不足等问题。
图1 1990—2006年非农就业增长率与农村贫困下降速度①
积极引导和支持社会力量共同参与来解决贫困问题，充分动员发达地区各级党政机关、民主党派、社会团体、民间组织、私营企业和志愿者个人参与贫困地区的扶贫开发已成为我国贫困治理的突出特点。目前影响较大的有民主党派开展的“治理扶贫”、共青团中央组织的“希望工程”、全国工商联主办的“光彩事业”、全国妇联组织的“巾帼扶贫”和“连环扶贫”、中国扶贫基金会创办的“天使工程”等等。形式多样的社会扶贫方式和手段，为缓解和消除我国的贫困问题以及促进贫困地区发展做出了突出贡献。
2006年4月，随着6家NGO的工作人员分别进驻江西省乐安、宁都、兴国等3个县的6个扶贫开发工作重点村，我国首个“NGO与政府合作实施村级扶贫规划项目”正式启动，其运作方式是江西省扶贫办出资金，NGO出人出力到村里实施扶贫工作，2008年9月，该项目如期完成，标志着中国扶贫从政府“包办”向“政府—非政府组织”合作转变的第一步，也是政府、非政府组织和企业共同携手扶贫的一次新尝试。
同时，我国政府在加强反贫困合作的实践中，逐步认识到国际社会的大力支持与合作的重要性，强调建立健全以国家为主导的全方位、多层次的伙伴关系，积极整合国际合作组织和团体加入到我国的贫困治理中。
（五）从救济式扶贫转向开发式扶贫，确立开发式扶贫是我国贫困治理的根本途径。20世纪80年代中期，我国扶贫主要实行救济方式，即中央政府直接通过各地方政府把粮食、衣物或现金等分配给贫困农户，帮助贫困人口渡过难关，这种方式也被称作“输血”式扶贫，主要用于生活救济和财政补贴。随着扶贫工作的推进，这种救济式扶贫的弊端越来越明显，许多脱贫户因为“输血”中断而再度陷入贫困状态，也就是说，救济式扶贫无法从根本上解决贫困问题。
1986年，中国政府确定以开发式扶贫作为农村扶贫政策的核心和基础，要求以经济建设为中心，支持、鼓励贫困地区农户改善生产条件，开发当地资源，发展商品生产，增强自我积累和自我发展能力。《国家八七扶贫攻坚计划》中为开发式扶贫做出了具体规定：国家要扶持贫困户创造稳定解决温饱的基础条件，有条件的地方，人均建成半亩到一亩稳产高产的基本农田；户均一亩林果园，或一亩经济作物；户均向乡镇企业或发达地区转移一个劳动力；户均一项养殖业，或其他家庭副业；牧区户均一个围栏草场，或一个“草库仑”。据统计，1980—2003年间，累计投入扶贫资金达1026亿元，其中65％重点支持改善农村基本生产条件和实用技术培训；另外35％左右主要用于贫困地区建设基本农田、解决人畜饮水和乡村道路建设。此外，扶贫贴息贷款也向支持农户发展种植业、养殖业和小型加工以及其他增加收入的项目倾斜。在开发式扶贫方针的引导下，1986至2000年，中国农村贫困地区修建基本农田9千多万亩，解决了7千多万人和8千多万头大牲畜的饮水困难。到2000年底，贫困地区通电、通路、通邮、通电话的行政村分别达到95％、89％、69％和67％。
开发式扶贫是从我国国情出发所确立的，符合目前我国农村贫困人口的实际构成情况。根据国家统计局的分析研究，在目前农村2000多万尚未解决温饱的贫困人口中，只有7％是丧失劳动能力需要救济救助的，而93％是有劳动能力、可以通过开发式扶贫脱贫致富的。同时，这2000多万人并不是一个固定的群体，其中87％在1亿多人的群体中波动出现。只有逐步提高这1亿多人的自我发展能力，才有可能稳定地解决贫困问题。
四、中国贫困治理的发展趋势
（一）大力引入社会力量，完善参与机制，实现贫困治理从被动到主动，从低效到高效的转变。
多年来，我国贫困治理主体一直是政府及其相关部门，“政府主导型”的贫困治理形成了以政府为主的自上而下的动员结构和机制，这一结构和机制在多年的扶贫工作中发挥了重要的作用，但也产生了一系列问题，如扶贫效率问题、贫困人口的“等、靠、要”被动扶贫现象。从扶贫实践中，可以发现作为主要工作对象的贫困户对项目的了解和参与程度远远不足。多数扶贫项目往往都是由地方政府请专家论证、调研，制定项目可行性报告及实施细则。项目结束后，扶贫效果的评估则由扶贫办或其他承担扶贫职能的机构自行组织评估。农民对项目的较低的参与率直接导致扶贫资源的分配不能体现贫困农民的需要。当前很多地区试行整村推进的参与式扶贫计划，即以贫困村为基本单元，制定参与式扶贫规划，但基本上还是地方政府自行决定资金和项目安排。从利益相关的角度来看，在治理网络中，政府应积极鼓励贫困人口主动参与到贫困治理中，政府的定位应当从“被动主导”到“积极辅助”，包括对扶贫效果的追踪与及时反馈。将脱贫的主动权交还给贫困对象，引导贫困对象从目前的“被动接受”政府的给予，转向“积极自救”，使贫困人口在扶贫开发中充分行使知情权、主动权、管理权和受益权。同时，今后还应该为NGO以及相关国际组织建立参与平台，完善合作模式，充分发挥这些专业性的组织和机构的能力和经验，从而大大提高贫困治理的效果。
在新型合作模式中，“社区主导型”（Community Driven Development，CDD）最为世界银行所推崇，它也代表了今后的一个发展方向。CDD旨在拓宽当地居民参与发展活动的权利范围，超越以往的参与式发展模式之处则在于将对决策和资源的控制权交给社区群体。CDD试点项目有两个主要的特点：（1）当地社区可集体决定需要采取哪些努力来改善当地的生活条件；（2）当地社区自我管理项目发展基金和项目实施过程。按照cDD试点项目的组织与实施架构，政府、NGO、基层社区是项目运作过程中的基本力量。因此，我们可以看到，社区享有主导权，同时政府也具有形塑社区行为的强大能力，这种能力主要建立在其所掌控的资源上。社区为了获取政府资源，需响应政府要求，主动进行内部动员，培育和提升集体行动能力，并且把这种能力自觉转化为推动社区发展的力量，转化为社区按国家期待调整自身行为的力量，NGO则发挥了服务和平衡的作用，总之，CDD比较好地解决了农村贫困与发展问题，可以提高扶贫资源响应农民需求的效率，可以增强农民和基层社区的发展意识和反贫困能力，形成一种反贫困的长效机制。[8](P120－125)
（二）逐步推进立法进程，实现由政策扶贫向侧重制度扶贫的转变。
政策扶贫具有灵活性，但也具有非刚性的弱点。在我国多年的贫困治理中，一方面，我们暴露出来的主要问题是：滥用职权挪用扶贫资金；夸大虚报扶贫成绩，甚至贪污腐败等现象层出不穷，这些问题的存在严重影响到贫困治理的效果；另一方面，贫困治理缺乏法律的保障，在相关主体的权利和义务责任等方面不明晰。制度性扶贫用法律的形式来界定贫困标准、反贫对象、反贫主体、反贫方式，并按照法律制度实施反贫，这对于减少目前政策扶贫过程中的人治因素、责任不清和腐败等问题有着刚性的约束力。制度扶贫的核心是要制定《反贫困法》，通过《反贫困法》明确反贫困的宗旨、主体、对象、标准、目标、内容、途径、方式、措施，以法制的强制力推进反贫困活动，同时辅以相应的政策以弥补法律的不足，从而使贫困治理逐步走向依法治理和可持续治理的道路。
（三）及时调整贫困瞄准机制，实现从乡镇到小户、个体的转变。
我国现行的区域瞄准是按照区域划拨扶贫资金，旨在通过促进县域发展来改善区域内贫困人口的生存环境，集中优势资源发展对县域整体实力有较强带动作用的领域或者项目。县域瞄准更多体现资源使用的短效性和区域经济的提升。世界银行曾建议中国扶贫瞄准机制由县向乡镇转变，将目标指向所有贫困乡镇，以把贫困乡镇以内、以外的贫困人口都包括在国家扶持的范围之内，提高对贫困人口的覆盖率。[9]小户个体瞄准则是以农户或个体贫困人口为扶贫对象，目的是直接改善贫困人口的生活质量和生存状况，提高贫困人口的发展能力，结合贫困个体的实际情况，充分利用扶贫资金发展个体所需的项目。扶贫资金更多地分配到能够直接改善个体生存状况的小型经济项目和需要长期投入的领域，如医疗卫生和教育培训等。
（四）全面改变投入方式，实现由物质资本投资为主向物质资本与人力资本投资相结合，注重人力资本、社会资本投资的转变。
1986—2005年，中央政府累计投入扶贫开发资金2900多亿元，而这些扶贫资金大部分用于贫困地区的生产和生活。国际经验证明，贫困不仅表现在收入不足，更重要的是人的发展能力缺乏。近几年，中央政府先后提出了全面建设小康社会、统筹城乡发展及建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会等重大战略目标。在党的十七届三中全会《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中明确提出：加快发展农村公共事业，促进农村社会全面进步，“建设社会主义新农村，形成城乡经济社会发展一体化新格局，必须扩大公共财政覆盖农村范围，发展农村公共事业，使广大农民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。这表明，我国的贫困治理已开始把农村社会全面发展、全面提高人口素质和能力作为重点，在对贫困人口实施物质援助的同时，更加注重贫困人口人力资本的提升，贫困地区的教育和医疗的社会资本的投入也会大大增加，从而对从根本上打破贫困的代际相传，增强贫困人口的自我发展能力有着重要的作用。
（五）不断探索贫困治理模式，实现由开发性扶贫向预防性扶贫、救济性扶贫和开发性扶贫并举的三位一体式的模式创新。
预防性扶贫政策主要是指逐步健全和完善农村社会保障体系，优先解决农村居民基本医疗保险问题，防止出现“因病致贫、因病返贫”现象。救济性扶贫政策主要是完善已经实行的农村居民最低生活保障制度，把所有符合条件的农村贫困居民全部纳入到最低生活保障之中，稳定、持续、有效地解决农村贫困人口的基本社会问题。开发性扶贫政策主要是再就业扶贫政策。针对城乡分割的户籍制度和就业制度，应统筹城乡就业制度，建立规范有序的城乡一体化的劳动力市场，引导农民的就业和培训，同时，通过使劳动力市场与培训市场相联接，提高劳动力素质，提供满足市场需求的劳动力。
收稿日期：2008－11－17
文校编辑：康宁
注释：
① 资料来源：中国国家统计局．中国统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2007:130；中国国家统计局社会经济调查司．中国农村住户调查年鉴[M].北京：中国统计出版社，2006:45。经作者整理。
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