试论WTO规则与多边环境条约之间的冲突及其解决——关于WTO贸易与环境谈判的若干思考，本文主要内容关键词为：环境论文,条约论文,试论论文,冲突论文,规则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F744 文献标识码：A 文章编号：1001-4950(2003)01-0007-06
在2001年11月举行的世界贸易组织（以下称WTO）多哈部长级会议上，各成员方同意发动新一轮多边贸易谈判，而“贸易与环境”则是新一轮谈判的重要议题之一。依据多哈会议部长宣言第31(i)段的规定，贸易与环境领域的谈判内容之一是：WTO规则与多边环境条约(multilateral environmental agreements，以下称MEAs）所规定的有关贸易条款之间的关系；谈判的范围将限于现有WTO规则对MEAs缔约国的适用性问题；谈判不得对非MEAs缔约国的WTO权利产生歧视。因此，如何澄清并协调WTO规则与MEAs贸易条款之间的关系，是成员方在贸易与环境谈判中面临的首要问题。
依据WTO官方网站所提供的资料，截至2001年6月14日，全世界共有近30项MEAs包含了与贸易有关的旨在保护环境的措施（以下称贸易措施）。这些MEAs大致可分为以下三类：(1)控制跨边界污染转移或保护全球生态环境利益的MEAs，如《蒙特利尔关于消耗臭氧层物质议定书》（下称《蒙特利尔议定书》）、《保护臭氧层的维也纳公约》、《气候变化框架协议》等；(2)保护濒危物种、候鸟、动物、鱼类和其他海洋动物的MEAs，如《濒危野生动植物国际贸易公约》、《鲸类国际公约》等；(3)控制危险物品物质生产和贸易的MEAs，如《关于控制有害废弃物越境转移及处置的巴塞尔协定》（以下称《巴塞尔协定》）、《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序公约》等。
由于众多重要的MEAs（如《蒙特利尔议定书》）的多数缔约国同时也是WTO成员方，所以在MEAs缔约国／WTO成员方援引规则来行使权利或承担义务时，前者所规定的贸易措施与后者的原则或规则之间发生了激烈的冲突，对WTO所主张的贸易自由化也产生了相当的影响。本文拟以WTO新一轮谈判为着眼点，对WTO规则与MEAs之间的冲突及其解决进行若干探讨。
一、WTO规则与MEAs的冲突表现
1.最惠国待遇与对非MEAs缔约国的歧视性贸易待遇 出于迫使非缔约国参加MEAs、防止缔约国规避条约义务和非缔约国“搭便车”等目的，一些MEAs规定了对缔约国和非缔约国在适用有关贸易措施方面的差别待遇。例如《蒙特利尔议定书》第4条规定，缔约国应当在规定期限内禁止从非缔约国进口或向非缔约国出口受控制的物质。但是，对于缔约国之间的贸易往来，《蒙特利尔议定书》规定了较宽松的条件。另外，《巴塞尔协定》第4.5条也禁止缔约国与非缔约国进行废弃物的进出口贸易。而WTO的最惠国待遇原则要求对来自于不同成员方的进口产品给予同等的待遇（GATT第1条），故两者存在矛盾。
2.国民待遇与贸易限制或禁止 一些MEAs包含了要求缔约国限制或禁止与其他国家进行贸易往来的条款。例如《巴塞尔协定》第4.1(a)、(b)条规定，缔约国有权禁止危险物质的进口，并有义务禁止向已拒绝进口危险物质的缔约国出口该物质。该协定第4.1(c)条还规定，对于那些进口国未特别禁止的废弃物，出口国只有在获得进口国的书面同意后才可出口。这与WTO国民待遇原则（GATT第3条）产生了冲突。
3.数量限制的一般取消与贸易许可证制度 许可证作为一种非关税壁垒，是WTO所禁止或限制的措施，但许多MEAs却将其作为有效的与环保有关的贸易措施来加以规定。如《濒危野生动植物国际贸易公约》第3、第4条规定，对于该公约附录1物种的贸易，必须事先获得进口与出口许可证，而且这些许可证只在例外的情况下才能签发；对于附录2物种的贸易，则须获得出口许可证。这与WTO所规定的数量限制的一般取消原则（GATT第11条）产生了矛盾。
4.生产工艺和方法(process and production method，以下称PPM）标准之争 PPM标准是许多MEAs对某项产品采取贸易限制或禁止措施的依据，如《蒙特利尔议定书》第4.3、第4.4条规定，缔约国应在一定期限内禁止从非缔约国进口含有受控制物质的产品；在一定条件下，缔约国还应禁止或限制从非缔约国进口使用受控制物质生产的、但是不包含此种物质的产品。因此，MEAs所规定的PPM标准包括两种：与产品最终性能有关的PPM(product-related PPM)以及与产品最终性能无关的PPM(product-unrelated PPM)。在WTO法律框架内，只有《WTO技术贸易壁垒协议》（以下称TBT协议）和《卫生与植物检疫措施协议》（以下称SPS协议）对PPM作出了明确规定：TBT协议允许进口方限制不符合本国PPM标准的产品进口，但以该PPM标准影响产品的性能为限；SPS协议也承认进口国有权以产品的PPM为基础来进行风险评估，并因此采取限制贸易的措施，但只有当该PPM影响到了产品本身的性能对进口国动植物和居民生命健康造成危害时，进口国才可以采取限制性贸易措施。因此，WTO所认可的PPM标准是有限制的，即与产品的最终性能或特征相关。这与MEAs也产生了冲突。
此外，MEAs缔约国基于环保目的而实施贸易措施的方式还可能会构成GATT第20条（一般例外）所禁止的“任意的或武断的歧视手段，或者变相的贸易限制”，从而与GATT第20条发生冲突。例如，在“美国禁止虾及虾制品进口”争端案（以下称“美国虾”案）中，上诉机构裁定美国以保护海龟为由禁止进口虾及虾制品的做法（即实施措施的方式）已经违反了GATT第20条的引言，从而构成对WTO不同成员方的歧视。值得注意的是，美国是《濒危野生动植物物种国际贸易公约》的缔约国，而海龟是该公约所保护的濒危物种。
二、关于解决冲突的若干思路
目前WTO新一轮谈判正在进行之中，贸易与环境谈判则由WTO贸易与环境委员会(Committee on Trade and Environment，以下称CTE）来主持。对于WTO规则与MEAs的上述冲突，各成员方纷纷向CTE提出了自己的建议与主张，力图协调、解决这些冲突。这些建议大致可分为以下四类：
1.“保守法” 大多数发展中国家持这种观点，如埃及、印度、墨西哥、巴西等。其主要内容是：现有WTO规则已足以涵盖以保护环境为目的的贸易措施，如关于一般例外的GATT第20条；WTO争端解决机制有能力解决与MEAs有关的贸易纠纷；与贸易限制或禁止相比，“积极措施”更能有效地解决环境问题，包括资金、技术的援助和转让以及信息交流等；最为重要的是，发展中国家认为，如果依照某些发达国家的主张修改WTO规则来适应MEAs，那么这将使发达国家单方面所采取的高环境标准在WTO内得到“多边化”，赋与发达国家更多的机会来侵害发展中国家的权利，因为“美国虾”案及“美国汽油标准”案已给发展中国家敲响了警钟。在这两个争端案中，发达国家（美国）以环境保护为由单方面采取了贸易禁止或限制措施，并致使发展中国家的贸易利益受损。
2.“微调法” 该方法为某些发达国家所主张，包括新西兰、加拿大等。它们大多认为应制订某些“指南”或“谅解书”，目的在于指导WTO专家组和上诉机构来解决那些依据MEAs采取的贸易措施所导致的纠纷案。它们大都主张在这些“指南”或“谅解书”中设置相应的标准来判断一项MEAs及其所包含的贸易措施是否符合WTO规则。例如，加拿大认为，一项MEAs应符合以下条件：(1)向所有国家开放；(2)获得广泛的国际支持；(3)有明确授权采取贸易措施的条款；(4)当非缔约国实行了同等的环境保护措施时，应给予与缔约国同样的贸易待遇；(5)在MEAs的谈判过程中，谈判各方明确考虑了贸易措施的适用标准等。而一项贸易措施应该是：(1)只在该措施有效，且其他替代措施均无效的情况下才采用；(2)为了实现环境保护之目的，它是最低限度的贸易限制措施；(3)它不构成武断的和非正当的歧视等。新西兰的观点与此大致相同。
另外，瑞士于2002年6月10日向WTO贸易与环境委员会提出，最佳方法是制订一项解释性决定(interprctative decision)，其主要原因是“该决定不会增加或减少成员方在WTO协定下的权利和义务，而只是澄清条约文本”。（注：参见Submission by Switzerland,TN/TE/W/4,2002-06-04,p.4。）日本最近也认为，应依据《WTO协定》第9.2条（部长会议和总理事会拥有解释本协定多边贸易协议的专有权力），对现有WTO规则与MEAs的特定贸易义务(specific trade obligation)之间的关系作出有约束力的解释，以确保法律的稳定性和可预测性。（注：参见Submission by Japan,TN/TE/W/10,2002-10-03,p.4。）
3.“豁免法” 东盟各国和中国香港持这一观点。其具体内容是：当WTO一成员方同时也是MEAs的缔约方，并且其在WTO规则下的义务与MEAs之下的义务发生冲突时，可运用GATT第25.5条（缔约方联合行动）和《WTO协定》第9.3、第9.4条（决策）的规定，割免该成员方在WTO下所承担的义务，允许其履行MEAs所规定的义务。但有关贸易措施必须符合以下条件：(1)为保护环境所必需；(2)具有最小的贸易限制效果；(3)措施是有效的；(4)与保护环境相适应；(5)有足够的科学依据。
4.“激进法” 该方法为欧盟所主张。欧盟早在1996年就主张修改GATT第20条，并提出两种不同的方案供选择：(1)制订一份“关于MEAs贸易措施与WTO规则之间关系的谅解书”。在该“谅解书”中规定类似于前述加拿大所建议的判断标准，并在GATT第20条增补k款。该款应规定为“依据一项MEAs的贸易条款且遵循‘关于MEAs贸易措施与WTO规则之间关系的谅解书’而采取”。(2)制订一份相同的“谅解书”，并将GATT第20(b)条修改为“保护人类、动物、植物生命或健康及环境所必需，以及依据一项MEAs的贸易条款且遵循‘关于MEAs贸易措施与WTO规则之间关系的谅解书’而采取”。
三、关于冲突解决之我见
笔者认为，在新一轮谈判中采取上述“微调法”来解决冲突最为可行。主要原因如下：
1.某些重要的发展中国家（如印度、巴西）主张维持原状，其考虑或者说顾虑固然可以理解，但该主张恐怕很难实现：其一，在环保主义在全球兴起、环境问题愈来愈受国际社会重视的背景下，WTO对环境问题“置之不理”是不可能的，况且保护环境、进行可持续发展也是WTO的宗旨之一（见《WTO协定》前言）。WTO成立后所受理的第一个争端案“美国汽油标准”案，就是关于为了保护环境而采取贸易措施是否可容于WTO规则的问题。另外，目前一些旨在保护环境的非政府组织也对WTO施加了巨大的压力。如1996年，有欧洲国家支持背景的世界自然保护基金，在其内部建立了贸易、环境、可持续发展工作组；国际自然保护联盟也成立了以日内瓦为基地的贸易与可持续发展中心，专门从事国际贸易与环境关系的研究，并试图影响WTO的谈判议程。由此可见，新一轮谈判纳入贸易与环境问题，并就此达成相关结果是必然的，发展中国家必须面对这个现实。其二，在国际贸易领域，南弱北强的格局已持续了相当长的时间，而且很难得到根本性的改观，这使得某些发达国家具有优势和重大利益、且与贸易相关的新议题纷纷进入多边贸易体制内，而发展中国家对多边贸易体制的影响却十分有限。如乌拉圭回合后，有关投资、知识产权的TRIMs和TRIPs协议就已成为相关领域的主导性规则，这些规则都是发展中国家曾经反对的。一个最新的例证是，在多哈会议上印度曾强烈反对将贸易与环境列为新一轮谈判的议题，只在欧盟（也就是“激进法”的主张者）就知识产权保护（主要是专利权保护）承诺让步后，才勉强同意。可以想象，由于新一轮谈判仍然适用“一揽子协议”(Nothing is agreed until everything is agreed)的方法，发展中国家很可能就贸易与环境问题向发达国家作出必要的妥协。而“微调法”则是较为明智、可行的做法，因为发展中国家所作出的让步与妥协是最小的。
2.WTO的争端解决实践表明，其争端解决机构（以下称DSB）已为协调前述冲突进行了积极的努力，可以说在一定程度上为了保护环境而“修改”了现有规则，并“迎合”了MEAs的需要，因此再对WTO规则作重大修改似无必要。
自WTO成立以来，DSB已受理并解决了若干起有关环境保护的贸易纠纷案，其中最为引人注目的是“美国虾”案。该案的专家组和上诉机构的以下做法应引起我们的重视：
(1)对GATT第20条进行扩张性解释。例如，对于第20条g款中“可用竭的自然资源”之概念，上诉机构明确提出了“发展性解释(evolutionary interpretation)”的观点，认为第20条g款中“可用竭的自然资源”这一内容是50多年前起草的，条约解释者应当根据国际社会当前对环境保护的关注程度来对其加以阐释；虽然乌拉圭回合没有修改第20条，但是《建立世界贸易组织协定》的前言表明，缔约方都意识到保护环境的重要性和合法性，并把环境保护作为国家和国际政策的目标。从这一角度来看，第20条g款中的一般用语“自然资源”在内容或范围上都不是一成不变的(static)，其定义是发展的(evolutionary)，因此应将生物（即海龟）也列入“可用竭的自然资源”之范畴。这显然与该条款谈判者的意图相悖。试想，如此一来，还有什么自然资源是不可用竭的呢？对“自然资源”附加“可用竭”之限制条件的意义又何在呢？
(2)实际上已认可与产品性能无关的PPM标准。如前所述，WTO规则所认可的PPM标准是有限制的，即与产品的最终物理性质或特征相关。但这一限制在“美国虾”案中得到了突破，朝着有利于环境保护的方向又迈进了一大步。
在该争端案中，美国禁止进口虾及虾制品的理由是，用拖网来捕捞虾（即PPM）可能会误伤受保护的海龟，从而会影响海龟的生存。而上诉机构对该理由并未提出异议，反而认为美国的贸易措施符合GATT第20条g款的规定，也就是承认美国所主张的PPM标准。详言之，依据上诉机构的观点，如果某一产品（如海虾）因其PPM而与“可用竭的自然资源”（如海龟）有关，即使该PPM对产品的最终特征或性能毫无影响（显然海虾的捕捞过程是否误伤海龟并不影响海虾这一产品的最终性能），但基于该PPM标准的贸易措施本身仍然能够获得支持（美国之所以败诉，并非因为贸易措施本身，而是使用贸易措施的方式带有歧视性）。该观点显然与WTO现有规则是相背离的。由此看来，DSB的断案已扩展了WTO框架内的PPM标准，其结果是，以与产品性能无关的PPM标准为由的贸易措施找到了适用的空间。难怪美国尽管是败诉方却对此表示积极欢迎，而作为胜诉方之一的泰国，事后却提出了尖锐的批评，认为上诉机构的做法“将导致基于PPM的环境措施的数量迅速增加，并且以GATT第20条作为这些措施的法律依据……这有可能对WTO的规则和纪律在未来的适用产生深远的制度性影响”（张若思，1999）。
(3)在解释WTO规则时援引MEAs的规定。该案的专家组为了说明美国《濒危物种法》第609条款不符合GATT第20条引言的要求，援引了《生物多样性公约》的有关条款，认为美国应通过国际合作来保护海龟。同案的上诉机构则引用了《濒危野生动植物物种国际贸易公约》来说明海龟属于“可用竭的自然资源”，同时上诉机构还在其报告的注释中强调争端各方都是公约的缔约方，以说明保护濒危海龟的争端各方的共同政策。显然，在涉及环境措施的争端中援引MEAs作为解释的渊源，已经为WTO在实践中所逐步接受（刘勇，2002）。笔者认为，通过这一途径，MEAs的相关条款已有条件地与WTO法律体系相对接。
众所周知，专家组和上诉机构报告对后案并无“先例拘束(stare decisis)”的效力，而只具有说服力(persuasive)。但WTO多个专家组和上诉机构均已指出，如果后案与前案“相关”的话，则应对前案判例给予相当的考虑。因此，在DSB此后受理与环境有关的贸易纠纷时，它肯定会重视“美国虾”案专家组和上诉机构的以上做法。“这意味着在今后的相似案件中，只要符合普遍贸易原则并满足若干保障条件，WTO实际已授权缔约方可以在多边谈判解决环境争议未果的前提下，采取相应的单边措施以保护海龟、海豚等濒危物种，从而为WTO体系同《濒危野生动植物物种国际贸易公约》等MEAs的衔接提供了法律依据”（朱榄叶，2000）。
3.“微调法”不会对非MEAs成员国的WTO权利产生歧视，这符合多哈会议部长宣言对贸易与环境谈判的要求。
目前，MEAs的成员方为数众多，截至2002年10月3日，《濒危野生动植物物种国际贸易公约》、《蒙特利尔议定书》、《巴塞尔协定》分别有160、183、152个缔约国，其中大多数同时也是WTO的成员方。但不容忽视的是，某些WTO成员方（包括贸易大国）并不是MEAs的成员国。如美国已签署《巴塞尔协定》，但国会尚未批准，因此《巴塞尔协定》对其并无效力。（注：Submission from New Zealand,TN/TE/W/12,2002-10-03,p.4。）正是基于此，多哈会议部长宣言才要求环境与贸易领域的谈判结果“不得对非MEAs成员方的WTO权利产生歧视”，也就是不得增加或减少成员方在WTO协定下的权利和义务。（注：在WTO贸易与环境委员会2002年3月22日举行的关于新一轮谈判的第一次特别会议上，许多成员方重申了这一点。这表明成员方对该问题相当重视。参见 Statement by the Chairperson of the Special Session of the Committee on Trade and Environment to the Trade Negotiation Committee",TN/TE/1,2002-04-12,p.2。）如果采纳“激进法”，即修改GATT第20条，对依据MEAs所采取的贸易措施在WTO框架内明确给予承认，则会对那些非MEAs成员国的WTO成员方增加MEAs所规定的权利与义务，这有违“条约不得为第三方创设权利与义务”的国际法原则。而依据“微调法”，成员方只需在WTO原则或规则的框架内制定一个指导性、解释性的“指南”、“谅解书”或“决定”，这些“指南”、“谅解书”或“决定”的作用在于澄清与环境保护有关的规则（主要是GATT第20条），或在此基础上将其进一步明确化、具体化，而不是对它们进行修改。这有利于维护成员方之间权利义务关系的稳定性，也较易为成员方所接受。至于对MEAs及其贸易措施的定义，即在多大程度上WTO可以“认可”MEAs及其贸易措施，笔者认为加拿大等成员方的建议都可考虑。另外，在“微调法”中还应充分体现国际环境法“共同但有差别的责任”原则，重视发展中国家在环保技术、资金、信息方面的困难，明确要求发达国家采取“积极措施”，对前者给予实质性帮助。
另外，“豁免法”也存在一些不足。例如，若部长会议未以协商一致的方式在90天内同意豁免，则须经3/4以上的成员方通过方能获准（WTO协定第9.3条），做到这一点难度较大，且附加了若干条件；豁免具有时限性，这不利于长期和稳定地解决上述冲突；如果豁免义务超过1年，WTO还需每年评审一次，以确定免除义务所依据的例外情况是否还存在（WTO协定第9.4条），这显然过于繁琐。而“微调法”则可以避免这些问题。
值得注意的是，MEAs大多是由缔约国环保部门或渔业部门的代表来谈判和签署的，他们一般不愿意使他们所讨论制定的MEAs的最终决定权取决于WTO执掌者的意愿，即不希望国家履行MEAs义务的能力取决于WTO成员方的“联合行动”（那力和何志鹏，2002）。另一方面，出席WTO部长会议或总理事会的代表往往是成员方外经贸官员，他们对环保问题显然缺乏足够的专业知识，对协调WTO规则与MEAs之间的冲突有难以胜任之嫌。因此，谋求与MEAs常设机构（一般是秘书处）之间的相互理解、尊重与合作是十分必要的。具体而言，应依据WTO协定第5条（与其他组织的关系），由部长会议通过一项决议，授权总理事会与某些重要的MEAs的秘书处签署相关的协议，目的在于取得相互的谅解与合作，包括对同时涉及MEAs贸易措施与WTO规则、MEAs缔约国与WTO成员方争端案的管辖权安排、MEAs与WTO在受理这些争端时对对方相关规则或裁决的尊重、相互之间的信息交流、技术合作、定期磋商制度等。当然，WTO与MEAs以及联合国环境计划署(United Nations Environment Programme，以下称UNEP）的合作与信息交流早已有之，包括WTO秘书处与UNEP秘书处之间的合作协议（1999年11月29日签订），UNEP秘书处与CTE不定期召开会议，CTE邀请MEAs秘书处派员参加会议，相互给予对方观察员身份(observer status)等（注：参见"Existing Forms of Cooperation and Information Exchange Between UNEP/MEAS and WTO".note by Secretariat,TN/TE/S/2,2002-06-10。）。但是，这些合作模式显然还需进一步拓展、深化。
收稿日期：2002-11-10
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