西部大开发与税收支持，本文主要内容关键词为：大开发论文,税收论文,西部论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
实施西部大开发战略是党中央面向新世纪作出的重大决策，是当前及今后较长时期全党经济工作的重心。税收如何服从于和服务于西部大开发大局，是很值得重点研究的课题之一。
一、正确认识税收在西部大开发中的作用
西部大开发是一项规模宏大的社会系统工程，需要政府统筹规划，综合运用多种手段，调动一切积极因素。当前，在货币政策不太灵、积极财政政策也不太灵的状况下，税收应当有所作为。实践证明，税收是市场经济条件下政府调控宏观经济的有效手段之一，它集经济手段与法律手段于一体，既能有效组织税收收入，又可引导资源合理配置，促进企业公平竞争，缓解社会贫富差距。因此，税收的职能作用已越来越为各级政府所重视，并在经济生活中发挥着越来越重要的影响。不可否认，80年代我国实施沿海开放战略，税收的确在其中发挥了积极作用；可以预见，实施西部大开发战略，税收依然可以发挥更加积极的作用。
但是，我们也要清醒地看到，较之沿海开放，西部大开发所处的国际、国内环境已发生显著变化，其所面临的困难更多，形势更复杂，任务更艰巨。一是经济环境更加严峻。全球经济一体化加速，中国入世近在眼前，卖方市场转为买方市场，国际间、区域间市场竞争异常激烈。全国性通货紧缩现象显现及经济结构性调整，更加大了西部大开发的难度。二是国内经济制度发生了根本性转变。以市场为资源配置主要手段的市场经济管理体制取代了传统的单一行政命令的计划经济管理体制，成为社会经济生活的基础。由于历史的、经济的、地域的因素，西部地区计划经济管理体制下的思维方式、管理模式、运作机制等在很多方面依然残存，很大程度上制约了现代化进程，与东部地区的发展差距越拉越大。三是经济发展模式要求更高。西部大开发不是西部大开荒、西部大开花，也不是扶贫送温暖，它既要求立足当前，解决好温饱问题，同时更要求着眼长远，讲求高起点、高效益，兼顾经济社会的可持续发展。
我们认为，现在实施西部大开发战略所处的特定时代背景和现实经济基础，客观上要求国家在制定西部大开发的相关政策时，不能沿用东部开放旧的模式，必须要有新思路、新办法和新机制，要有新的超越和新的突破。具体到税收上，既不能不提供税收支持，也不可再搞单纯的减税让利；既要考虑西部地区的现实财力，又要兼顾税法统一、税负公平，同时还要体现国家的产业政策导向，讲求税收支持的正效应。当前尤其需要正确认识税收在西部大开发中的作用，避免过分夸大税收作用以及税收作用空间不大两种极端认识。因为前者对税收优惠寄望过高，仿佛只要税收一减一免，西部大开发就会马到成功，无视西部大开发尤需国家财力支持，尤需法治、公平市场秩序这一客观要求；后者则过分强调西部地区的财政困难，看不到税收反作用于经济的作用点和空间。似可以说，这两种认识都是片面的，是只见树木不见森林的。
实话实说，税收服务西部大开发，不是无所作为，而是有进有退。即该支持的支持，该限制的限制，该给政策的就给政策，该严格征管的就严格征管。俗话说，政策就是财富，没有区别就没有政策。给予西部地区相当的政策倾斜，既体现国家战略意图，也不违背WTO 关于区域优惠的原则，关键是税收优惠要突出重点，分类指导，而不是普遍优惠，遍地开花。税收支持应当逐步实现以区域优惠为主向以产业优惠为主的转变，提高税收支持正效应，避免消极负面影响。除了税收政策，税收制度、税收管理也可以发挥作用。当前并非一些偏执一隅者所言，减税免税缓税退税没有空间。我们认为，减轻税赋确有一定空间，增加税赋也有很大弹性，关键是要找准减赋的切入点和增赋的增长点。似可认为，减赋应减在西部，增赋应增在东部；那些不利于鼓励投资、刺激消费的税种可以取消或降低生产率，那些有利于增加财政收入，有利于社会稳定，有利于增加就业机会的税种可以适时开征。通过改革政策的、制度的、管理的手段，税收在西部大开发中必定有所作为。
二、税收支持西部大开发应当遵循的原则
鉴于西部大开发所处的特定历史环境，以及西部地区独特的经济社会基础，我们认为，税收支持西部大开发，应当遵循以下原则。
（一）必须有利于西部地区资源的合理开发、有力保护和高效利用。从总体看，西部地区幅员辽阔，资源丰富，是我国经济发展中最有希望、最具潜力的地区。西部地区土地面积528万平方公里， 占全国土地总面积的57%，天然气储量占64.5%，水力资源占82.5%。此外，许多矿藏资源，如铭、钒、钛、镍、铅、锌、贡、锂、铂、云母、钾、盐、芒硝、钠硝石和石棉等也集中在西部地区。西部地区拥有的丰富的自然资源，既是西部地区经济发展的独特优势和天然资本，也是21世纪我国国民经济持续、稳定发展的重要基础。鉴于前一时期西部地区资源开发利用效果不佳，乱开发、乱开采等不仅导致资源利用效率低下，浪费严重，而且破坏了西部地区自然生态环境的实际情况，因此西部大开发要把资源优势转化为经济优势、财政优势，必须坚持实事求是，慎重开发、讲求效益的原则，避免再走先污染后治理、先开荒后规范的老路。为此，税收政策要加强引导，既要有利于激发社会资本投资于西部资源开发的热情，又要有利于促进资源开发与国家产业政策相适应，以保护不可再生资源的开发和利用。同时特别重视环保工作，把治理环境污染和发展环保产业相结合，以鼓励、扶持发展绿色产业和环保产业。
（二）必须有利于西部地区高新技术产业的发展。西部大开发要着眼长远，占领未来经济发展的制高点，大力发展高新技术产业至关重要。西部地区高校林立，科研实力雄厚，其科研机构、科研人员、科研成果等数量，可说在全国名列前茅，已有发展高新技术产业的基础与实力。西部地区应充分发挥人才和科技优势，抓住国家大力发展高新技术产业的契机，内引外联，拓展渠道，加强合作，发展和壮大高新技术产业。国家应加大对西部地区高新技术产业发展的支持力度，有选择地在西部地区建立经济技术开发区、出口加工贸易区、保税区等，甚至设立经济特区，通过实行优惠税率、投资抵免、加速折旧、出口退税、政策支持等，扶持西部地区高新技术产业的发展。
（三）必须有利于西部地区对内对外开放。西部地区地域广阔，自然生态环境不佳，经济发展水平不高，需要大量的开发资金，而国家能够投入的财力极为有限。因此，必须通过各种方式、多条措施广避筹资渠道，动员西部地区以及国内外的企业和社会资金投入西部。国家税务总局宣布，西部地区的外资企业可享受所得税优惠政策。我们认为，这一政策还应惠及所有到西部地区的投资者，以便为东部地区的资金寻找出路，实现西部与东部的共同发展。税收政策要有利于吸引各类投资主体积极投资于西部地区基础设施建设以及国家鼓励发展的有市场前景的产业和项目，如高新技术产业、旅游、生态特色农业、环保业以及中成制药业等，最大限度地利用一切社会民间资本，调动两个投资主体的积极性。当前民间投资主体投资积极性不高，一定程度上影响了积极财政政策的实施效应。对此，税收应当有所作为。在引进外资和西部以外资金时，应适当放宽税收政策，如提高税前扣除标准和扩大扣除范围，实行投资抵免或再投资退税等，增加吸引力，以降低市场进入成本。
（四）必须有利于西部地区经济结构调整和产业升级。西部地区经济发展中存在的共性问题，一是所有制结构单一，国有工业比重过大。据统计，截止1999年9月， 国有及国有控股工业企业在全部工业中所占比重，西部地区占了61%，比东部地区高出33个百分点。二是产业结构雷同，第一产业比重过大，第二产业技术水平低、市场竞争力差，第三产业发展滞后且科技含量低、附加值不高，不少地区为烟、酒财政，对资源开发依赖较重。西部地区应当抓住国家调整宏观经济结构的难得机遇，加大工作力度，以市场为导向，从各地资源特点和自身优势出发，紧紧依靠科技进步，加快产业结构调整，大力培养扶持发展特色经济和优势产业，培育新的经济税收增长点。税收政策既要着眼近期优势，也要着眼长远规划，以鼓励和支持主导产业技术改造、结构升级，限制重复建设和“夕阳产业”。当前应稳定第一产业，实行轻税政策。对第二产业要区别对象，突出重点，实行差别优惠政策：凡属国家鼓励发展的高新技术产业、支柱产业和优势产业，给予重点优惠；对投资参与国有企业嫁接改造改组改制的外商、民营企业，给予政策优惠，以促进多种所有制经济共同发展。对第三产业的扶持，重点在于发挥西部地区的资源优势、科技优势、劳动力优势和市场优势，促使其向经济优势和财政优势转化。
（五）必须有利于发挥市场配置资源的基础性作用。税收政策导向尽管十分重要，但只是政府调控宏观经济的手段之一，在市场经济条件下，资源配置主要应该发挥市场的基础性作用。税收调节固然有效，但不是万能，不能估计过高。西部大开发是一项巨大的、长期的、复杂的社会系统工程，需要从政治经济秩序、体制、法制、服务等多方面着手。税收支持必须有法可依，各地不可以随意出台税收优惠政策，以维护公平竞争的市场秩序。片面强调税收优惠，只会加剧投机心理，诱导短期行为，不利于提高资源配置效率。西部大开发是历史性任务，不可能毕其功于一役，需要几代人的长期努力。为此，税收政策应保持相对稳定，不能朝令夕改，顾此失彼，因小失大；税制创新和税政调整要注意与国际税制接轨，与WTO规则相符，力使税收调节更加合理有效。
（六）必须有利于西部比东部投资有效更优的政策。国家对东部的优惠政策已实行了20多年，东部经济已步入良性发展阶段。从一定意义上说，这一成绩是以牺牲全国多数地区尤其是西部地区的利益为代价的，是西部地区服从大局的体现。现在中央决定开发西部，理应提供比东部地区更为优惠的政策支持，否则，东西部地区起跑线不同，竞争力过分悬殊，差距只会越拉越大。同时，东部作出适当牺牲，也是顾全大局，落实贯彻邓小平“两个大局”的指导思想。
三、税收支持西部大开发的措施
根据上述原则，我们认为，除全国统一的税收优惠政策外，实施西部大开发战略可提供以下税收支持：
（一）在西部全面停征固定资产投资方向调节税、土地增值税和筵席税，东部在一定时期内如10年内继续征收固定资产投资方向调节税，税率可降低为两档5～10%，征税项目适当减少， 限于一般性加工工业和楼堂馆所高消费行为，以鼓励东、中部地区向西部地区投资。
（二）加快统一内外资企业所得税的步伐，以适应WTO 对国民待遇原则的要求。对西部高新技术开发区和经济技术开发区内的企业、生态环境建设与保护、基础设施建设等，无论何种经济性质，统一实行15%的企业所得税税率；不论高新技术企业设置地区，一律实行15%的企业所得税税率；上述新办企业从开办之日起，可免征企业所得税5年。 西部的其他企业可适当降低企业所得税税率（不含限制发展产业）；属新办的，从开办之日起，免征企业所得税3年。在东部， 除高新技术企业可给予优惠外，应全面恢复33%的企业所得税税率。与此同时，实行加速折旧、投资抵免、再投资退税等鼓励发展的政策。
（三）率先在西部地区选择高科技、原材料、能源等部分产业进行增值税改革试点，将现行生产型增值税改为消费型增值税，允许抵扣固定资产的税金；减少税率档次，最好设两档且级距差小，以促进西部企业技术创新，加速企业资本积累和技术进步。
（四）推进税费改革，规范分配秩序。在西部率先开征环境保护税、教育税，取消不合理收费；在经济技术开发区、高新技术开发区推行“零费待遇”，以改善投资软环境。加快农村税费改革，切实减轻农民负担，促进农村休养生息和农村经济社会可持续发展。
（五）在东部率先开征遗产税、赠予税。西部则暂缓征收，以鼓励人力和资金流向西部。
（六）扩大资源税课征范围，将水资源、森林资源、草场资源等纳入课征范围；适当提高原油、天然气、金矿、有色金属矿等资源税税负；将资源类收费并入资源税，以增加税收收入，促进合理开采资源，避免利益外溢。
（七）在西部地区选择高新技术产业集中区域或边贸地区，建立保税区，以规范税收优惠方式，接轨国际惯例，发挥窗口作用和辐射作用。
（八）开征“西部开发税”。西部大开发是当前及今后我国经济工作的大局，全国各地都要服从于和服务于这个大局。开征“西部开发税”，按流转额课征，实行差别税率，东高、中次、西低，均为中央投资西部目的税，以利于集中全国各地财力，缓解西部开发所需资金压力，加快西部开发进程。
（九）调整收入划分级次，加大对西部地区的税收转移力度。将资源税、环境保护税、个人所得税（含利息个人所得税）、企业所得税全部作为地方税；将征券交易印花税并入西部开发税；适当提高增值税的地方分成比例，以增强西部地区财力，促进西部发展。
（十）适当下放税收管理权限，增强地方政府自主决策能力。实施西部大开发机遇，也为税务机关更加充分地履行税收职能提供了契机。但是，由于目前我国税收管理权限主要集中在中央，地方政府只有个别税种如屠宰税、筵席税的开停征权，一定程度上制约了地方政府作用的发挥。因此，赋予省级地方政府相应的税收管理权限，增强其因地制宜、相机决策的能力，对于减轻中央政府事务，强化地方政府调控经济事务的责任有着重要的积极意义。根据西部地区经济发展状况，当前可考虑将资源税、土地使用税、房产税、耕地占用税等税种的税种管理权限完全下放给西部各省（市、区），以改变西部地区普遍存在的“富饶的贫困”状况；将企业所得税、个人所得税等税种的部分政策调整权（如税前扣除项目及标准）下放给西部地区各省（市、区），由目前的按行政隶属关系划分税源，改为由中央与地方共享税源，分率计征，以促进西部地区国有大中型企业改革和发展。为规范管理，防止无序竞争，各地出台税收政策须事前报中央批准和事后备案。
（十一）加强税收征管，严格执行政策，坚持依法治税，依法行政，维护税法统一性和权威性。税收支持西部大开发，并不意味着在税收政策上可以随意乱开口子。西部各地不得越权制定、变通执行税收政策，不得平摊收税和收“过头税”。必须采取有效措施，防止扰乱税收秩序行为的发生，为西部大开发营造公平竞争的良好环境。税务机关必须严格依法办税，坚决贯彻执行好国家制定的各项税收优惠政策，及时反馈税收征管中出现的新情况和新问题，以利国家进一步修改和完善政策。同时要稳定农业税负担，保证农业税减免落实到户。
（十二）实施科技兴税工程，坚持文明高效优质服务。充分发挥现代科学技术的优势，改进税收管理手段，规范管理程序，提高管理水平。积极推行邮寄申报、电话申报、网络申报等纳税申报方式，最大限度的方便纳税人。加强对税务干部的业务培训和更新知识培训，提高干部素质，提高执法水平，以适应现代科学技术和税收征管形势的需要。
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