我国城乡教育一体化的实现逻辑、现实冲突与未来走向，本文主要内容关键词为：城乡论文,逻辑论文,冲突论文,走向论文,现实论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G521 文献标识码：A 文章编号：1674－5485(2014)09－0054－05 一、当前城乡教育一体化的基本制度逻辑 我国各地在推进城乡教育一体化的过程中所采用的实践模式较为多样，但基本都遵循以强制性制度变迁为主导的实现逻辑。当前城乡教育失衡既根深蒂固，又复杂多样，难以有统一的模式破解。从实现媒介与途径来看，各地政府多采用制度设计与制度调适来改善这种失衡的状况。原有城乡教育制度不均衡是制度变迁的缘起，而各级政府为了打破这一现状，引发了教育制度的重新设计与组合。制度在实现城乡教育一体化过程中起着非常重要的作用。这种以政府为主导的自上而下的制度变迁，是一种典型的强制性制度变迁。强制性制度变迁是制度变迁理论的重要内容，指的是以政府(包括中央政府或地方政府)为主体、由政府法令引起的自上而下的变迁形式，它具有一定的激进性质，制度出台的时间短，制度实施时的推动力度也比较大，政府利用它的政治权威能够顺利地保证制度安排较好的运行。[1]从强制性制度变迁的变迁动力而言，当原有的制度安排难以满足利益需求或者当新推动的制度安排所获得的预期收益高于预期成本时，政府或教育行政机构会产生制度改变的动力，力图通过制度变迁对现有的利益格局再分配以达到预期的目的，因而设计相关的制度安排，并将制度安排由上至下的推行。受我国教育管理体制的影响，强制性制度变迁中执行群体被动的参与到城乡教育一体化的实现进程中，由于没有参与制度博弈的过程，更没有参与制度的制定，作为基层群体的城市学校与农村学校在制度变迁过程中，原有的利益分配格局强制性的被重新分配。在这样的作用机理下，强制性制度变迁面临的主要问题在于政府、教育行政机构的利益需求与执行群体的利益需求能否一致，当强制性运作的制度损害了执行群体的利益时，利益受损群体便不会按照制度行动，或者寻找替代途径行动，从而影响制度的效率。在城乡教育一体化的实践过程中，强制性制度变迁呈现出若干典型特征。 政府(包括中央政府、地方政府以及教育行政机构)是城乡教育一体化建设的主要策划主体、推动主体以及评价主体。现阶段，各地采用了多种模式推进城乡义务教育一体化建设，如城乡学校捆绑发展模式、薄弱学校委托管理模式、集团化办学模式、大学区发展模式等。这些模式有一个共同的特点，就是政府作为主要的推动者，通过行政的力量构建新的制度使区域内城市学校与农村学校能够共享优质的教育资源。在这些模式中，政府与教育行政机构通过法令、政策导向以及区域项目等方式，使制度安排自上而下推行。政策以及项目计划的构思、方案设计、模式选择以及评价机制的整个过程，政府或教育行政机构都起着主导性的作用。城乡学校作为整个制度变迁过程中的执行者，也是制度变迁过程中的被评价者。 政府通过调整制度安排或制定新的制度作为实现城乡教育一体化的重要媒介。现阶段实现城乡教育一体化的制度安排主要可以分为三种：第一种是通过制度设计重新分配义务教育阶段的教育资源。如通过学校布局调整提高整体的教育质量、通过农村义务教育经费保障新机制加大农村地区的教育经费投入。第二种是通过政策倾斜等方式提高农村教育资源的质量，主要的方式包括城乡教师流动、城乡学校捆绑发展、国培计划以及免费师范生等各种吸引与发展农村教师的政策措施，通过以上途径使城市优质教育资源向乡村流动，改善农村优质教育资源不足的现状，力促城乡学生可以共享优质教育资源。第三种是通过政策扶持或制度奖励鼓励乡村学校寻找自身发展特色，形成乡村学校独特的教育教学模式。 城乡教育一体化的推行路径遵循自上而下的直线型的信息传播模式与变革模式。我国实行的是中央集权型的教育管理体制，学校依赖于政府，政府与教育行政机构通过行政的手段对教育进行干预和控制。在这样一种管理体制下，教育行政机构直接对城乡学校传达行政指令，城乡学校作为执行者无条件遵从上级行政管理机构的安排。信息传播的路径与变革模式由上至下，缺乏由下至上的反馈过程与调适阶段。尽管这节约了制度在实施过程中政府、教育行政机构、城市与乡村学校间各利益主体间博弈的交易成本，使制度推行的力度较大；但由于采取的制度并非是由各利益主体在制度设计的过程中反复博弈而得出的，缺乏充分的信息交流与制度调适，极易导致新制度不适应制度环境而出现的低效率的情况以及表面化的现象。 二、强制性制度变迁主导下城乡教育一体化面临的现实冲突 遵循强制性制度变迁促进城乡教育一体化的实现有其有利的一面，但强制性制度变迁的作用机理并不完全契合城乡教育一体化的本质特征，给城乡教育一体化的实现带来了一些问题。 第一，城乡教育一体化的实现形式表面化。在强制性制度变迁过程中，政府可以利用自己的权威和组织资源，减少制度实施的组织成本和实施成本，保证制度可以顺利地执行。但是，政府主导的制度安排却会遇到难以克服的效率问题，一方面是因为政府的制度供给可能和微观经济主体的制度需求不完全一致，从而使制度的潜在效能不能完全发挥。另一方面，在政府主导下创立的新制度安排和既定的制度环境，以及各种非正式的规则之间可能存在冲突，从而产生新的效率损失。[2]以城乡教师交流制度为例，如果将城乡学校当作微观经济主体，那么，在城乡教育一体化的实现过程中，通过制度安排使城市优质教师资源向农村流动必然会损害城市学校固有的利益，尽管城市学校在教师资源方面所占有的优势是不公平的城乡制度安排所造成的，但当新的制度安排要求改变教育资源的分配格局，特别是城市学校没有得到相应的利益回报时，只会让城市学校在这一过程中消极应对。由于在制度选择与确定过程中缺乏城乡学校间的相互博弈，不同的利益集团在面对重新分配财富、收入和政治权力时，就会产生责任不明、动力不强等问题。如果变迁过程中，城市学校的原有利益受到损失并且制度安排并没有给予补偿，那么尽管表面上仍然执行制度的推进，但是却会通过消极的方式应对，而最后达成的城乡教育一体化便会流于形式，只是表面的一体化，而不是真正意义上的城乡教育一体化。 第二，城乡教育一体化的实现动力不足。一方面，作为执行群体的城乡学校内生性需求不足。作为占有优势资源的城市学校，从理性的角度出发是拒绝变革的，因为变革会损害其固有的利益。由于现有的城乡教育一体化的实现目标是以城市教育模式为标准，乡村教育在这一实现过程中极有可能成为城市教育的复制品。这种以牺牲乡村学校自主性与独特性、使农村学校基本依赖于城市学校资源、模仿城市学校来发展的模式，并不是农村教育发展的有效途径。另一方面，城乡教育一体化的制度设计也存在缺陷，致使制度并没有起到激发执行群体内生性需求的功能。当执行群体的内生性需求不强时，需要制度的引导激励城乡学校的积极性。现有的制度尽管提出了“因地制宜”的原则，将城乡教育一体化的实现目标交予地方政府负责，但地方政府在设计相关的规定以及方案时，定位不准确，仅从决策群体自身的角度出发建立了吻合自己需求的制度，并没有协调好各利益主体之间的关系，设计吻合执行群体利益需要的制度内容，激发执行群体的变革动力，导致制度执行的过程中城乡学校的微观表现并非是决策群体期望获得的结果，甚至出现软抵抗与硬抵抗。 第三，城乡教育一体化的实现目标简单化。造成这一困境的重要原因是由于城乡教育一体化的目标不清晰，且难以评价。当前，学术界关于城乡教育一体化的概念并没有形成统一的认识。有学者认为“一体化”表示一种状态，也有学者认为“一体化”是一个过程，学术界对城乡教育一体化的概念定义存在争议。作为政策制定部门的教育行政机构也只是将城乡教育一体化作为一种工作目标，并没有明确表示何种状态才是一体化，一体化的中心内涵到底是什么，一些地方甚至将城乡教育一体化理解为城乡教育一样化、均等化。当性质与概念不明确时，就会出现某一群体所理解的城乡教育一体化与另一群体所理解的城乡教育一体化不统一。事实上，城乡教育一体化的最终结果是城市教育与乡村教育在教育发展过程中融为一体，每一个主体都可以发挥对方不可替代的发展优势，且各自所具有的发展优势可以相互补充、互相弥补对方发展过程中的不足，最终形成一个完整的系统。也就是说，理想化的城乡教育一体化指城乡教育组合在一起时，具有二者分开时所不具备的系统性能。但在强制性制度变迁的主导下，由于城乡教育一体化的目标不清晰，且评价标准单一，极易成为上级政府如何要求，下级政府如何满足的行为。政府以及教育行政机构的决策意图在制度实施的过程中被城乡学校注入不同的解释并运用不同的执行方式，形成了不同的结果，使得结果与决策的初衷大相径庭，甚至适得其反，因此，我们需要处理好以下三个问题。 首先，强制性制度变迁中制度的推动群体与执行群体遵循目标必须一致。制度变迁过程中有两个非常重要行动团体，即制度变迁的策划、推动群体，以及制度变迁的执行群体。在强制性制度变迁主导下，政府以及教育行政机构是制度变迁的策划、推动群体，而学校这一基层组织则是制度变迁的执行群体，城乡教育一体化的实现程度取决于教育行政机构与城乡学校是否把城乡教育一体化视为共有的目标。作为官僚机构，政府与教育行政机构是理性的组织，它们对城乡教育一体化成本—收益的计算较为复杂。因为国家的预期效用函数除了经济因素以外，还有非经济因素。[3]而城乡学校也是具有理性的群体，当制度安排改变了原有的利益分配格局，而使其利益受到损害时，它不可避免地会采取自利行为，也就是我们常说的“上有政策、下有对策”。城乡学校作为执行群体，并不是机械执行上级命令的抽象“组织人”，而是带有各自想法、情感、利益的社会人，他们必然要把自己的认知、思想、利益带入执行过程。[4]当推动群体与执行群体的目标不一致时，制度变迁的效果必然无法达到推动群体的预期目的。因而，目标一致性原则是强制性制度变迁达到预期效果的首要因素。然而，现阶段的制度安排并没能吻合城乡学校的利益需求，制度的设计主体也不了解制度执行群体的利益需求，难以保证二者的目标一致，因而产生了实现形式表现化的问题。 其次，推动群体与执行群体需要有强烈的内生性需求。所谓内生性需求是指在制度变迁的过程中推动群体与执行群体受到系统内部自身因素的影响而引起的需求。从制度变迁的推动群体而言，它的内生性需求是通过制度安排的调整，使其效用最大化，这里的效用最大化不仅包括获得政治上的支持、也包括教育发展的最大化效益。可以这样理解推动群体的内生性需求，即“按照现有的制度安排，无法获得某些潜在的利益”[5]。从制度变迁的执行群体而言，它的内生性需求遵循成本—收益的计算。但是由于强制性制度变迁要求执行群体对制度的无条件服从，被动地接受制度安排所带来利益格局的重新分配，这不但无法保证执行群体获得原有的利益，甚至会减少或缩小原有利益的获取。只有制度以及制度环境刺激了决策主体与执行主体的内生性需求，才能为制度变迁提供运行动力。而如果制度变迁的推动群体提供的制度并没有吻合执行群体内生性需求，那么新制度的实施就容易受到较大的反对和抵制。从这个意义上而言，内生性需求是强制性制度变迁的动力保证，而现阶段制度变迁的动力不强恰恰是因为执行群体的内生性需求不足。 最后，强制性制度变迁需要相适宜的制度环境支撑。制度作为一种外生变量，是制度变迁过程中非常重要的因素，但制度能否发挥作用受到制度环境的重要影响。新制度主义学派的主要代表道格拉斯·C.诺斯认为，制度环境则是指一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律规则。[6]现阶段我国的制度环境是决策权力以及利益分配权力都向行政部门集中，这种中央集权决策体制只能保证制度变迁的强度与速度，却难以保证制度实施的预期结果。 三、城乡教育一体化制度逻辑的未来走向 强制性制度变迁存在诸多缺陷与不足，但选择其来推进城乡教育一体化具有一定的必然性。首先，义务教育是一种公共产品，公共产品的内在特性决定了应该由政府承担城乡教育一体化的主要责任。义务教育阶段学校为全体国民提供教育服务，属于非营利性公共组织。作为组织的一种表现形式，它同样也追求效用最大化，其追求的效用最大化包括经济效用，也包括社会效用。如前所言，城乡学校出于理性考虑，不会产生内生性的制度需求，更不会产生推动制度变迁的动力，因而，期望通过自下而上的制度变迁方式来达到城乡教育一体化的预期结果，并不具有可行性。制度作为一种公共产品，一般是由“国家”生产的，因为政府生产公共产品比私人生产公共产品更为有效。[7]只有通过政府强制性的提供制度供给，改变原有的制度结构，才可以保证这一目标的实现。其次，诱致性制度变迁自身供给不足需要强制性制度变迁参与实现过程。诱致性制度变迁是微观经济主体在响应获利机会时自发倡导、组织和实施新制度，它的主要特点是由下而上的实现制度的变迁。只有当预期的新制度带来收益时，主体才会有更新制度的期待与行为。而在义务教育阶段，城乡学校作为制度变迁过程中的微观经济主体自身制度供给不强。这主要有两个方面的原因：一方面，城乡学校缺乏平等对话的空间，难以形成合力产生动力需求；另一方面，由于制度变迁带来的利益为全体国民共享，个体效益性不强，也难以使城乡学校这两个微观经济主体难以产生变革的动力。因此，城乡教育一体化的实现路径需要强制性制度变迁与诱致性制度变迁的结合，共同推进这一目标的实现。 实现城乡教育一体化需要强制性制度变迁与诱致性制度变迁的结合。首先，强制性制度变迁在推进之前需要诱致性制度变迁加以调适以减轻制度推进产生的不适应。强制性制度变迁尽管可以保证制度的实施，但有时不能真正反映微观经济主体的需求，或者在制度变迁的执行过程中受统治者的偏好和有限理性、意识形态刚性、官僚政治、集团利益冲突和社会科学知识的局限性等因素的影响，会产生制度的不适应等问题，需要通过诱致性制度变迁加以调适。其次，诱致性制度变迁并非万能，义务教育具备的公共产品的性质要求必须依靠政府的力量进行强制性推进。公共产品具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性，一般由国家或政府提供，个人并不具备提供的能力，依靠城乡学校改善义务教育的发展水平容易导致资源供给不足，因而，在城乡教育一体化的实现过程中，需要诱致性制度变迁与强制性制度变迁相结合。 在实现城乡教育一体化的过程中，实现强制性制度变迁与诱致性制度变迁如何融合是关键性的问题。事实上，在社会发展过程中，强制性制度变迁与诱致性制度变迁是相互联系、相互制约、共同推进社会的制度变迁。从整体上而言，以政府为主的强制性制度变迁依然需要占据着重要的地位，这主要表现在核心制度的设计以及建立配套制度环境方面，与此同时，需要采用诱致性制度变迁来实现微观经济群体间的制度博弈，避免制度推进过程中的抵制与反对情绪，减少制度执行中的摩擦成本。 第一，由上至下明确城乡教育一体化的基本内涵与目标。现有的城乡教育一体化的内涵还不是非常清晰，目标也不够明确，这是导致强制性制度变迁没有达到预期目标的最为重要的影响障碍。实现城乡教育一体化，首要任务是对城乡教育一体化的内涵进行清晰的描述和明确的解释，而不是笼而统之的提出概念，更不能将城乡教育一体化理解为指义务教育阶段的学校标准化建设，其终极目标不是城乡教育一样化，也不是城乡教育均等化，而应该是城乡教育的观念以及意识形态的更新与转移。因为从本质上而言，城与乡本是因功能与场域的不同而形成的地域概念，而现在将城与乡作为社会学的概念则是在人们的意识形态中并没有将二者作为平等的主体对待，因而城乡教育一体化最终达到的目标应该是社会群体对城乡教育树立平等的观念。 第二，强制性制度变迁应该着力于建设配套的制度环境。诺思认为，国家之所以是制度变迁的主要供给者，就在于国家与其他制度变迁供给主体相比有其独特的优势。[8]这一独特的优势是指政府通过强制性的方案可能会产生极高的收益，因为政府可能利用其强制力，并强制实现一个由任何自愿的谈判都不可能实现的方案。[9]因此，在城乡教育一体化的实现进程中，国家应该有义务与责任提供公正、有保障的制度环境，并且国家提供的制度环境最为有效。制度环境的建设实际上创造的是个体对城乡教育观念与意识形态更新与转变的重要一步，正是在制度环境的改变过程中，规则逐步得到确立，新的制度得到建立，从而使各集团都能分享创新制度的收益，最终带来了新制度对旧制度的取代。 第三，通过诱致性制度变迁建立博弈过程，逐步修正、调整并完善制度。在制度变迁过程中，政府与城乡学校的行动都遵循个体效用最大化，要使一套新的行为规则被接受与采用，政府与城乡学校之间就需要通过对话来协调利益并达成一致的意见；而在城市学校与农村学校之间，也需要经过对话协调利益，通过这一过程双方获得所需要的资源与条件。采用诱致性制度变迁的目的，首先是激发城市学校与农村学校的变革动力，使其产生内生动力与需求，降低制度实施的阻力；其次是让政府以及教育行政机构了解微观经济主体的制度需求，避免制度的震荡以及抵制。在这一过程中，政府面临着重要的职能转变，它需要从主动推进的决策职能转变为建立制度、发挥激励、约束与惩罚的职能，培植制度变迁过程中相关利益者的改革积极性，约束执行群体的不良行为，并惩罚没有作为的利益群体，将变迁的动力“内生化”，激励城乡学校之间的互动与交流。