关于行政处罚主体条件的探讨——PROBE INTO SUBJECT OF ADMINISTRATIVE PENALTY，本文主要内容关键词为：行政处罚论文,主体论文,条件论文,PROBE论文,ADMINISTRATIVE论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国行政执法面临的困境之一就是行政处罚“乱”，而行政处罚的“乱”又突出地表现在行政处罚主体上。现实中，不仅行政机关而且有关单位、组织甚至个人都在作为主体行使行政处罚权。对此，我们应从理论和实践上明确界定行政处罚主体，从而纠正和防止滥施行政处罚的现象。
一、行政处罚主体的一般条件
行政处罚作为一种行政执法活动，必须要由一定的行政机关或组织来实施。但并不是任何一个行政机关或组织都可实施行政处罚的。行政处罚是一种行使公权力的活动，是一种法律制裁活动，对该种行为的主体必须有严格的资格和条件要求。
首先，只有具备行政处罚主体资格的机关或组织才能作为行政处罚主体。所谓处罚主体资格，是指享有行使行政处罚权的资格并承担相应法律后果的能力。〔1 〕其资格内容包括两方面：一是作为处罚主体必须能够行使行政处罚权；二是处罚主体必须能够独立地对外承担由于行使行政处罚权而引起的法律后果。只行使行政处罚权而不承担相应法律后果的不是处罚主体。
行政处罚主体不仅必须具有主体资格而且还必须有法律或者法规的明确规定或授权，否则不得作为行政处罚主体。在我国，只有法律、法规规定有权行使行政处罚权的行政机关和法律、法规授权行使行政处罚权的组织才可作为行政处罚主体，其他任何机关、组织和个人都不得作为行政处罚主体行使处罚权。在行政处罚实践中，受享有行政处罚权的行政机关委托的组织或者个人也可以行使某些行政处罚权，但由于其在实施行政处罚时是以委托行政机关的名义进行的，实施行政处罚行为的后果由委托行政机关承受。因此，受委托的组织或个人由于不具备处罚主体资格，不能成为行政处罚主体。至于其他组织以种种名义实施的所谓“处罚”，由于不具有行使国家行政处罚权活动的性质，他们根本就不能成为行政处罚主体。此外，还应注意的是，行政处罚主体也不是行政机关工作人员，行政处罚只是特定行政机关和法律授权组织的行为，而不是某个人的行为。尽管行政处罚行为往往都是由具体的工作人员个人来完成的，但个人都是以机关、组织的名义实施的。如《中华人民共和国治安管理处罚条例》第34条第1 款规定：“对违反治安管理的人处以警告或者五十元以下罚款的，或者罚款数额超过五十元，被处罚人没有异议的，可以由公安人员当场处罚。”《中华人民共和国计量法实施细则》第27条规定，计量监督员可根据不同情况在规定权限内对违反计量法律、法规的行为，现场予以行政处罚。这些规定并不意味着公安人员、计量监督员可以以自己的名义处罚，可以独立地承担行政处罚的法律后果，而只是一种即时简易程序规定其处罚主体仍是公安机关和计量监督部门。
二、行政机关作为行政处罚主体的条件
行政机关可以成为行政处罚主体，而且实际上也是最广泛的行政处罚主体。但是，并不是所有的行政机关都可以作为行政处罚主体。行政机关作为行政处罚主体，必须具备一定的条件，且这些条件必须同时具备：
1、必须是履行外部行政管理职能的行政机关。 行政机关作为代表国家行使国家行政权、组织和管理国家行政事务的机关，所承担的国家管理职能大致可分为二类：一类是外部管理职能，对社会上的个人或组织实施管理；另一类是内部管理职能，基于特别权力关系（隶属关系）对行政机关内部的人员和事务实施管理。相应地，行政机关也可分为外部行政机关、内部行政机关以及履行双重职能的行政机关（如各级人民政府）。行政处罚是一种外部行为，是对处于被管理方的公民、法人或其他组织实施的法律制裁。这一特征决定了行政处罚主体必须是承担外部行政管理职能的行政机关，包括外部行政机关和负有双重职能的行政机关。内部行政机关主要是保证或者监督外部行政机关更好地履行行政管理职能，不具有外部管理职能，因而也就不能作为行政处罚主体。此外，负有外部行政管理职能的行政机关中的内部机构，一般而言不具有对外的主体资格（被授权者除外），也不能作为行政处罚主体。
2、必须有法律明确授予其一定的行政处罚权。 负有外部行政管理职能的行政机关享有外部行政管理权，这种职权一般依宪法和组织法的规定而获得。但享有外部行政管理权并不意味它当然地享有行政处罚权，行政处罚权还另须法律或法规的明文授予。未经法律、法规的明确授予，外部行政机关或双重职能的行政机关也不能成为行政处罚主体，不得实施行政处罚。在法律、法规未授予其行政处罚职权的情况下，外部行政机关只是国家行政管理主体而不是行政处罚主体。
3、 法律或法规授予的行政处罚职权应小于或等于其外部行政管理职能及职能范围，即处罚与管理职能相一致。具体包括处罚职权应与处罚机关的外部管理领域相一致，如对于工商行政机关授予其处罚权只能授予其工商行政管理领域的行政处罚，而不能被授予其他部门管理领域的行政处罚如物价、卫生等领域的行政处罚；处罚的范围应与其管理范围和对象相一致，如负有经济管理职能的行政机关不应被授予人身自由罚的处罚权；处罚权限的大小应与行政管理权限划分相一致，如县级行政机关不应被授予省级行政机关的行政处罚职权。
三、组织作为行政处罚主体的条件
除承担外部行政管理职能的行政机关可以作为行政处罚主体外，其他社会组织及其他行政机关经法律或法规的授权，也能在法律或法规授权范围内行使一定的行政处罚权，成为行政处罚主体。组织作为行政处罚主体，既需授权合法、有效，又需被授权组织具备一定的条件。
1、授权有效条件。授权必须符合一定的条件才具有法律效力。 行政处罚的授权不是一般行政管理职权的授权，它是涉及公民、组织的人身权、财产权等内容的制裁性权力的授权，因此，它需要法律或法规的明文授权。一项合法、有效的行政处罚授权须同时具备下列条件：一是主体条件。授权主体只能是机关而不能是个人，这些机关的授权主要包括：（1 ）制定法律的主体在法律中直接授权社会组织或不享有外部职能的行政机关以一定的行政处罚权；（2 ）制定行政法规或地方性法规的机关依据法律直接授权；（3 ）享有行政处罚权的行政机关依据法律或法规的明文授权规定，将其自身由法律赋予的行政处罚职权授权给有关组织或其所属机构，即行政机关的授权须经法律的明文许可而不得自作主张授权。有人认为授权的主体仅限于各立法主体，即全国人大及其常委会、国务院及其各部委、省级地方人大及其常委会、省级人民政府、省会所在地的市的人民政府和国务院批准的较大的市的人民政府，〔2〕这种观点是值得商榷的。 因为它排除了各级行政机关依法所为的行政授权。在我国，除法律、法规的直接明文授予有关组织以一定的行政处罚权外，享有或行使行政处罚权的行政机关也可依据法律、法规的明文规定将其一定的行政处罚权授予有关组织或其所属机构。例如，《中华人民共和国治安管理处罚条例》（1986年9月5日通过，1994年5月12 日修正）第33条第2款规定：警告、五十元以下罚款， 可以由公安派出所裁决。对违反治安管理行为的处罚，其处罚权属于县、市公安局、公安分局或者相当于县一级的公安机关，但有处罚权的公安机关也可以根据该规定，将警告、五十元以下罚款的处罚授权给公安派出所，由公安派出所行使。二是授权内容条件。授出的行政处罚职权应具有可转让性，专有的权力不得授出；授权的范围应明确；不得超出自身的职权范围和法定范围而授权；不得再授权。三是授权的方式必须以公开的书面公告方式进行。
2、被授权组织的条件。 被授权组织一般应是公益性的法人或其他组织，并与所授的行政处罚职权有某种联系。在我国，组织只有同时具备下列条件，才能作为被授予行政处罚权的组织：第一，必须是依法成立的组织。第二，具有熟悉有关法律、法规和业务的正式人员。第三，能独立地承担因其行为而引起的法律后果。第四，具有与承担行政处罚事务相应的技术条件。
四、关于综合执法机构可否作为行政处罚主体的问题
综合执法机构，也称联合执法机构，指在一些综合领域实施行政管理或者行政处罚的跨部门机构，一般隶属于县级以上地方各级人民政府。近几年来，许多地方特别是在城市组建了形式不一、功能各异的综合执法机构，它们不仅履行行政管理职能，而且也行使一定的行政处罚权。对这种综合执法机构，实践部门的同志是大加赞赏的。认为“综合执法机构是改变目前‘大盖帽’满天飞，滥施处罚、消极处罚以及有利争着罚、无利都不罚等现象的重要途径，是使处罚权在反应行政管理分工规律基础上相对集中的表现，是行政处罚权的分配和处罚主体科学化、规范化的客观要求。”〔3〕我们以为， 对这一行政执法活动中出现的新现象应客观地作出评判，既要看到有利的一面，又要看到消极、不利的一面，分析其利弊得失，从而正确地作出评价。综合执法机构对于协调行政处罚职能冲突，无疑具有一定的作用，但综合执法机构行使行政处罚权也带来了一系列问题，这些问题主要表现在：
第一，综合执法机构是由相关的职能部门派出一定人员组成的，它综合行使几个相关部门的各项或一定的行政处罚权，作出处罚决定是以共同机关的名义进行的，这样也就混淆了各行政机关和职能部门之间的职责权限范围和分工，一机关可以行使另一机关的行政处罚职权，完全破坏了法律确立的关于各行政机关的设置、管理职责分工等的法律制度。
第二，并没有改变目前“大盖帽”满天飞的状况，反而给人们的印象是“大盖帽”无处不飞。由于综合执法机构涉及相关的几个部门，行政违法案件大多是“一事一罚”、由一个机关处理，涉及几个机关或部门处理的案件毕竟是少数。设置综合执法机构，对本应只由一机关处理的案件变成了由几个机关或部门共同处理的案件。例如，工商违法案件往往成为由工商、税务、物价、公安等部门组成的综合执法机构共同处罚，执法人员在处罚过程中也是一齐上阵，有的甚至完全是为了达到恐吓相对一方而扩大执法阵容，使人望而生畏。
第三，综合执法机构易变成滥用处罚权而无责任的机关。权力与责任相对应，没有责任必然导致权力的滥用。综合执法机构在现行法律规定中根本就不具有法律地位，是无法律依据的主体，而且它对谁负责，由谁对其实行监督都不明确，这样，容易产生滥用行政处罚权并且难以追究其违法责任的后果。
第四，县级以上地方人民政府组建综合执法机构，无权在保持政府主管部门的前提下，把部门的处罚权转授综合执法机构，而且也违背地方人民政府组织法的规定。
从目前综合执法机构行使行政处罚权的状况来看，是弊大于利。有鉴于此，笔者以为，协调各部门在行政处罚中的相互冲突问题，主要应是通过立法途径予以解决。通过立法明确，各自的权限范围，减少和避免冲突；另一方面。在遇到行政处罚相冲突时，应依据冲突规则、法定的处罚原则和方法予以解决。对处罚的适用冲突问题，不能通过增设机构来解决，否则旧的问题没有解决，反而出现更多的新问题。如果要组建综合执法机构，只有在实行行政体制改革，完全以综合执法机构取代相关的主管部门即实行行政系统重组的情况下，才可望行得通。在存在主管部门的情况下，是不宜又组建综合执法机构来行使各主管部门的行政处罚权或行政管理权的。
注释：
〔1〕汪永清主编：《行政处罚运作原理》， 中国政法大学出版社1994年版，第125页。
〔2〕汪永清主编：《行政处罚运作原理》， 中国政法大学出版社1994年版，第132页。
〔3〕汪永清主编：《行政处罚运作原理》， 中国政法大学出版社1994年版，第138页。