建国以来我国纵向行政权力的几次调整及其变动趋向，本文主要内容关键词为：几次论文,纵向论文,变动论文,建国以来论文,行政权力论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
各级行政机关，尤其是中央政府与地方政府之间的纵向行政权力关系如何，怎样划分二者的管理权限，采用何种形式体现它们的隶属关系才最便于国家行政管理，维护一国的稳定繁荣，历来都是世界各国特别是一些大国行政管理中的重大课题。新中国成立以来，我国就中央和地方的行政权限划分进行过多次调整。由于我们几乎一直都是在建国初形成的既定政治、经济体制内对纵向行政权力进行“收收放放”的弹性调整，始终未能找到中央和地方在事权上明确、清晰的制度规范，并以法律的形式固定化。在由传统的计划体制向社会主义市场经济体制过渡的转轨变型时期，认真回顾、研究中央与地方的行政权力关系问题不仅具有重要的理论价值，同时也具有现实意义。
一、行政权力关系变化的两种类型
任何一级行政组织的产生、发展，行政管理活动的施行，都必须以握有和行使一定的权力为前提。因为行政组织的所有行政管理活动几乎都是通过权力来实现的；而通常所说的行政体制，就是国家行政机关以管理权限的划分为基础，根据一定的等级层次和功能作用，把权力分配给下属机构而形成的纵横权力体系。如果一级行政组织的行政权力受到削弱，其行政效能就会降低；一旦其行政权力完全失效，它便丧失了继续存在的依据和必要性。行政学界历来强调机构设置要权、责相统一，道理也就在于此。
从法理渊源上看，一国的最高行政机关通常依据宪法的确认或最高权力机关的授予而取得行政权力。最高国家行政机关获得权力后，就要根据不同的功能作用和等级层次，采取行政授权、权力划分或地方自治等形式进行权力再分配，形成纵向结构性行政权力和横向功能性权力交错运行的行政权力体系，实施行政管理职责。各级行政机关和各种行政组织的设置，就是行政权力及其职责分配的实体表现。而所谓行政体制改革，则是国家行政机关根据国家行政管理活动的需要，以管理权限为基础进行的机构和管理制度的变革。实质上也就是行政权力再分配和运作关系的调整。行政体制改革之所以必要，乃是由行政体制在经济体制、政治体制中的地位和作用，以及公共行政管理活动的性质决定的。行政体制居于联结经济体制和政治体制的中枢环节，行政体制改革既是经济体制改革的必然结果，又是经济体制改革深入进行的客观要求；既是政治体制改革的先导和必要准备，又是加速政治体制改革的催化剂。从公共行政管理的特性看，它是名义上享有、实际上使用国家公共权力对社会事务，尤其是经济活动进行的权威性综合管理。因此，无论是由于社会经济政治形势发生重大变化而造成的巨大外部压力，还是因为行政体系内部主体或客体出现局部变化，都需要对行政权进行适当的调整或变动，只不过是变动的原因和幅度大小不同罢了。
这样，依据行政权力关系变动的原因及变动的幅度，可以把行政权力变化分为外因型行政权力变动和内因型行政权力调整。前者源于社会政治经济形势的重大改变，社会利益结构重新分化组合，社会各阶层的地位跌宕起伏而导致的经济体制变革，或引起政治体制变革，或是政治、经济体制同时发生变革，从而使行政环境发生根本性改变，迫使行政权力的运作必须进行变革性转换。后者是由于行政管理活动的主体或对象发生局部变化，行政领导的意志和注意力发生改变而对行政权力关系进行的小幅度调整，是在行政体制内进行的动态权宜性调整。这种调整在国外又被称为“行政改组”。行政改组是行政体系内频繁发生的正常平衡行为，经常以行政机构的扩大、缩小、裁并等形式表现出来。
按照行政权力变化的两种类型划分，建国以来我国行政权力的纵向变动可以1978年前后改变开放政策的推行为标志，分属两种类型：改革开放前中央与地方行政权力关系的变化属内因型行政权力调整，改革开放以来两者权力关系的变化主要是外因型行政权力变动，但这一变动尚未定型化，仍处在进一步变化之中。
二、改革开放前中央与地方行政权力调整的几次起伏及特点
新中国成立至改革开放以前，为适应社会主义革命和建设的形势与任务的变化，我国中央与地方关系作过多次调整，行政权力关系方面具有全局性的大变动，有三次“放与收”的起伏：
第一次起伏发生在建国初期，经过这次变动，我国初步建立起了单一制国家的行政区划和行政管理体制的基本格局，奠定了高度集中的计划经济管理体制和资源配置机制的基础。
建国前的战争年代，共产党曾建立了许多解放区。随着解放战争的节节胜利，各个分散的解放区逐渐连成一片，由小解放区发展为大解放区，并成立了若干大行政区。建国初期仍旧维持大行政区的格局。大行政区作为中央的派出机关，其地位类似于联邦制国家的最高地方政府，下辖若干省区，在行政管理权限上具有很大的独立性和自主权。随着在社会资源十分有限的条件下进行大规模经济建设的需要，中央的集中统一领导日益加强。1954年，中央取消大区建制，把大区所设的机构收归中央各部，由中央直接统辖各省、自治区、直辖市，并相应地调整、裁并省及省以下的行政区划，形成我国行政区划和行政体制的基本格局。另一方面，由于一味模仿苏联模式，实行高度集中的计划经济管理体制和资源配置机制，主要工业企业由中央各部直接管理，中央直属企业由1953年的2800个增加到1957年的9300个。在计划、基本建设、劳动工资、财政税收、物资和物价管理等方面强化了中央集权。国家统配物资由227种增加到532种，国家计委管理的工业产品总产值约占全国的60%，中央政府支配的财力达75%。①这次调整，由于过份强调中央的集中统一，加上全国范围大张旗鼓的反对分散主义、地方主义运动，把地方必要的行政管理自主权也反掉了。中央各部实行“条条专政”，层层伸向地方，使地方政府完全成为不折不扣地执行中央指示的机关。伴随中央权力的加强，中央的机构也急剧膨胀。1956年底，国务院设工作部门81个，达到建国后国务院机构数的第一个高峰。②
第二次“放与收”的起伏，出现在五十年代末六十年代初。由于在经济建设的实践中发现高度集中型的管理体制把地方限制得过多、过死，地方财权太小，不利于调动和发挥地方、基层和企业的积极性，阻碍了社会生产的快速发展。于是，1956年，毛泽东、刘少奇等中央领导在分别听取中央各部委，特别是经济部门的工作汇报基础上，提出了一些解决中央和地方关系的方针，那就是要简政放权、注意发挥中央和地方两个积极性。国务院1957年开始从工业、商业、财政管理体制方面着手实施以精简机构和人员，向地方下放权力为主要内容的改革。把中央所属企业大部分交给地方管理，同时下放了计划管理、物资分配、基建审批及财政税收权限。到1958年底，中央各部所属企业仅有1075个，比1957年减少88.4%，中央统配物资132种，比1957年减少75%，中央支配的财力仅占全部预算的20%。③同时，国务院的工作部门也精简到60个。
但是，这次中央与地方行政权力的调整因为受到“大跃进”运动干扰，中央最初本着谨慎稳妥精神部署的行政体制改革，被卷入高指标、高速度、瞎指挥的狂潮之中，权力下放在短期内一哄而上，下放幅度过大，速度过快，打破了旧有的平衡，造成生产建设的混乱和无政府状态，后果严重。于是，伴随着“大跃进”的平息，又将前一阶段下放的权力重新向中央上收。到1965年，中央直属企业达10503个，产值占工业总产值的42.3%，统配物资592种，中央支配的财力占60%。④强化中央集中统一管理的结果，导致中央政府机构的膨胀，1965年国务院工作部门增至79个，达到建国后机构数量发展的第二次高峰。
第三次“放与收”发生在“文革”前中期，由于过份强调国际局势紧张，中央在搞“工业省”、各地尽快建立起独立完整的国防工业体系的思想指导下，又一次主动向地方下放权力。从1969年起，中央把2600多个大型骨干企业统统下放地方管理，并试行物资、财政等大包干，以扩大地方的物权、财权、投资权和计划管理权。相应地，又对国务院机构和人员进行大裁减。国务院工作部门由原来的79个减少为32个，各部委中工作人员保留最多的也只有原有人数的40%多一点，最少的则只有原有人数的7.8%，连维持正常工作都感到困难。⑤这种局面造成宏观失控，指挥系统薄弱、紊乱，盲目生产、重复建设、地区分割的现象相当严重。于是，到1975年邓小平主持中央工作期间，中央又有计划地收回一些已经下放的权力。在全面的工作整顿中，明确加强中央各部对重要科研单位、重点建设项目以及大庆油田等关键企业的管理；物资管理体制也适当集中，加强国家对经济生活的集中统一领导。为适应这些变化，相应增加了国务院工作机构，截止1975年底，国务院部、委调整为29个，直属机构19个，办公机构4个，共52个单位。⑥由于这次纵向行政权力的调整处在“文革”动乱中，调整不够彻底，中央与地方关系不可能得到根本理顺。随后的“反击右倾翻案风”一来，整顿中取得的成果很快又遭到破坏，国家管理工作重新陷入混乱之中。
传统意义上的社会主义国家，高度集权的政治体制和高度集中的资源分配机制“合二为一”是其共有的社会特征。上述几次在未能打破既定的政治、经济高度一体化体制内进行的纵向行政权力调整，只能是行政体系内的动态平衡。它具有以下几个显著特点：
其一，每次调整都未进行必要的横向分权，党政一体化、政企不分的格局没有被触动。
上述几次行政权力的纵向调整，都没有注意对党、政、企三者之间实行横向分权。党的机关在很大程度上代替政府和企事业单位直接从事具体的行政管理活动；政府几乎完全运用行政手段管理经济和社会事务，把政府的行政管理工作与具体的经济活动揉在一块；企业作为生产经营活动的主体，一无权，二无利，三无责任，完全是依附于政府的行政附属物。党政不分、党企不分、政企不分的弊病长期未得到解决。正如邓小平同志所说：“过去在中央和地方之间分过几次权，但每次都没有涉及到党同政府、经济组织、群众团体等等之间如何划分职权范围的问题。”⑦这样，调整中央与地方行政权力关系的办法，主要是解决国有企业的产权归属和管理权限问题，是中央的行政附属物，还是地方的行政附属物问题。简言之，纵向行政权力的几次调整都缺乏外因型权力变动所必需的外部行政环境，只是在既有政治经济体制下进行内因型行政权力调整，党、政、企三者的关系长期没有理顺，自然也就无法从根本上理顺中央与地方的纵向行政权力关系。
其二，每次放权与收权都具有特定的政治背景或者受到政治运动的重大影响，使行政权力调整缺乏程序化的渐进步骤，给行政体系造成剧烈的震荡和破坏。
1954年开始的收权，削弱地方行政管理的自主性，与高饶事件和由此带来全国范围的反对分散主义运动紧密相关；1957年的权力下放，初衷是对国家行政管理体制进行改进，却受到狂热、急躁的“大跃进”运动冲击和破坏；1969年开始的下放管理权限，不仅本身处于“文革”动乱的背景中，而且下放权力的直接指导思想就是要各省搞完整的国防工业体系；1975年以行政权力上收为主的全面整顿，很快又因为“反击右倾翻案风”而陷于停顿、倒退。几乎每一次行政权力的纵向调整都未能按照总体配套、循序渐进的方式推进，造成行政体系的巨大伸缩和震荡，不可避免地带来破坏性。
其三，每次权力的“放放收收”，都是中央针对具体情况和政策需要而采取的一种权宜性措施，权力调整的主导权完全在中央，地方只是消极被动地接受调整；每次调整都只是地方在社会和经济责任方面的增减，中央与地方的政治关系并无大的变化。中央与地方的行政权限划分缺乏科学依据和稳定的制度化机制，带有明显的人治色彩及主观随意性。
其四，每次权力调整的结果，都直接表现为中央行政机构数量的增减，使机构变迁呈现出“精简——膨胀——再精简——再膨胀”的恶性循环。如前所述，各种行政机构的设置，通常都是行政权力分配及其职责划分的实体表现。因此，几乎每次中央权力的集中都以国务院机构膨胀为表现，而中央行政机构的精简则意味着向地方放权。明白机构变动背后隐含的权力因素，对历次国务院机构变动中显现出的“精简——膨胀——再精简——再膨胀”“怪圈”也就“见怪不怪”了。
三、改革开放以来我国纵向行政权力的变动状况及其发展趋向
改革开放以来，我国中央与地方行政权力关系变动的总体趋势是中央主动采取“放权让利”的方针，逐步扩大地方的行政管理权限。而这种扩大地方自主权的做法最初是从改革经济管理体制，搞活经济开始的。因为有了对过去高度集中的计划管理体制的深刻体会，人们逐渐认识到经济体制改革的关键不是中央与地方在处理国有企业产权归属及管理上的权限划分，而在于正确处理政府同企业的关系，从根本上改造企业制度、产权关系，使企业真正成为自主经营、自我管理、自负盈亏、自我发展的商品生产和交换的经济实体。这种认识导致了中国的城市经济体制改革首先从搞活企业开始，由搞活企业引出了经济管理方式与经济体制改革目标的变化：在经济管理方式上，由强调指令性计划变为指令性计划与指导性计划相结合，计划与市场调节相结合，再进一步发展到目前强调减少计划控制，加强宏观调控，让市场在资源配置中发挥基础性作用；在经济体制改革目标的确立上，由产品经济向有计划的商品经济变化，到1992年更进一步明确提出以建立社会主义市场经济体制作为改革的目标。
引人注意的是，以搞活企业，使社会经济生活充满活力为宗旨的经济体制改革，引起了中央与地方行政权力关系的显著变化。因为中国是一个商品经济落后，社会资源很有限的国家，高度集中的计划管理体制逐渐弱化的过程中，由于市场发育不完善，不能全面发挥配置资源的功能。因此，中央政府仍希望接近企业和市场的地方政府承担一定的原属中央的资源分配、经济调节功能。为了满足经济发展的这种需要，中央对过去的纵向行政权力关系作出一系列调整：
第一，实行“分灶吃饭、地方包干”等多种形式的财政包干制度，扩大地方政府的财权。
第二，扩大地方政府在经济和社会文化事务方面的管理权限。如扩大地方政府固定资产投资审批权，规定国家计委审批的生产性建设项目和技术改造项目的资金限额在3000万元以上，非生产性建设项目，原则上由各省自行审批；增加地方政府分配统配物资的品种和数量；赋予地方政府享有旅游外联权和签证通知权，工资调整权等。
第三，在调动地方政府发展经济和社会事业的积极性中，注意提高中心城市的地位和作用。1983年以后，国家相继批准14个大中城市实行计划单列，赋予省级管理权限；在此前后，还在155个城市实行市管县制，初步建立了一批以大中城市为依托，以广大农村为基础，不同规模、不同类型的经济区。对沿海经济特区和开放城市、开放地区，扩大利用外资、建立外汇调剂市场，下放了外资企业审批权，简化了国内外商务人员出境手续。
第四，鼓励地方政府间进行横向经济联合和区域经济开发，在全国形成100多个区域性经济联合体。⑧
很显然，中央与地方行政权力关系的上述变化已经不再是过去意义上的内因型行政权力调整，而是源于经济体制改革的外因型行政权力变动。这种变动对于突破靠中央指令性计划，通过统收统支的财政制度、统调统配的物资制度和高度集中的投资体制来直接控制全国经济生活的中央集权管理模式，无疑具有十分重大的意义。这已为中国经济发展的巨大成就所证明。
但是，令人关注和不安的是——中央与地方行政权力的上述调整及其发展，给中央与地方关系带来新的不协调。突出的问题是：地方政府的利益主体地位日趋强化，势力过渡膨胀，中央的势能和权威日益削弱。
改革开放以来实行的权力、利益、责任全面下放，中央把资源汇集和再分配的权责下移，地方政府承担起满足地方利益的职责。地方政府发展经济和社会事务的积极性显著提高了，同时，它们的利益主体地位也日益强烈起来。为了满足地方利益，各地纷纷向中央争取有利发展的优惠政策，竭力扩大自己掌握的资源，减少上缴中央财政的资源。这种状况的过度发展，为中央与地方关系带来许多负面效应：首先是经济上表现为中央的财政收入锐减，宏观调控能力削弱。近年来，我国中央政府的财政收入占国民生产总值的比重，已由1978年的31.2%下降为1992年的14.7%，在世界上属于最低水平的国家之一。⑨结果，许多需要中央政府投资的“瓶颈工程”因为中央缺钱而迟迟不能上马，基础设施滞后成为全国经济进一步发展的掣肘因素；中央宏观调控不力，甚至受到来自地方的逆向调控，造成地区之间在资源、商品上竞相实行区域性封锁与垄断，呈现出“诸侯经济”的割据态势，对全国统一市场的形成十分不利；同时，中央调控能力削弱，也使得发达地区与中西部落后地区的发展差距日益拉大，为全国的均衡发展与长期稳定带来潜在压力。其次在政治上表现为分散主义和行政失控，中央政策的权威性和有效性受到削弱。各地纷纷从如何对本地方有利或无害的角度出发去过滤中央政策，大大阻碍了全国的政令统一。面对这种“弱中央、强地方”的格局，使重新审视和调整中央与地方关系成为深化改革、加快发展的过程中理论界和国家政治生活中的又一热点。于是，经济上，作为重构中央与地方财政关系的分税制应运而生，从1994年1月1日起，在全国普遍施行；政治上，1994年9月召开的中共十四届四中全会重新强调“加强民主集中制建设，维护中央权威和全国政令统一”。
上文已经指出，经济体制改革以来，中央与地方行政权力关系的变动已经突破以往内因型权力调整的藩篱而走向外因型行政权力变动。但是，由于健全的市场经济体制远未形成，全面的政治体制改革还有待于进一步深化，因此，中央与地方的纵向行政权力关系仍将处于变化发展之中。回顾改革开放以来两者关系变动状况，并考虑到中国作为一个第三世界的后发型现代化国家，将一如既往地深化经济与政治体制改革，不断走向现代化这一大趋势，展望未来一定时期内中央与地方关系的变化，我们认为，两者的行政权力关系势必呈现出以下几方面的变动趋向：
首先，中央握有最终权力的集权态势仍将是中央与地方关系的主轴，中央与地方这架权力天秤仍向中央倾斜；另一方面，地方分权将不再局限于经济上的利益分配，而会发展到在政治领域向中央的权能范围合理侵蚀。
我国传统上是一个多民族的单一制国家，建国后根据我国政治生活实际，中央拥有对各省、自治区、直辖市党委书记的直接任免权，有权审议并提出省级主要行政领导候选人交同级地方人民代表大会表决通过。中央对地方政府领导人的人事安排权是不言自明的。同时也必须看到，随着政治体制改革的推进，民主政治的发展，地方人大作用的加强，质询、监督等功能的完善，地方在政治领域向中央权能范围合理侵蚀将有所扩大。
其次，在经济及社会事务的管理方面，将呈现宏观管理集权化和微观管理分权化相结合的“双向扩权”趋势。
从当今世界各国的中央与地方关系看，已经不存在绝对意义上的中央集权和纯粹的地方分权，而是逐渐走向一种集分平衡的混合体制。中国十几年的改革也反映了这种趋势，并且，这种趋势还会进一步发展。一方面，中国大陆是一个人口众多，地域辽阔，各地发展水平悬殊的国家；市场经济刚刚启动，配置社会资源的能量还很有限，加上社会资源总量有限，又面临发展与稳定的艰巨任务，使中央在资源配置、利益调节、经济发展引导等方面仍需发挥主导作用。另一方面，由于市场经济发展的推动，多元利益主体的形成以及世界性民主浪潮的推动，使民主化不仅成为一种势所必至的发展方向，而且日益成为一项刻不容缓的紧迫任务。地方分权的扩大化恰恰是民主化的主要标志之一。二战后不少发达国家的公民都通过民主化运动争得了普选权和地方自治权，与此同时，政府行政权都向分权化方向发展，纵向权力体系逐渐向横向权力网络化、底层化发展。
第三，中央与地方的权限划分将进一步走向科学化、规范化和法制化。
过去在中央与地方的职权划分方面，只是提出一些诸如统一领导、分级管理、注意发挥中央和地方的两个积极性之类的抽象原则，而没有在宪法或地方组织法中明晰规定两者的权能范围，使得中央与地方的职责权限不明确，在实行运作中不时出现相互掣肘的现象。在中国社会逐渐从传统社会走向法制社会的过程中，以法制化的形式合理规范中央与地方的权能边界并形成一套制度化的运作机制，将成为社会发展的内在要求和确保两者关系顺畅运行的可靠保证。
最后，介于中央与地方政府之间的民间社会组织将得到相当大的发展，非政府权力会适度扩大，从而对中央与地方关系的变动起到牵制、平衡的协调作用。
中国经济——政治体制改革所确立的目标之一，是要从根本上改变行政权力直接从事经营活动的弊端，把整个社会系统中属于企业的职能和权力统统转给企业，从而最终实现政治和经济的二元分野，这一改革目标的逐步到位，将日益驱使政府的功能由过去的包揽一切转变为主要通过经济杠杆、法律规范对经济生活进行间接调控、约束。政府角色的转换同时会导致政府对经济组织的控制领域相应缩小，经济实体的自主活动范围会日益增强。随着经济体制改革的深化，国有企业产权制度、经营机制的转换和大量非公有制经济力量的壮大，将会涌现许多诸如行业协会之类具有很大独立性和共同利益倾向的社会性组织。它们作为联系公民的中介，会拥有相当大的非政府影响力，又外在于中央与地方政府系统，无疑会对中央与地方的政府行为产生一定的制约，在某种程度上牵制着中央与地方关系，并对政府的决策及其实施发挥缓冲、疏导作用。因此，对于民间社会组织的出现、发展及其可能发挥的作用，需要引起足够重视。
注释：
①转引自王沪宁：《中国变化中的中央和地方政府的关系：政治的含义》，载《复旦学报》1988年，第5期。
②张安庆：《机构改革漫议》，载《武汉大学学报》1994年，第3期。
③④转引自王沪宁：《中国变化中的中央和地方政府的关系：政治的含义》，载《复旦学报》1988年，第5期。
⑤⑥参见郑谦等：《当代中国政治体制发展概要》，中共中央党史资料出版社1988年版，第184-186页，第204-205页。
⑦邓小平：《党和国家领导制度的改革》，见《邓小平文选》（1975-1982年），人民出版社1983年版，第289页。
⑧参见吴佩纶：《调整我国中央与地方关系的探讨》，载《中国行政管理》1993年，第11期；施久青、倪家泰：《当代中国政治运行机制》，山东人民出版社1993年版，第485-486页。
⑨桑玉成：《地方利益形成与地方权力扩张的挑战》，载《探索与争鸣》1994年，第7期。
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