社会经济发展 我国中长期财政支出政策研究，本文主要内容关键词为：财政支出论文,社会经济发展论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
今后中长期我国财政支出政策，如何与体制转轨和经济发展的双重任务相适应，这是国家宏观决策部门关注的重大现实课题，也是实现“振兴财政”战略目标需要研究和解决的一个重要问题。
一、当前我国财政支出政策存在的主要问题
第一，财政支出总量不足，严重制约政府正常履行职能。从我国的现状看，财政支出增长与国民经济增长形成鲜明的反差，财政支出比重日益下降。资料表明，改革以来，财支出增长（调整后标准口径，下同）大大慢于GDP的增长，1980—1995年财政支出年均增长11.6%，GDP年均增长17.5%（按当年价计算），财政支出占GDP的比重1980年为31.1%，1985年为26.8%，1990年降为21.8%，到1995年进一步降为13.8%。（详见表1）
应该承认，财政支出比重下降有一定的客观必然性。问题在于，当前的国家财力分散过度，财政支出比重下降过速，已超出了宏观经济全局要求和合理界限，已对政府基本职能的实现构成严重的影响和制约。首先，在相当一部分地区，不仅存在着党政机关、行政事业单位必需的行政办公费、公费医疗经费大量挂帐，而且个人工资发放也缺乏保证。这是一个严重的信号，连工资也保不了，表明财政的支出职能非常弱化，对社会的长期稳定将带来隐患。其次，财政的社会公共性开支（如文教卫生、社会基础设施、环境保护等）是政府财政应当承担的重要职能，但由于国家财力有限，履行上述社会公共性的职责力不从心，有的甚至连最低限度的资金需求也保证不了，这对我国社会经济的长期可持续发展极其不利。其它诸如财政的经济建设性职能也呈现日益退化的趋势，远远不适应国家履行宏观经济调控功能的需要，这是我国财政支出总量不足和比重下降的必然结果。
第二，国家财政投资日益弱化，影响国民经济长远发展后劲。当前我国财政资金供给能力不足，财政的经济建设性投资呈现出弱化状态，与政府的宏观调控要求相去甚远。据世界银行对12个发展中国家的抽样调查与13个工业国抽样调查表明，1980—1985年财政投资占社会投资的比重，发展中国家平均水平为43%，工业化发达国家平均水平为33%。而我国在八十年代以来财政投资占财政总支出的比重和财政投资占全社会固定资产投资的比重都不断降低。（详见表2）
表1 财政支出增长与GDP增长比较
单位：亿元
年 份 财政支出 GDP 财政支出／GDP×100%
（调整后口径）
1980 1389.84 4470.031.1
1981 1317.76 4775.127.6
1982 1474.02 5182.328.4
1983 1686.21 5787.029.1
1984 1924.14 6928.227.8
1985 2289.21 8527.426.8
1986 2579.85 9687.626.6
1987 2718.4411307.124.0
1988 3014.4214074.221.4
1989 3495.702
15997.621.8
1990 3852.8717681.321.8
1991 4143.6621616.819.2
1992 4625.7326639.517.4
1993 5389.8134171.915.8
1994 6658.2046622.314.3
1995 8029.8558260.513.8
注：1.考虑到财政统计的可比性及其财政支出的真实性和完整性，该表对现行统计口径的财政支出进行了调整，即将历年的企业亏损补贴由冲减收入改为财政列支，1985年以前的价格补贴由冲减收入改为财政列支。此外，本表中的财政支出还包括债务支出，具体由国内债务还本付息、国外债务还本付息、归还人民银行借款等构成。
2.资料来源：根据《中国统计年鉴》资料计算。
表2 财政投资、财政支出、固定资产投资的比较单位：亿元
资料来源：《中国统计年鉴》。
财政投资比重的急速下降对我国经济的长远发展具有消极影响。我国目前资本市场的发育水平仍然较低，市场化筹资能力极其有限，能源、交通、农业等基础产业和基础设施的投资下降和严重不足，必然促使“瓶颈”制约和结构失调加剧，也不利于增强国家综合经济实力。更为严重的是，在国家财政预算内投资下降的同时，银行投资和社会自筹性投资比重却日益膨胀，已由1981年的12.7%和55.4%分别上升到1995年的20.9%和66.9%。这部分投资大部分投向于价高利大的加工工业，大搞重复建设，造成长线更长，短线更短，进一步加大了经济结构调整的难度。这就表明，在当前经济发展的新形势下，财政投资和银行投资存在错位，银行信贷资金分配日益财政化，这也从一个侧面反映了当前我国的财政支出政策存在重大缺陷。
第三，国家包揽过多，财政不堪承受，供给制分配方式尚未完全打破。改革以来，我国财政统收的局面被打破，但国家大包大揽的传统分配思想和财政统支的局面依然存在，财政职能范围及其支出责任没有进行相应的调整，仍在相当程度上沿袭了过去与计划经济体制相适应的供给制分配方式，这与市场经济要求不相适应，同时也不利于优化财政支出结构。这里最突出的问题表现在财政补贴方面。财政补贴由价格补贴和企业亏损补贴两大类组成，长期以来一直作为价格改革的一项辅助性政策，虽然在推动价格改革、控制物价水平、维护社会经济稳定方面起到了积极作用，但随着改革的深化和市场经济体制的逐步确定，财政补贴的弊端也日益突出。一方面，现行的企业亏损补贴在相当程度上掩盖了企业的经营性亏损，助长了企业对政府的依附性，不利于各类企业公平竞争。另一方面，由于财政补贴的存在，一些重要商品和劳务的价格维持在比较低的水平上，价格长期处于扭曲状态，既不利于促进生产供给增长，又会刺激不合理消费。从财政支出的角度看，由于财政补贴的项目过多，范围太宽，增长太快，已日益成为财政的一个沉重负担。（详见表3）。由上述分析可见，现行财政补贴制度具有明显的不合理之处，今后必须进一步加以改革。
表3 财政补贴占财政支出的比重 单位：亿元
资料来源：根据《中国统计年鉴》和《中国财政体制改革》一书有关资料计算。
第四，分区域看，财政支出的结构性差异十分突出。现将部分省市财政支出有关指标的变化列表如下：
表4 部分省市人均财政支出及其支出结构的比较
资料来源：根据《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》和《中国经济改革与财政管理》一书有关资料计算。
上述资料表明，当前地方财政支出从总量到结构都存在很大的差异。首先，在支出总量方面，地方人均财政支出不仅存在差异，而且从动态观察，其绝对差距和相对差距都扩大了。其次，在地方财政支出结构方面，由于受总的人均财政支出水平的制约，所以，在中西部地区的财政支出中，尽管用于科教文卫的支出比重高，但其人均科教文卫支出却大大低于东部发达地区。由此可见，改革以来中西部地区的财政支出与东部相比，在支出总量差距扩大的前提下，支出结构也趋于恶化，不仅用于科教文卫的支出较少，而且用于建设性的投资也明显偏低，这对于我国区域财政经济的协调发展无疑具有极大的消极影响。
总之，当前我国财政支出中存在很多问题，一方面国家财政支出政策运用缺乏最基本的财力保障，难以满足国家必保的支出、强化国家的重点投入以及有效地调节地区不平衡状况，另一方面还存在财政支出范围过宽、国家包揽过多的弊端，不符合市场经济的要求。此外，财政支出管理上的漏洞也不少，资金管理缺乏明确的责任制度和相应的监督措施，支出管理普遍存在预算软化、管理弱化、支出不规范等问题，特别是行政经费开支长期以来过度膨胀，进一步加重了财政负担。所有这些都需要在今后的改革中逐步加以解决。
二、与财政支出政策相关的两个理论问题
1.正确认识市场经济条件下财政支出的供给范围
在发展社会主义市场经济条件下，财政职能及其财政支出的供给范围需要进行相应的调整。那么，究竟如何界定新体制下财政支出的职责和资金供给范围，这不仅是今后确立财政支出政策的一个重要基础理论问题，也是关系到如何充分发挥财政在国家宏观调控中重要职能作用的一个方向性问题。
财政资金分配是政府的经济行为，因此，界定和规范财政支出的供应范围，其实质就是要明确在社会主义市场经济条件下，哪些事项应由政府负责，哪些事项应由市场负责，以此作为财政支出分配的依据。我国现有的财政支出范围过宽，几乎覆盖整个社会生产与消费的各个方面，一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴，而应由财政供应的事业却得不到应有的资金保障，这种供给制的分配滞后于当前分配格局形势的变化，也与市场经济的要求不相适应。按照市场经济的一般理论，政府的负责事项和活动范围主要是通过介入“市场失效”领域，运用财政分配手段满足社会共同需要，而不属于社会共同需要的事务和领域则一般应由市场去调节和供给。那么，什么是社会共同需要？从理论上分析，它具有三个特点：一是只有由政府出面组织和实施才能实现的事务；二是私人部门和企业部门不愿干而又是社会存在与发展所必需的事务；三是只有政府举办才能有效协调各方面利益的事务。可见，社会共同需要是指那些代表社会共同利益，必须由政府集中供给的事务，这是确定政府财政职能的基本依据，也是界定财政资金供给范围的重要标准。由此出发，今后我国财政支出供给的范围需要结合改革的进程和财政职能的转变进行相应调整，有的支出需要强化，有的支出需要弱化，有的支出还需要取消。首先，财政的基本职责是为国家机器的正常运转提供财力保障，但这纯属消费性的开支，需要进行总量控制。其次，随着经济的发展，财政需要着力强化那些代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支（如科技、教育、卫生、社会保障等）。再次，从我国当前的形势和现状出发，财政的经济建设投资也需要强化，着重用于国民经济的重点建设事业，而一般性的投资则应交给市场。在不同财政级次，财政投资还应根据投资规模和受益范围由各级财政分别供应。此外，有的财政支出如补贴等，则应进行清理、控制、逐步减少。
现在理论界有一种观点，认为随着市场经济新体制的建立，我国财政的建设性职能将会消失，财政的改革方向应该采取“公共财政”的模式。这种看法和主张是不足取的。首先，当前西方市场经济国家的财政支出范围和资本主义早期时的情况已大大不同，随着生产力的发展和政府经济干预程度的加强，政府财力比重和经济投资比重出现了日益扩大化的态势，财政已突破了传统的只管公共开支的范围。这反映了市场经济发展规律的客观要求，也反映了财政发展的大趋势。其次，我国的市场经济具有一定的特殊性，即它是建立在公有制基础之上，国有经济在宏观经济总量中占据主导地位。因此，政府调控经济的职责比西方市场经济国家要大的多，由此决定我国在向社会主义市场经济体制转轨过程中，国家宏观调控的作用不仅不能削弱，而且还需要强化。这就需要国家充分利用财政支出政策手段，加大财政的经济投资力度，强化财政的建设性职能（并非退回老路），从而为更好地履行政府的政治经济职能提供财力保障。再次，我国在体制转变的同时，还承担着通过经济结构的调整和升级推进现代化、工业化进程的战略任务。这仅靠市场机制是不行的，在很大程度上有赖于政府实施有效的宏观调控措施。财政是国家集中性的分配，是政府宏观调节资源流量和流向、调整分配关系、保持经济稳定与增长的重要手段。因此，财政在政府宏观调控体系中，占有十分重要的地位。但当前财政收支比重以及财政投资比重已出现了日益下滑的状况，令人堪忧。中国的最大优势是应该集中财力办几件大事，如果失去了这一优势，如果国家无钱搞建设，长此以往，必然危及整个国民经济的健康成长。可见，在我国社会主义市场经济条件下，财政担负着重要的宏观经济调控的职责，无论在理论上还是在实践上都必须着力强化财政的经济支出及其建设性职能。“公共财政”不符合我国国情，不应成为我国财政改革的方向。
2.辩证看待“量入为出”与“量出为入”的关系
坚持“量出为入”是市场经济发展的客观要求。在市场经济条件下，政府职能发生了很大变化，将从过去那种大包大揽、对微观经营干预过多的状态中摆脱出来，转为侧重于宏观层次的管理和调控，从而为整个社会经济的协调运行创造良好的宏观环境。财政是国家分配的手段，政府职能的转变对财政职能、财政支出结构和方向必然会发生影响。因此，在我国体制转轨过程中，财政改革的思路必须转变，这就是以实现政府职能的需要为中心来安排财政工作，而不能单纯地就财政论财政，不能将财政职能与政府职能、财政工作与经济工作人为地割裂开来。这就要求在确定财政发展目标和任务时，首先需要确定其合理的支出规模和范围，然后据此确定收入规模，从而为实现政府职能提供充分的财力保障。发展中国家的经验表明，其工业化、现代化的进程都是政府按照发展战略一步一步推进的，财政依据政府目标“量出为入”，为经济发展筹措和投入了大量资金，在实施政府发展战略、促进经济现代化的过程中发挥了极其重要的作用。
当然，坚持“最出为入”也不能完全否定“量入为出”。“量入为出”的实质是强调量力而行，注重财政收支平衡，处理好“吃饭”和建设的关系，特别是根据历史教训不要把建设摊子铺的太大。这一重要的财政理财思想过去、现在和将来都是适用的。我们认为，上述二者尽管强调的侧重点有所不同，但并不是对立的，而是“财政支出”与“财政收入”之间、“需要”与“可能”之间的辩证统一。忽视“量入为出”，不利于支出控制，反而有可能加速支出膨胀，这对财政平衡和宏观经济是有害的；同样，否定“量出为入”，也不适应改革与发展的新形势的要求，不利于充分发挥财政在国家宏观体系的重要职能作用。因此，今后中长期财政支出政策必须贯彻执行“量入为出”和“量出为入”相结合的原则，通过改革和政策调整探索出一条适合市场经济要求的、确保财政支出合理增长、又要不断优化财政支出结构的新路子。
三、我国中长期财政支出政策的取向
（一）关于财政支出总量政策。当前我国财政支出的总量占GDP的比重处于历史上最低的状态，过低的财政支出水平将影响政府履行职能和实施宏观调控，也将在很大程度上影响改革进程。从当前和今后中长期看，经济改革和发展面临着新的任务，这对国家财政都会带来新的支出压力。（1）经济结构调整是“九五”期间国家宏观调控的重点，但国家如何筹措资金强化基础产业和基础设施的发展是一个难题；（2）我国已经确定了“科教兴国”的发展战略，客观上要求国家财政进一步加大科技、教育投入的力度；（3）社会保障在市场经济转轨以及国有经济改革中具有十分重要的作用，同时对财政支出也是一个潜在的负担；（4）从财政自身看，随着债务发行量的膨胀，今后财政的还本付息负担无疑会相应加重。总之，面对上述问题和宏观调控的任务要求，财政已经不能回避，也不是挺一挺就可以过去的。因此，今后中长期财政支出的总量政策必须进行战略性的调整，即从宏观全局和实现政府职能的需要出发，采取切实有效的措施，扭转财政支出比重不断下滑的趋势，确保财政支出总量的合理增长。
财政支出增长需要建立在可靠的收入增长基础上。当前国债规模已相当膨胀，这对宏观经济运行将会带来潜在的危险。因此，今后财政收入和支出必须适当控制债务，改变过度依赖发债过日子的困境。我们的基本思路是：整顿和归并预算外资金，进一步改革税制、拓宽税基、强化征管、增加税收，这是国家财力的可靠基础。
（二）关于财政投资政策。随着国民收入分配格局的变化和银行信贷资金的相应扩大，银行适当参与投资是必要的，但银行过份扩张投资性贷款或者说银行信贷资金日益财政化，这不仅给宏观经济运行带来隐患，加剧重复建设和结构失调，而且银行的不良债务份额急剧上升，从长远看也会阻碍金融体制改革的深化。因此，今后国家的宏观调控必须改变过份依赖银行的倾向，加大财政投资的力度，充分发挥财政政策在经济结构调整中的重要作用。
强化财政投资的基本途径在于扩大财政支出总量的前提下，调整财政支出内部结构，该保的保，该压的压。财政投资要改变过去“撒胡椒面”的做法，集中财力，确保国民经济的重点建设事业，包括国家的基础设施、基础产业，增强其对国民经济的支撑能力，用以带动整个经济的发展。另外，财政投资还要着力支持一些高技术产业，用以带动产业结构的升级换代，发挥科技改造与发展国民经济基础产业和主导产业的作用。特别要强调财政对农业的投资问题。当前我国农业发展存在潜在的危机，不仅农业综合生产能力没有新的突破，更严重的是农业基础生产条件趋于恶化，这与改革进程中国家财政的农业投入比重不断下降有关。中国的现代化必须过好农业关，要实现“九五”期间的农业发展战略目标，粮食生产要想在本世纪末迈上一万亿斤的新台阶，必须切实加强财政投入。考虑到财政形势的现实状况，要求大幅度提高农业投入在财政支出中的比重是不现实的，当前最紧迫的是真正按《农业法》要求，确保财政农业投入增长要高于同期财政收入增长，抑制财政农业投入比重下降的趋势。
（三）关于教育投入政策。基本思路有三点：首先，国家财政要继续把支持教育作为重点，采取有效措施，进一步提高财政支出中教育经费的比重。为此，一方面需要现有预算口径的教育支出稳定增长，另一方面，需要研究增设教育专项资金的新渠道。可考虑开征教育税，取代现在的教育费附加，将中外各类企业都纳入征税范围，从而拓宽税基，稳定税源，专款专用，使财政的教育支出具有更可靠的收入来源。其二，改变国家财政统包教育经费的传统做法，动员全社会力量，走多渠道筹措资金的路子。对于九年制义务教育，国家应该着力抓好，财政经费也应首先向这方面倾斜。对于非义务教育如高等教育、职业教育等，国家无疑也要给予支持，但应根据国外经验，采取向学生合理收费的做法。这当中要注意两个问题，一是收费不能太高，要从我国实际情况出发，与居民的实际收入水平相适应；二是对部分特困生，国家应该资助，由财政列支解决。总之，高校收费是解决教育经费的一个重要渠道，是一个正确方向，应该坚持和完善。此外，还应提倡群众集资办学，鼓励社会捐资助学，在政策上采取优惠措施支持学校开展勤工俭学活动等，作为教育经费的补充来源。其三，教育问题是地方公共服务的一个重要内容，国家对地区间教育发展差异的问题应引起高度重视。因此，作为中央财政有责任设立教育专款向那些不发达地区倾斜，或将地区间教育差异问题作为中央对地方转移支付制度的一个重要政策性因素。
（四）关于财政补贴政策。现行财政补贴政策必须进行调整，其总的指导思想是适应市场经济要求，严格限定补贴的范围和规模，一方面要有利于贯彻国家产业政策和社会公平分配政策，另一方面要有利于减轻财政负担，缓解国家财政尤其是中央财政的困难。具体要采取以下措施：（1）大力削减对城市居民的有关福利性补贴。如近年来由国家统一出台的肉食、副食品、粮食等价格补贴，已成为职工收入的组成部分，要结合工资改革将这部分“明补”改为工资，但今后因农产品销价提高一般不再对居民普遍补贴了，而应重点对城市低收入者进行生活补助。有些补助属于“暗补”，较典型的是公房低租金制，这是下一步改革的一个重点。近中期可将房租提高到成本租金的水平上，争取到本世纪末提高到成本加适当利润的水平上，以减少乃至基本取消财政对公房的补贴，实现住房资金的良性循环，推动住宅商品化，从而使住宅建设真正成为我国经济建设的一个新的增长点。（2）农业补贴应由现行的流通环节和消费环节重点转移到生产环节，真正建立起有利于促进农产品供给增长的农业补贴政策。要取消粮食和相关商业企业的亏损补贴。另外，还要取消粮食“三挂钩”补贴及其各种农产品加价补贴。与此同时，要把上述措施节省下来的补贴款，建立一种新的补贴制度，通过农业贷款贴息、最低保护价、国家储备等方式，从而更直接、有效地扶持农业生产。（3）一些特殊行业（如属于社会公共公益事业的水、电、城市交通、环境保护）的价格和收费仍需由国家进行管理，还有一部分国有企业承担着政府赋予的特殊责任，由此产生的亏损应由财政补贴。其它一般国有企业的亏损补贴则应随着企业改革的推进予以取消。
（五）关于财政支出的管理政策。针对当前的问题，财政支出管理需重点抓好以下两项工作：一是在控制行政经费方面要有过硬措施。当前行政经费日益膨胀已成为财政支出中的一个突出问题，其关键原因是行政机构膨胀，财政供养人员失控。当前较为可行的措施是推行“下管一级”的行政管理办法，即上级对下一级行政经费总量限额、行政人员定员及人均行政经费定额提出控制指标，进行动态考核，辅之以一定的奖罚措施，这样至少有助于从增量上控制行政开支的不合理增长。二是改革现行财政支出的基数分配法，实行零基预算。目前我国各级财政对财政支出的管理基本上还是粗放型的，多数地区一直采用基数法，年年是基数加增长，各单位之间苦乐不均。特别是在当前的体制转轨中，一些单位的自给能力明显提高，创收收入规模逐渐增大，在这种情况下，如果继续沿用“基数法”，将使财政无形中背上了一些不该由财政负担的支出包袱。因此，改革基数分配和实行零基预算已是大势所趋。零基预算的基本特征和优越性在于，以零为起点编制预算，摆脱基数分配和不合理既成事实的束缚，在掌握大量关于扩展和缩减现存规划的信息量的基础上，对降低或提高现有工作量的不同决策方案进行定量分析，然后重新编制未来年度的资金分配计划，因而有利于切实控制财政支出和提高资金使用效果。近年来我国部分省市已开始零基预算的试点运行，取得明显成效，今后要进一步加大这方面的改革力度。
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