政府间事权划分论纲：一个总体框架，本文主要内容关键词为：事权论文,框架论文,总体论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]F812 [文献标识码]A [文章编号]1002-3909(2016)04-0098-06 中共十八届三中全会，将财政定位为“国家治理的基础和重要支柱”，由此而点明财政的重要性。之所以说财政是国家治理的基础，是因为在任何经济社会和任何发展阶段，国家治理的主体都是政府，财政则是政府履行职能的基础所在。国家治理的实现线索，无非位于两个层面：事权与财权的界定和支出责任与财力的配置，只有各级政府和各个政府职能部门的事权与财权界定清楚了，各级政府和各个政府职能部门的支出责任和财力配置妥当了，各项政府职能的履行才可能落到实处，国家治理的相关活动才可能运行顺畅①。现实中各级政府的事权和财权不是孤立存在的，它表现在多级政府间的合理划分与配置。因此，政府间事权和支出责任配置及其财力保障机制，是实现国家治理能力现代化的核心制度安排。然而，我国政府间事权和支出责任安排的不科学及其财力保障机制不到位，已经不能适应转变经济发展方式、促进经济社会持续健康发展的现实需要。因此，作为建立现代财政制度的三项主要任务之一，完善现有政府间事权和支出责任划分，建立中央与地方事权和支出责任相适应的制度，对于实现经济社会持续健康发展与国家长治久安，进而实现国家治理能力现代化，具有深远而重大的现实意义。 由于事权是财政体制的核心要素，事权划分直接决定着支出责任归属，更直接决定着各级政府财权财力配置的规模，因此，建立“事权和支出责任相适应的制度”，事权划分无疑是基础性和决定性环节。市场经济条件下的政府事权体现为公共品供给，它突出表现的是政府应该干什么的问题，而支出责任是事权的履行过程，是政府行使事权的体现，二者是本源和派生的关系②。因此，只有事权界定清楚了，才能有效划分各级政府的支出责任。那么，如何有效划分中央与地方政府的事权呢？本文认为，事权划分的第一步应厘清事权划分的逻辑进路，做到内外清晰、上下分明与横向互动；第二步是按照外部性和最优供给规模选择与确认事权主体；第三步是明确区分一级政府事权的层次性。此外，还要特别注意事权有效履行的财力保障机制。 一、我国政府间事权划分：典型事实与相关思考 (一)政府间事权划分存在的问题 1.政府与市场事权范围“内外不清”。所谓内外不清，是指政府与市场作用边界模糊，导致政府既管了一些不该管的，也把一些该管的推给了市场，表现为政府职能的“越位”与“缺位”并存。政府事权“越位”表现在政府包揽过多，原本应由市场行使或应市场化的事项却仍然由政府负责，其典型表现就是当下的政企不分、政事不分、政社不分，如行政单位下属的出版社、杂志社、报社、培训中心以及一些民间性的协会、学会、研究会等，仍由财政全额或差额负担经费。政府事权缺位表现在政府把一些原本应由政府管理的事项推向了市场和社会，不负责或没有管好，如政府对教育、医疗、社会保障等方面的投入不足和管理缺位。 2.政府间事权划分“上下不明”，责任主体不明晰。所谓上下不明，是指各级政府间事权责任主体不清晰，事权配置重点不突出。按照财政分权的基本原理，中央政府负责全国性的公共品供给，地方政府负责地方性公共品供给③，之所以做出上述配置，一个关键原因就在于外部性的存在会导致公共品供给中的成本与收益不对称，从而降低公共品供给效率。然而，长期以来，受行政管理体制的制约，我国各级政府事权划分呈现上下一致的情形，主要考虑的是上下对口管理，而不是公共品的有效供给。 3.事权责任主体不明晰下的支出责任错配。政府间事权划分上下不明及责任主体不清晰导致事权具体履行被层层下放，使基层政府承担的支出责任过多、过重，产生“事权与支出责任倒挂”、“小马拉大车”的问题。当前最主要的问题在于中央政府过度下放支出责任，即中央政府把原本应由自己履行的事权的支出责任下放给了地方政府。以2012年为例，中央政府在教育、卫生和社会保障支出中仅承担5.2%、1%和4.7%的支出，而地方政府却承担了94.8%、99%和95.3%的直接支出。从国际横向比较看，教育、医疗卫生和社会保障等支出中央政府占大头，如美国，2002财政年度联邦政府在教育、卫生和社会保障等支出上分别承担52.3%、64.1%和68.6%的支出比重，而州和地方政府仅承担47.7%、35.9%和31.4%的支出。尽管加拿大和德国在教育支出上联邦政府仅承担了38.8%和35.6%的支出责任，但也远远超过中国的中央政府④。 (二)有关思考 从公共财政的角度而言，政府事权是政府满足社会公共需要、提供公共产品与公共服务的体现，然而，我国现行的政府间事权与支出责任划分的不科学、不合理，导致政府事权履行与支出效果差强人意。从中央政府层面看，把教育、社会保障等全国性公共品供给责任过度下放给地方政府并不符合公共品供给的效率与公平原则，巨大的外部性会导致地方政府缺乏供给的积极性；事权和支出责任的有效履行必须具备一定的财权基础，然而，目前的分税制划分格局呈现“大中央、小地方”的态势，与支出责任的“小中央、大地方”形成冲突，事权与财权的不匹配制约了地方政府公共品供给能力；尽管政府间转移支付可以有效弥补纵向财政不平衡，然而，由于我国的政府间转移支付制度存在诸多问题，抑制了转移支付本有的制度功能。过度的公共支出地方化不利于政府事权的有效履行，必然对国家治理能力现代化产生诸多不利影响。因此，十八届三中全会指出，“建立事权和支出责任相适应的制度”，“适度加强中央事权和支出责任”，是实现“优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”⑤。本文认为，科学的政府间事权划分是建立事权和支出责任相适应制度的前提，是实现经济社会和谐发展与国家治理能力现代化的重要保证。 二、事权配置的逻辑进路 传统政府与市场二元混合经济下，政府间事权划分进路应首先明确政府和市场的作用边界，然后将政府所承担的职能在中央和地方政府之间进行纵向分解。然而，20世纪70年代以来的新公共管理以及公共品多元供给的政府改革和治理革命使得我们必须重新审视政府间事权划分的逻辑进路。本文认为，在政府、市场与非营利组织(NPO)新混合经济下，政府间事权划分应进行三次配置，实现内外清晰、上下分明与横向互动。 (一)事权配置的总体进路 政府事权配置的逻辑首先在于内外清晰，即有效划分私人品与公共品的边界，明确政府与市场的职能范围，这就要求按照“市场在资源配置中发挥决定性作用”的要求，科学合理界定政府与市场的职能范围，将政府的事权范围严格界定在满足社会公共需要、供给公共品的范围内。然后，政府事权配置要实现上下分明，即将第一重逻辑下确定的政府事权按照不同的内在层次性在纵向多级次政府间有效分解，从而明确不同级次政府的公共品供给职责，做到事权责任主体明晰。最后，政府事权划分的横向互动，是指按照第二重逻辑将事权在多级政府间分解之后，再将各级政府承担的事权按照不同的特点，引入市场和NPO参与公共品的供给，将政府公共品供给职责在横向上向市场和NPO分解，实现事权配置的横向互动。这样一种政府事权配置的逻辑进路主要是考虑到公共品供给已经由传统的政府单主体演变为政府、市场与NPO多主体的经济现实，是提高公共品供给效率的内在要求。 (二)事权配置的具体步骤 1.事权初次配置：实现“经济发展型”政府向“公共服务型”政府转变，在公共财政框架下合理界定政府事权范围。按照事权配置逻辑进路的内在要求，政府事权初次配置过程中，必须严格区分市场和政府的职能边界，将政府事权严格界定为满足社会公共需要，供给公共品。当前我国政府事权初次界定要将市场能做的交给市场，避免政府越位，而将政府应该做的事项做好，补足政府的缺位，在公共财政的框架下合理确定政府事权范围⑥，确保由当前的经济发展型政府向公共服务型政府的转变。 2.事权二次配置：政府间事权与支出责任主体的确立与吻合。事权二次配置所要解决的根本问题是政府间事权与支出责任吻合(匹配)。根据事权配置的逻辑进路对事权在多级政府间分解，按照公共品内在的层次性特点确定不同级别政府应该负责的主要事权，实现政府间事权和支出责任主体明确，并最终实现事权与支出责任的吻合(匹配)。 3.事权三次配置：政府与市场、政府与NPO的公共品供给分工。根据公共品多元供给的现实，一级政府事权配置结束之后还要依据市场和NPO的不同特点横向分解公共品供给职责，从而既提高公共品供给效率，有效满足社会公共需要，也可以提高政府治理水平。事权三次配置的意义在于重视市场与NPO在公共品供给中的优势，以充分利用和发挥政府之外的公共品供给主体的优势，提高整个社会的公共品供给效率，满足社会群体的多元化公共需要。 三、事权主体选择与确认 在明确政府事权配置的逻辑进路之后，需要进一步确定事权的主体，即事权及其支出责任由哪一级政府负责，这就涉及事权主体选择与确认问题。因此，公共品供给范围界定是事权主体选择的前提，其次需要明确事权责任主体选择的标准。 (一)公共品范围界定 公共品范围界定是事权配置逻辑与事权主体选择的基础和逻辑前提。萨瓦斯(2002)提出了二维连续分布标准，其实质是将纯公共品和以俱乐部产品、公共资源产品为代表的混合性公共品和纯私人品四类物品与服务整合在一起，依据竞争和排他特征判定具体的物品分类⑦。该标准的优点是易于判定哪些是纯公共品，哪些是准公共品，哪些是私人品，易于政府事权范围界定。然而，萨瓦斯标准的缺点在于，物品与服务的二维连续分布方法是判定公共品的技术标准，而非公共品的本质——社会共同需要⑧；此外，排他与竞争的判定标准无法解释公共品边界动态性变迁的规律。因此，有必要对萨瓦斯标准进行补充。布坎南(1976)认为，任何由集团或社会团体决定，通过集体组织提供的物品或劳务，都被定义为公共的⑨。可见，布坎南的定义将公共选择作为决定公共品的决定因素，解释了为什么现实社会中政府提供的私人产品和服务的问题，从而将公共品的本质——社会共同需要——体现了出来。由此，基于布坎南的公共品定义和萨缪尔森的判定标准，就可以很好地解决公共品范围界定的问题了，既可以有效划分政府职能范围，同时，通过公共选择机制可以使政府始终以社会公共需要为出发点，避免政府规模的无限扩张，也有利于公共品供给职责的纵向政府间分解。 (二)事权责任主体选择的原则 公共品范围界定之后便是决定一项事权的归属即事权责任主体，这涉及到事权责任主体选择的标准或原则。当一种公共品的受益范围正好与某一级政府辖区吻合时，则该公共品由这一级政府提供是最有效率的，这完全符合奥尔森(1969)提出的最佳财政辖区原则⑩。但是，现实中大多数公共品具有不同程度的外溢性，这就决定了需要根据具体外溢程度来决定公共品的责任主体。这既需要考虑公共品的外溢性大小，同时还要兼顾公共品供给规模问题。通常而言，中央或较高级政府统一提供公共品能够显示规模收益的优势，但是这种集中提供的主要缺点是难以反映民众的特定性偏好。因此，理论上，事权责任主体的确定通常遵循“自下而上”原则，从最基层政府开始。
标签：政府转移支付论文; 治理理论论文; 政府支出论文; 有效市场论文; 财政制度论文; 逻辑框架论文; 经济论文; 财权论文; 财政学论文; 时政论文;