“层层加码”与官员激励，本文主要内容关键词为：官员论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
地区竞争是中国过去三十年取得高速经济增长的重要因素。引起中国地区之间激烈竞争的原因之一是财政分权引发的财税竞争，如“中国特色的联邦主义”理论所强调的(Qian and Weingast，1997；Jin et al.，2005)。张五常认为，县际竞争是中国经济增长的奥秘，其核心是土地租税在多级政府间的分成(张五常，2009)。另一种理论强调，官员的官场竞争导致了地区间的经济竞争，即以经济增长为核心的官员晋升锦标赛(Maskin et al.，2000；Blanchard and Shleifer，2001；周黎安，2004；Li and Zhou，2005；周黎安等，2005；张军，2005)①。 上述研究思路虽然强调的重点不同，但都侧重在某个层级的地方政府的竞争及其对中国经济发展的影响。中国政府系统作为一个多层级的纵向结构，从中央到基层的县乡共有五级，地方政府竞争在这样一个多层级的纵向结构中会呈现出怎样的特征呢？周黎安(2007，2008)指出，政治锦标赛的一个显著特征是官员的激励效应的逐级放大，即所谓的“层层加码”，比如当一个经济增长目标经中央政府提出后，它会沿着地方政府的层级而逐级加码和放大。但是，关于“层层加码”的现象，我们尚没有任何系统的经验证据给予支持，另外，它与地方官员的特征以及政治锦标赛的内在联系，我们也缺乏清晰的理解。 本文对中央、省区、市、县多层级之间围绕经济增长目标的“层层加码”现象进行了系统的研究。我们以国家和地方经济发展的五年计划和年度计划为例，系统地揭示了经济增长指标从中央到基层政府“层层加码”现象。我们还发现，与增长目标“层层加码”相伴随的是，地区实际增长率一般来说又高于在计划阶段宣布的目标增长率。 我们认为，出现这种“层层加码”现象的根源在于中国“层层分包”的行政体制和多层级同时进行的官员晋升锦标赛(周黎安，2004，2007，2008)。基于这一理论，结合官员特征和晋升的情况，我们得出一些可检验的假说。通过官员数据的回归发现，在控制了地区的基本经济特征和官员特征之后，目标增长率的高低与官员的年龄和任期有着显著关系，一般来说，相对年轻的官员更可能提出更高的增长目标，而任期与目标增长率之间存在一个倒U型关系，在接近离职时达到最高值。这些经验现象和证据表明，在政治锦标赛的模式下，经济发展规划实际上发挥了以增长为竞争指标激励官员的作用；当然如本文后面所讨论的那样，“层层加码”也使得中国经济运行面临一系列的深层次问题，如过于注重粗放型增长、经济波动性过大、经济数据作假等等。 揭示“层层加码”现象有助于我们理解中国多层级地方政府竞争的具体机制、特征和过程，研究它具有重要的理论和政策含义。具体来说，有以下几个方面的贡献： 第一，本研究有助于识别独立于财税激励之外的地方官员晋升激励的存在及其影响。虽然两种关于地方政府和官员激励的理论角度不同、解释内涵不同，但在实证上却很难区分两者的存在，因为在多数情况下它们的理论预测相似。“层层加码”现象却提供了识别两者的一个独特机会：在财税激励的框架之下，无论是财政分权还是张五常的租税分成，都无法解释政府的增长目标会随着政府层级的下降而上升，而一个多层级的晋升竞争理论却能较好地解释这一现象。 第二，本文发现地方官员围绕着增长率目标的“层层加码”现象为多层级的政治锦标赛理论提供了一个系统经验证据。迄今为止，关于地方官员晋升与辖区经济增长之间的经验关系的验证(Li and Zhou，2005；周黎安等，2005；王贤彬等，2011；Li，2013；Wu et al.，2013)，或者官员流动对经济增长的影响的实证证据(徐现祥等，2007；张军和高远，2007)，都只是揭示了同一个层级(省级或市级)官员的晋升与经济增长的内在关联，但这些发现不涉及一个同时进行的多层级政治锦标赛的结构性特征。而“层层加码”就是多层级地方政府竞争的一个结构性特征，它表明了地方官员追求经济增长的激励是如何在多层级的政府结构中逐级放大的。 第三，本文的研究从一个新的视角揭示了中国政府层级间纵向关系中被广为忽视的特征。关于中国政府间的关系，国内政治学一个非常有影响的观点是“压力型体制”(荣敬本等，1998)，即从上级政府到下级政府，政府的目标和责任是通过行政手段一级一级往下摊派和施压来实现的。该观点强调了政府间因为权力等级的存在而出现了“层层施压”的特征，所谓“官大一级压死人”，下级政府只能被动接受。我们不否认这种情况的大量存在，但是必须指出，这种观点只揭示了等级制下的一个方面。在许多情况下，下级官员为了晋升的考虑而主动要求加压，不断加码上级分配的指标和任务。在这种“层层加码”的机制之下，中央政府和上级政府考虑到下面官员的理性反应，还必须主动制定一个谨慎和保守的目标，以防下级加码过度，酿成恶果。正如我们后面给出的经验事实说明的那样，每次中央政府确定增长目标时一般总是趋于保守，似乎在给各级政府预留加码的空间，当然也是为了避免在下级政府出现过于疯狂的举动。 第四，揭示“层层加码”现象及背后的机制为我们理解中国经济运行的一系列独特现象提供了重要线索，具有重要的政策含义。我们在后面将详细阐明，中国经济2009年以来在全球范围内率先复苏，宏观经济的过热与过冷的惯常交替，以及饱受诟病的GDP水分问题、全国GDP数字长期小于各省区之和的问题，均与本文揭示的“层层加码”现象有着深刻的联系。这说明“层层加码”蕴含的激励放大效应是一把双刃剑，我们必须特别注意其负面效果，特别是其在基层政府层面上体现出来的。如果上级政府目标制定过高，或者强行执行某些目标，会引起下级政府的“跟风”和“加码”，所谓“上有所好，下必甚焉”；如果压力过大，必然导致底下作假、走过场、做秀等各种扭曲行为，造成巨大的行政成本和经济浪费。 二、多层级政府间“层层加码”现象：经验证据 本文研究的“层层加码”现象聚焦于地方政府在年度和五年经济增长目标上的竞争，分别考察了省级政府对于中央目标的加码、市级政府对于省级目标的加码和县级政府对于市级目标的加码。我们的经验证据表明，多层级地方政府的竞争不仅仅体现在对上级政府增长目标的不断加码上，他们还必须在计划实施阶段超额完成已经加码的目标增长；因为存在后一阶段的“兑现”竞争，前一阶段的“许诺”竞争才有值得我们高度关注的意义和价值。 (一)数据来源 国家、省区、市级和县级的GDP目标增长率来源于各级地方政府发布的政府工作报告以及国民经济和社会发展五年计划和远景目标纲要(下文简称《纲要》)。省级《政府工作报告》和《纲要》来自各省的经济年鉴、政府网站以及日报②。市级和县级的数据主要来自各市县政府网站提供的《政府工作报告》以及《2008年政府工作报告汇编》。我们收集了省级“七五”计划至“十二五”计划的《纲要》。我们的研究集中在1978年改革开放之后的五年计划，但是未使用“六五”计划的数据，原因在于“六五”期间很多省区统计的数据并非GDP，而是GNP或者社会生产总值等指标，为了保持数据之间的可比性，我们放弃了“六五”计划的数据。国家、省区、市级的实际GDP增长率均来源于《中国统计年鉴》和《中国城市统计年鉴》。省、市、县的人口、GDP等经济指标来源于《中国统计年鉴》、《新中国六十年统计资料汇编》、《中国城市统计年鉴》和《中国县(市)社会经济统计年鉴》。 (二)省区对中央GDP增长目标的加码 为了描述省区政府如何在中央公布的GDP增长目标的基础上进行竞争和加码，我们以五年计划作为考察的重点。五年计划是各级政府最为重视的经济增长和产业发展规划，自然成为地方政府之间竞争的对象。在表1中，我们依次汇报了“七五”至“十二五”期间国家目标GDP增长率、各省③目标GDP增长率与每个五年计划中各省实际完成GDP增长率之间的关系。 这里有几个问题必须强调：第一，在1992年1月18日至2月21日，邓小平南巡武昌、深圳、珠海、上海等地，发表了重要讲话。在此之后，几乎所有省份都对预期目标做了新的调整。所以，在表1我们分别报告了南巡前后两个数据样本的结果。第二，我们对政府工作报告中的数据作了如下的统一处理。举例来说，如果报告中提到“预计增长10%以上”，我们就将数字处理成10.05%；如果提到“预计增长10%左右”，我们就将数字保持为10%不变；如果提到“预计增长10%，力争11%”，我们就将其处理为10.5%；如果提到“五年后预计达到220亿元”或者“未来五年预期增长达到58.22%”，我们就将这些五年的数据换算成一个年均增长率④。第三，各省每年实际完成GDP增长率的数据来自《中国统计年鉴》，我们计算了每个五年计划的五年内各省实际GDP增长率的平均值。对于南巡前样本，我们计算的是1991年和1992两年的均值，对于南巡后的样本，我们计算的是1993-1995年的均值。
从表1中我们很容易看到，在所有列举的五年计划时期，省级政府提出的目标增长率平均说来都超过了中央提出的增长目标，而且随着时间的推移，省级政府的加码幅度有逐渐扩大的趋势。在“七五”计划制订时期，全国尚有6个省区公布的增长目标低于中央目标。在20世纪80年代中期改革开放之初，关于中国是否走市场经济的道路，从中央到地方还有很大的争论，省级领导中还有改革派和保守派之分，所以省级政府对于中央增长目标的加码还是比较温和的。但自从“十三大”中央确立了走社会主义市场经济的道路之后，尤其是邓小平南巡讲话之后，“经济发展是硬道理”，地方政府围绕着经济增长的竞争日益激烈。这反映在省级政府的五年计划目标上，“南巡讲话”之后，对于中央目标的加码幅度平均接近30%，有一些省区甚至超出了50%以上，而且几乎所有省级政府报出的增长目标都高于中央。在“八五”计划(南巡前)和“九五”计划只有一个省份的目标值低于中央，在“十五”和“十二五”则是所有省区政府的目标值都超过了中央，中央公布的增长目标真正成了所有省级政府增长计划的“垫底”。 表1还汇报了各个五年计划时期省区GDP实际增长率的情况。我们汇报实际增长率的考虑在于，如果地方政府对于中央目标的加码只是表现在增长目标上，而实际完成的情况与目标值无关，那么揭示这种增长目标的“层层加码”现象就变得毫无意义，因为各地方政府的加码行为就纯粹是做秀了，对中国的经济发展过程并不会产生实际的影响。就各省设定目标和实际完成情况来说，我们发现两个基本的结果：第一，在省级水平上，除“七五”之外，五年计划时期实际完成的GDP增长平均说来都超额完成了计划之初设定的目标值，平均高出2.5个百分点。第二，除了一些特殊情况，大多数省级政府都超额完成了GDP增长计划，在“十五”和“十一五”各省都超额完成了既定的目标。在“七五”和“九五”期间，有一半以上的省区没有完成预定的目标，但都是有特殊原因。“七五”期间一方面因为中国改革开放的道路尚未完全确定，加之1989年的政治风波，1989-1990年中国经济面临严重的困难，经济增速大幅下降。中央在1991年制订“八五”计划时确定的年度增长目标只有6%，目标之低前所未有，这正反映了中国经济当时所面临的严峻挑战。1997年中国受到亚洲金融危机的影响，出口受阻，经济下滑，导致大部分省份没有完成既定目标。 综合这两个结果，我们可以得出一个重要结论：在中央确立经济增长目标之后，省级政府将在此基础上不同程度地进行加码⑤，但这只是地方政府竞争博弈的一部分，在做出目标许诺之后各地方政府还必须竭尽全力超额完成已经加码的任务。所以，对于省级政府来说，五年计划的制订和实施变成一个两阶段的竞争和博弈：不仅需要在制订计划阶段竞相做出“高姿态”，立下“雄心壮志”，在随后的日子里还必须竞相超额完成。 上述结论虽然是基于五年计划的统计得出的，但对于年度计划而言也是成立的。事实上，在数据可得的范围内，我们统计了中央及31个省市自治区2003年至2010年GDP目标和实际增长率等指标，同样发现了高度一致的省级政府对中央目标的加码现象⑥。 (三)市县增长计划对于省级目标的加码 “层层加码”体现在政府层级越低，其制定的增长目标越高。在描述了省级政府对于中央目标的加码现象之后，我们接下来考察地级市政府如何在省级目标的基础上进行加码。表2中列出了2003-2010年两级政府的目标和实际完成GDP增长率。需要指出的是，我们关注这一时期完全是因为数据的可得性。由于我们主要依赖网络获取数据，2003年以前市级政府的年度计划数据很难获得，缺失值太多而无法进行有效分析。即使在2003-2010年这一时段，市级数据的缺失仍然存在。为保证数据的可比性，我们进行了如下选择，即对于每一年而言，被选取的地级市必须同时有目标和实际增长率的观察值，当然这个约束主要发生在目标增长率上。表2中汇报的省级和市级的增长目标是符合我们数据选取条件的全国范围内的平均值。为了表明每年获得数据的代表性，在最后一列，我们汇报了市级数据可得的百分比。本文在后面会专门讨论数据缺失对我们统计结果的影响。 从表2中我们可以看出，市级政府的平均目标增长率要高于省级目标均值2.05%—3.39%，超出部分占省级目标的20%以上。在实际完成方面，除2008年市级实际完成略低于目标0.156%之外，我们看到省级和市级实际都超额完成了增长目标。由于我们在计算省、市两级的目标和实际增长率的时候都是在全国范围内作简单算术平均，读者也许会认为这个结果可能是某些省份的奇异值导致的。我们实际上也统计了2003-2010年分年、分省的省、市两级目标和实际增长率的结果，可以看出市级政府对于省级政府的加码是一个全国范围内极其普遍的现象，而非某些省份的特殊现象⑦。
在表3中我们汇报了2005-2010年市级和县级的平均目标增长率，同时列出了县市两级间以及市省两级间目标GDP增长率的差值。与表2不同的是，由于数据收集的困难，我们并没有收集中国所有县级单位的目标增长率，而是在东、中、西部各选取了一个省，具体地说，东部选取了福建，中部选取了山西，西部选取了甘肃，然后收集其县级单位的相关数据。从表3中我们不难发现，县级目标普遍高出1—2个百分点⑧，而市级的目标普遍高出省级目标1—3个百分点。
从表1—表3来看，我们可以得出一个基本的判断，那就是当中央政府提出了经济增长目标之后，各级地方政府的“层层加码”行为是一个非常普遍的现象。 (四)数据缺失的影响评估 由于市县两级数据均有缺失，我们在表2、表3得到的结果可能存在样本选择带来的偏差问题。在本小节，我们将考察样本缺失是否具有系统性，如果它不具系统性，那就说明数据缺失具有相当的随机性，我们在前面得到的结论是可靠的。 首先，我们考虑如下的回归方程：
其中，i表示地级市，t表示时间，missing是指示数据是否缺失的哑变量。对于控制变量Y，我们分别选用了地级市的GDP和人均GDP，我们还控制了时间趋势以及省份的固定效应，回归结果在表4汇报。从表4的(1)—(2)列我们看到，在市级水平的数据缺失与地级市的GDP总量或人均GDP水平都不存在统计上显著的相关关系。也就是说，我们能够获得数据的市与数据缺失的市之间不存在经济发展水平的系统差异。值得一提的是，样本选择偏差可能会降低本文分析的可信程度，其中最可怕的情况是，每个省能够收集到数据的地级市都是相对比较发达的城市，而这些城市的目标和实际增长率在省内是偏高的，对这些城市的增长率做平均显然会超过省级的增长率。样本选择的偏误本身就直接导致了所谓的“层层加码”。表4基于省份固定效应模型的回归结果说明这种担忧是缺乏证据的。
其次，我们使用类似的方法分析了县级数据缺失的问题。表5比较了每个样本省内缺失与未缺失数据县域之间的经济发展水平的差别，我们发现GDP总量、人均GDP的系数均不显著，因此我们可以认为县级水平上的样本缺失也是相对随机的。
三、“层层加码”与官员激励：理论解释与经验证据 为什么会出现“层层加码”的现象？一个可能的解释是：地方政府出于风险规避的原因，害怕完不成上级的指标，或者出于激发更高的努力，使用“取法其上，仅得其中；取法其中，仅得其下”的策略，提出更高的目标。我们认为这些原因都难以有效解释我们数据所揭示的现象。如果纯粹出于风险规避的原因，为了“留有余地”，那么地方政府就不会主动在既定指标上加码，而是尽可能压低指标。20世纪50年代中央明确提出“两本账”的做法，就是为了留有余地，即向社会公布一个相对低的目标，但实际执行一个更高的目标。但是我们的数据表明，各级地方政府实际上是在报指标的时候“自我加码”，而不是有意压低指标。如果出于励志的原因故意提出一个相对高的指标，以确保完成既定目标，那我们就应该经常看到提出的高指标不容易完成(这正是“取法其上，仅得其中”的道理)，而上级指标则很容易完成，而我们数据表明地方政府事实上经常超额完成其提出的高目标。 我们认为，“层层加码”现象的出现与我国“层层分包”的行政体制和多层级的官员政治锦标赛有着内在的关联。中国的行政体制呈现一个“层层分包”的特征：中央把经济和社会事务发包给省级政府，省包给市，市再包给县，县包给乡(周黎安，2008)。这对应在官员的考核和提拔上就是“下管一级”的体制：中央负责省级官员的考核和任命，省级负责市级干部，以此类推。当中央确定某个重要的施政目标，也是按照“逐级传达，层层动员”的模式，每级地方政府都需要对上级政府做出承诺，上级政府最后问责直接的下级政府。“层层分包”的行政体制是“层层加码”现象经常发生的一个基本的制度背景。但是，“层层加码”的最终出现还必须取决于地方官员激励的性质，而这与政治锦标赛紧密相连。 从地方官员的角度看，从基层政府开始的政治晋升之路就如同一个逐级淘汰的政治锦标赛，为了晋级下一轮的竞争，必须保证本轮的优胜，而一旦因为某种原因“出局”，就意味着未来机会的彻底丧失(周黎安，2007)。在每一个政府层级，地方官员必须面对一定数量的竞争对手，为了成功晋升，在强调GDP绩效的考核标准下，他们需要保证交出更好的“成绩单”、做出更好的经济绩效才有可能。由于晋升的机会总是有限的，上级政府在考核下级的绩效和表现、决定提拔谁的时候，必然采用某种程度的“相对绩效评估”。如何使自己的经济绩效高过竞争对手是获得政治晋升资本的重要途径。中国政府结构的另外一个特征是，当中央以经济绩效考核省级主要官员的时候，省级官员为了争取更好的经济绩效，也会要求其下属的地级市官员提供好的经济绩效，在这些市级主要官员之间展开一个围绕着经济增长的政治竞争。同样，市级政府会在县级主要官员之间组织经济竞争。所以，政治锦标赛是在多层级间同时进行的。 当中央宣布一个增长目标的时候，从省级官员来看，这个目标充其量就是全国未来增长的平均数⑨。为了在省级经济竞争中胜出，省级政府必须宣布一个高于全国平均值的目标，否则一开始就会在竞争中落于下风。省级官员即使预期到下级政府会在其目标上加码，也必须提出一个高出中央的目标，因为别的省份也面临同样的加码情况。发生在中央—省层面的加码逻辑可以完全推广到省—市和市—县两个层面。这就解释了为什么会有“层层加码”的现象产生。 上述理论解释可以推出几个可以检验的理论假说：第一，对于相对年轻的地方官员，因其未来的仕途更长、职业前景激励(career concerns)更强，面对中央的目标，更可能会公布一个相对较高的增长目标。第二，在担任现职之前在上级政府工作的经历会减弱提出高指标的激励，因为作为考核方的上级会比较了解该官员。第三，其他条件不变，在任期接近结束的官员越可能提出高目标，因为此时的高姿态会给上级留下好印象，而且因为任期可能结束，自己不必在未来“兑现”许诺，提出高目标面临的约束更少一些。 为了检验上述理论，我们以五年计划为例，给定中央的增长目标，看省市区提出的目标增长率与省委书记的个人特征之间的关系。表6汇报了省级书记信息的描述性统计。省委书记的个人信息来自新华网新华资料栏、《中国共产党中央委员大辞典》、百度百科官员简历和军政在线论坛的官员简历。值得说明的是，官员的教育程度分别用1—4表示，代表初中及以下、高中、大专、大学本科及以上四种情况；是否有中央部委工作经历是指该官员在任现职之前是否有中央部委的工作经历，代表中央对该官员的了解程度或可能的联系。由于海南在七五计划样本、重庆在七五和八五计划样本缺失，所以表6的样本值为152⑩。
表7汇报是省份固定效应模型估计的结果，每个回归都控制了五年计划的时期虚拟变量。表7的回归结果表明，给定中央的目标，省市区在其之上会有平均39%—70%的加码；在控制了地区的基本经济特征之后，目标增长率的高低与官员的特征有着显著关系(12)。首先，官员的年龄与目标增长率是一个显著的U型关系，最低点为56岁，这说明相对年轻的官员可能提出相对更高的增长目标，但是在官员接近退休时又会提出相对较高的增长目标。对于这一结果，我们的解释是，如果省委书记能够晋升到中央，其退休年龄可以延长，所以有“最后一搏”的动机。其次，任期与目标增长率之间存在一个倒U型关系，在第4.8年达到最高值。如注③所表明的，1978-2007年期间省委书记平均任期为4.53年，这说明官员在极可能离职的时候愿意报出更高的目标增长率，与我们的理论假说相一致。最后，有中央的工作经历的省委书记提出的目标增长率要比没有中央工作经历的人低一些，这也支持了我们的理论预期。
四、“层层加码”现象与中国经济运行的特征 揭示“层层加码”现象对于我们理解中国经济的运行特征有何意义？这里我们试举几例加以说明。首先，我们想利用“层层加码”的现象解释在2008年金融危机冲击之下中国经济的亮丽表现。2008年下半年金融危机爆发之后，全球经济陷入严重的经济衰退，中国经济也面临出口下滑和增长滞缓的严峻形势。但经过不到两年的努力，中国经济在世界范围内率先企稳复苏，2009年的GDP增长率达到8.7%，2010年超过10%，与此相对照的是，西方主要经济体却还在面临如何摆脱经济衰退的难题。为什么中国经济能够在全球率先复苏，其中原因肯定是多方面的。有一个明显的原因就是中国政府在2008年11月份果断及时出台了4万亿人民币的经济刺激方案及其他一系列产业振兴规划。关于4万亿经济刺激计划的重要性毋庸置疑，但需要指出的是，西方的许多国家也有程度不同的政府刺激计划，比如美国奥巴马政府也出台了8000亿美元的联邦经济刺激计划。为什么美国的联邦刺激计划的效果不那么明显呢？一个可能的解释是美国8000亿美元刺激计划占美国GDP总量的相对规模不如中国大。 但这只是一个方面。我们认为，中美之间还有一个核心的差异被人们忽略了：就在中国中央政府出台4万亿刺激计划一个月的时间内，省区地方政府也竞相出台了各自的经济刺激计划，省级政府的刺激计划之和超过了20万亿(13)，各地利用中央刺激内需的机会掀起经济大跃进的投资热潮(14)。而在美国，当联邦政府增加支出、刺激需求的时候，州和地方政府因为财政收入缩水而不得不大幅度削减政府支出。据统计，州和地方政府支出的削减规模与联邦政府的刺激规模大致相当，致使政府刺激总需求的净效果微乎其微(Stiglitz，2010：63)。也就是说，中国地方政府对于中央刺激计划的加码使得政府对于经济的刺激规模远远大于公布的4万亿。当规模空前的资金在短时间内注入经济体，经济企稳复苏就是必然的结果了。 其次，我们想结合“层层加码”现象理解中国宏观经济的波动性问题。中国宏观经济波动的一个重要特征是，经济不是处于过冷就处于过热的状态(刘霞辉，2004)。有研究表明，中国宏观经济的周期性变化与地方政府换届有着密切关系，地方政府的行为是中国经济波动冲击源的重要部分(李斌等，2006；李猛、沈坤荣，2010)。从本文的发现来看，中国宏观经济的波动性过大与各级地方官员的“层层加码”行为密切相关，增长目标的“层层加码”是经济过热的制度根源，而面对经济过热和预算软约束的地方官员中央只能采取“一刀切”式行政手段对经济进行强行“降温”，这又导致了经济过冷。具体来说，每次全国党代会都是各级政府官员新老更替较为集中的时间，当中央政府设立一定的经济增长目标之后，新上任的官员有更大的激励提高本辖区的经济增长率(即所谓的“新官上任三把火”)，从中央到地方就可以看到经济增长目标的“层层加码”的“热潮”，与此相伴随的是投资热情的“层层加码”，这是宏观经济过热的前兆。“层层加码”是经济过热的关键性因素。当投资膨胀、物价上涨、能源短缺等问题逐渐凸显之后，中央开始加大宏观调控的力度，如提高利率、紧缩货币；但由于经济手段(如提高利率)对于预算软约束的地方官员的来说有效性不足，最后中央只能更多依赖更加强力的行政手段，如用行政命令的方式强制压缩信贷规模、冻结和下马投资项目，这使得过热经济不得不“紧急刹车”。随着下一个党代会来临，一个新的宏观经济周期又启动了。 另一个问题是中国GDP数据中的水分问题。近十年来，中国官方公布的GDP数据与各省统计的GDP数据的总和之间一直存在地方GDP之和大于国家公布的GDP的奇怪现象，缺口大约在3%——9%之间。原国家统计局局长李德水曾撰文承认两者的显著差异不排除地方官员数据造假的成分(李德水，2004)。事实上，本文的研究表明，政府间“层层加码”也许就是GDP数据层层掺假的背后推手。各级地方官员在经济增长目标竞争阶段迫于竞争压力必须报出一个较高的数值，在实际增长竞争阶段还必须制造足够的“惊奇”，即尽可能超额完成目标增长率，这迫使地方官员在增长率低于预期的情况下可能不惜“铤而走险”，为数据注水。我们的研究预言，这种造假压力也是随着政府层级而不断加大的。 五、“层层加码”现象的广泛性 “层层加码”作为中国多层级政府结构中的独特现象，不仅发生在改革开放以来的经济增长目标上，还广泛出现在各式各样的行政和经济指标上。新中国建立之初的“合作化”运动、1958年的“大跃进”和“人民公社化”的运动中，在地方官员的晋升竞争中，“层层加码”现象是其中一个核心特征(周黎安，2007；周飞舟，2009)。对于中央提出的任务指标，如高级合作社的数目、粮食产量、钢铁生产量，从省区到基层政府，都有一个明显的不断加码过程，不同的只是程度的差异。在“大跃进”的过程中，由官员竞争驱动的“层层加码”过程使得中央确定的粮食收购和钢铁产量指标变得越来越脱离实际，导致一个初衷良好的经济赶超尝试最终走向失败，酿成了巨大的经济灾难。 近年来从中央到地方围绕着“节能减排”展开的博弈和互动能够让我们清晰地看到“层层加码”在其中作用和影响。中国政府在“十一五”规划制定时承诺单位GDP能耗下降20%，但“十一五”前四年累计单位GDP能耗只下降了14.38%，2010年上半年单位能耗不降反升，使得2010年下半年的节能任务极为艰巨。在这个背景下，国家工信部向各省市下达了淘汰落后产能的指标。在分解和下达指标的过程中，一些节能任务艰巨的省份(如河北、山东、浙江、河南、山西)纷纷主动加压，承诺实现比中央分配更高的指标。而在省向市、市向县层层分解节能指标时，一些市县政府也“自我加压”，如浙江的宁波市和绍兴县(15)。但另一方面，地方政府的“自我加压”带来了两个问题：一是中央对省级政府习惯性多承诺不放心，不得不经过几轮协商达成一个可行的目标分解量，以免导致全国性计划落空(16)。二是“层层分解”和“层层加码”到了基层政府，节能减排就演变成了“一刀切”式的拉闸限电。2010年7月起，浙江、江苏、山西、河北、海南等地都对高耗能企业采取强制性限电政策，以保证当地节能减排指标完成，在县区一级，情况则更为严重得多，拉闸限电波及普通居民的日常生活，甚至取暖过冬(17)。 地方政府的“层层加码”也经常使得国家层面制定的一些规划和计划失去长期性指导意义。这里仅以中国清洁能源的发展规划为例加以说明。据国家能源局2010年的规划，到2020年，风电的装机容量将达1亿千瓦以上，核电的装机容量则达7 000—8 000万千瓦。而据媒体报道，目前地方政府上报到中央的2020年的风电总装机已经超过2.5亿千瓦，而按照落地规划计算的核电总装机容量已达到1.6亿千瓦。中国地方政府发展清洁能源的热情，使刚刚制定完成的国家能源规划不得不面临调整(18)。 本文对中央、省区、市、县多层级之间围绕经济增长目标的“层层加码”现象进行了系统的研究。我们以各级政府经济发展的五年计划和年度计划为例，利用大量的数据揭示了经济增长指标从中央到基层政府的“层层加码”的普遍现象。我们认为，“层层加码”现象是在一个多层级政府结构中官员晋升锦标赛的一个必然结果，本文的实证分析提供一定的经验证据。回归结果表明，“层层加码”现象与地方官员的晋升激励有着密切关系，相对年轻的官员更可能提出更高的经济增长目标，而任期与目标增长率之间存在一个倒U型关系，反映了官员在任期可能结束时的优化选择。我们还进一步将“层层加码”现象与中国宏观经济运行中的一些重要特征联系起来，说明了多层级政府竞争对中国经济的深刻影响。最后，我们强调“层层加码”现象在中国多层级行政体制中的广泛性，值得我们认真研究。 ①关于这两支文献的总结和更多论文参见张军和周黎安(2008)以及Xu(2011)。 ②我们首先从各省的经济年鉴以及政府网站上收集《政府工作报告》，对于缺失的年份，我们从相应的省级日报补齐。 ③海南和重庆分别于1988年和1997年独立成省，所以“七五”不包括海南和重庆的数据，“八五”不包括重庆的数据。 ④这种样本非常少，总共有5个省出现过这样的情况。 ⑤尽管有时候省级政府工作报告出台的时间要晚于中央政府，但省级政府制定出目标的时间要在中央政府之后，它们会参考中央的计划并结合自身情况制定目标。县、市制定相应的目标也是类似，即它们都是在看到上级目标之后再进行本级目标的制定。 ⑥下一小节的表2实际上可以表明这一点，2003-2010年中央的年度增长计划没有超出9%，而省级目标平均都大于9%。 ⑦由于篇幅限制，本文无法汇报这些结果，有兴趣的读者可以向作者索取。 ⑧2005年山西的数据是个例外，可能是因为可得的数据样本太低(小于20%)。 ⑨从时间顺序来说，北京召开“两会”的时间后于省市召开的时间，但中央提交的五年计划或年度计划事先会有一个酝酿时期，广泛征求各部委和地方政府的意见，所以在总理政府工作报告正式发布之前地方领导关于未来的增长目标一般会有比较准确的预期。 ⑩十二五计划还没有结束，在回归中无法控制五年人均GDP，因此我们未将十二五的样本放入回归中。 (11)若以官员为考察对象，用特定官员的就职和离任年份计算他们的任期，我们统计发现，1978-2007年期间省委书记的平均任职年数为4.53年。 (12)表7的回归没有考虑南巡的情况，如果把南巡前后作为两个“五年计划”放入回归样本，或者剔除七五计划，回归结果一致。 (13)孙明春：“中国的刺激政策：令人费解的一揽子计划”，《全球经济监测周报》2009年3月20日，野村证券。 (14)地方政府的刺激计划可以从下述数字中得到印证：中国4万亿刺激计划中1.7万亿元由中央和地方政府提供，而剩余的2.3万亿元主要通过银行融资。该计划需要两年(2009年和2010年)完成，也就是说，2009年和2010年每年的银行贷款只需1.15万亿元就可完成原先的目标；但是2009年头八个月，银行贷款增加已经超过8万亿元，其中4万亿元为中长期企业贷款，考虑到这期间私人部门投资乏力，因此可以断定这新增的8万亿元贷款绝大部分属于政府的刺激计划的一部分。具体细节参见孙明春(2009)。 (15)“节能减排促产业转型升级，绍兴近百家纺企大搬迁”，《每日经济新闻》2010年10月25日；“节能减排运动考核在即，宁波纺织企业痛苦应对”，《每日经济新闻》2010年9月14日。 (16)“节能大限逼近：30省区市压力大排名”，《中国经济周刊》2010年10月18日。 (17)据报道，河北安平每供电50个小时停电22个小时；山西省晋城市居民生活用电1个月被停14天；安徽省全椒县拉闸限电，医院做手术要靠发电机；河北省枣强县实行“无差别限电”，每天供电4个小时；河南省林州市炸掉了该市优创电厂3座冷水塔和一座烟囱，导致林州市5 000户居民无法取暖过冬。参见“发改委主任张平回应停电减排”，《中国青年报》2011年3月7日。 (18)“清洁能源装机：地方申报数倍于国家规划”，《21世纪经济报道》2010年11月4日。
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