实现干部能下问题对策研究，本文主要内容关键词为：干部论文,对策研究论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六大提出，要努力形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、充满活力的用人机制。当前，随着干部人事制度改革的不断深化，各地在疏通干部出口，解决干部能下问题方面进行了积极的探索，取得了一定的成绩。但是，干部出口不畅，能上不能下的问题还没有从根本上得到解决，仍然是制约优秀人才脱颖而出的主要“瓶颈”。为此，我们对甘肃省近几年干部人事制度改革特别是干部能“下”问题进行了调查，研究了对策。这就是，疏通干部出口，实现干部能下，根本靠制度，关键在机制，必须从制度创新和机制改革入手，建立起民主的、科学的、系统的、规范的、可操作的制度体系。
一、健全完善制度体系，为干部“出”和“下”提供制度支撑
建立一整套干部能上能下、能进能出、充满活力的管理机制，是实现干部“能出”、“能下”规范化、正常化的重要保证。主要包括三个方面的制度：一是干部选任方面的制度，二是干部管理方面的制度，三是干部奖惩方面的制度。
（一）干部选任方面的制度
干部选任方面的制度是从干部选拔任用的方式上确保干部能上能下、能进能出，形成畅通有序的干部新陈代谢机制的基础和前提。这些制度的推行，可以从制度的层面明确干部职务不是“终身”的，不是只“上”不“下”，只“进”不“出”的。
1、任期制。任期制的基本特点是任职有明确的期限，任职期满领导干部必须离开所在的领导岗位。这使领导职务成为干部一定时期的职务岗位，而不是干部的终身待遇，使干部的上与下成为一种正常的社会现象。作为推进干部能上能下的重要措施，任期制是干部能下的制度基础。目前实行任期制重点要解决好三个问题：一是大胆改革传统的委任制，不断缩小委任制的范围，把机关干部和一部分企业管理人员的委任逐步改为竞争上岗、聘任制的形式。二是严格执行任期制。对选任制干部认真执行届期，按时进行换届。要制定委任制干部任期制实施办法。任职期满后，现任职务自然终止，需要连任的，按规定程序办理任免手续。一般情况下，最长任期不应超过两届。三是制定并实行领导干部任期岗位责任制。任期制的实行，最重要的是建立科学的任期目标责任制。必须根据不同岗位、不同层次、不同类别和职务的特点，研究建立岗位职责规范和任期目标责任制，形成促进干部成长的激励机制，对那些没有完成任职目标的干部，按规定进行调整。应当说，推行领导干部任期制是解决干部“能出”、“能下”的非常有效的制度措施。
2、聘任制。对于党政机关中一些需要具有较强的专业知识和技术水平、不需要由国家权力机关依法选举或者任命的岗位，应当实行领导职务聘任制。当前，完善聘任制首要的是建立健全聘任干部的任期目标责任制。聘任制干部任期目标责任制的基础是建立科学合理规范的岗位职责和聘任合同。与此同时，要建立适合不同工作和岗位特点的任期目标考核指标体系。健全考核方法，建立将聘期内的业绩考核与单位的长远发展目标相结合的考核机制。
3、竞争上岗制。竞争上岗是确保优秀人才脱颖而出，促使干部“出”和“下”的有效措施。竞争上岗制度科学化、规范化的前提是按照不同职位的性质、特点和要求，确定科学的考评标准、竞争程序和监督办法。在党政机关要对中层干部和机关工作人员大力推行竞争上岗，双向选择，优化组合。对企事业单位的管理岗位，要建立体现管理人员水平、业务能力、工作业绩、资格经历、岗位需要的等级序列，推行职员制度；对专业技术岗位，坚持按照岗位要求择优聘用，逐步实现专业技术职务聘任与岗位聘用的统一。
（二）干部管理方面的制度
干部管理方面的制度是确保选准用好干部的重要辅助性制度。这方面的制度将使干部更加有效地置于广大人民群众的监督之下，使干部更好地经受检验，增加干部选任的透明度，使那些不称职的干部、有问题的干部在正式任命之前就被“淘汰出局”。
1、试用期制。健全和完善试用期制度，一是要把好任前考察关，确保试用期制干部的选拔质量。要精心组织对试用期制干部的任前考察，扩展考察内容，延伸考察范围，完善考察方式，加强民主测评、民主评议和民主推荐工作，严把领导干部“入口”关。二是要把好期内管理关，促进试用期制干部的健康成长。用人单位要对试用期制干部明确分工，实事求是地提出试用期间的工作目标和要求。上级组织人事部门要定期与试用期制干部交心谈心，加大考评力度，实行跟踪考核和定期汇报工作制度，鼓励和督促他们大胆主动工作，在实践中接受组织的考验。三是要把好期满考核关，合理使用试用期制干部。要建立科学合理、实用有效、操作性强的考核评价体系，在试用期结束前的一定时间内，组织专门考核组，对试用期干部的德才表现和思想、工作、作风等进行全面考核，重点考核对所任职务的适应能力和履行职责的情况。特别是要建立一套对试用期满“不合格”干部和试用期间工作出现重大失误或犯有严重错误干部的评价和认定标准，严格按原则办事。组织部门要客观公正地写出考察鉴定报告，对胜任者正式任用，对不胜任者取消任职资格，按原职级安排适当工作，从而保证领导干部任职试用期制度的有效落实。
2、公示制。健全和完善公示制，一是要做到“应示尽示”。在对提拔担任党政领导职务实行公示的基础上，对企事业单位领导职务的拟任人选、选任制干部的推荐提名人选、非领导职务担任同级领导职务的人选都应列入公示对象。二是要做好群众反映问题的查核处理工作。对公示过程中干部群众反映的问题，要区分情况，做出处理。根据调查核实的结果，不影响任职的，办理任职手续；对问题性质比较严重，一时难以查实又不能轻易否定的，暂缓任用；对在政治立场、思想品质、廉洁自律等方面存在严重问题的，经党委（党组）复议后不予任用；对其中违法违纪的，移交纪检监察机关或司法机关处理。三是要正确运用并不断完善任前公示制。不能因实行任职前公示制而简化规定的干部选拔任用程序，也不能用任职前公示制替代对干部的民主推荐和组织考察，充分利用新闻媒体和上网公布等形式，扩大公示范围。四是建立任前公示工作责任制。明确责任内容、界定责任主体、严格责任追究，防止图形式、走过场，使任前公示制度真正落到实处。
（三）干部奖惩方面的制度
干部奖惩制度是在工作中考核、鉴定干部优劣，并通过奖优罚劣的过程实现干部“能出”、“能下”的重要措施。这些制度发挥作用的空间主要是在干部任职期间。
1、降职免职制。对不称职不胜任现职领导干部严格执行降职免职制度。降职是对因工作能力较弱或者其他原因，不适宜担任现职又不宜转任同级其他职务者进行低一级职务安排。降职必须严格按照规定的程序进行。首先由组织人事部门提出降职安排意见，包括拟降职干部的有关情况、降职理由、降职后的使用建议等。其次是听取拟降职干部的意见，给予拟降职干部充分表达自己意见的权利。最后由任免机关审批，党委（党组）集体研究讨论做出决定。免职是免去领导干部的现任职务。领导干部有下列三种情形之一的，一般应当免去现职：达到任职年龄界限或者退休年龄界限的；在年度考核、干部考察中，民主测评不称职票超过1/3的、经组织考核认定为不称职的；因工作需要或者其它原因，应当免去现职的。
2、末位淘汰制。末位淘汰制是以竞争为核心的干部管理制度。实施末位淘汰制，“只问绩效，不看关系，只重能力，不讲情面”，是一种“无功就是过，有错就追究，末位就淘汰”的激励方式，有利于解决机关中不求上进、混日子的工作作风，有利于解决干部能进不能出、能上不能下的问题。从调查的情况来看，末位淘汰制虽然普遍被大多数干部赞同和接受，但又缺乏可操作性和规范性的规定，执行难度较大。从当前情况来讲，需要重视解决两个方面的问题：一是末位淘汰制的实施范围。末位淘汰制并不是对所有行业都能适用的制度。现阶段应该主要集中在职位分类相对成熟，并且容易对绩效进行量化分解的职能部门或行业中试行。二是加快建立有效的绩效测评制度。要根据行业特点和职位类别，运用现代测评技术构建科学的绩效评价体系，切实改变个别地方和单位存在的不考虑具体情况，只要排名处在末位的就予以淘汰的简单片面的做法。
3、诫勉制。对领导班子和领导干部经组织考察、民主测评或年度考核、群众来信来访反映并经初步核实，虽够不上党纪政纪处分，但确实存在问题的，按问题情节轻重，实行诫勉制度。一是要明确诫勉期限。诫勉期限一般定为半年，或根据问题的严重程度由上级党组织决定。诫勉期间，不影响被诫勉者正常履行岗位职责。二是对各级领导干部的诫勉，应严格按照管理权限，实行统一管理、分级负责的办法进行。三是诫勉对象确定后，由党委组织部门或授权单位的组织（人事）部门以书面形式将诫勉对象、诫勉事由、诫勉期限通知被诫勉者本人及其所在单位党组织。四是凡被诫勉的领导干部和其所在的领导班子，当年不得评为先进。被诫勉者在诫勉期间，不能调整岗位，不得提拔使用。对连续两次口头诫勉或一次书面诫勉仍无明显改进或解除诫勉后再犯类似错误的，组织上要按其情节轻重进行调整或责令辞职、降职、免职等组织处理。
4、辞职制。党政领导干部辞职制度在我国是一项新生事物，各地都在进行探索。当前，一是要制定科学合理的标准和条件。对领导干部和相关责任主体在什么情况下必须引咎辞职，什么情况下必须责令辞职，应该制定明确具体且易于操作的规定。二是建立严格规范的操作程序和方法。引咎辞职的程序是由相关责任主体主动提出申请、组织核查、讨论决定、发布公告、领导谈话、办理手续；责令辞职的程序是考核认定、组织决定、责令辞职、申请辩护、办理批复。对应该引咎辞职而本人不主动请辞的，采取组织劝辞的办法。三是建立与辞职制度相适应的配套制度。完善党政领导干部失职渎职处分条例。根据党政领导干部违纪行为，以对国家和人民利益造成损失的大小，分别给予警告、记过、记大过、降级、撤职，党内警告、严重警告、留党察看、撤销党内职务、开除党籍等政纪与党纪处分。为了确保干部引咎辞职责令辞职制度的实施，切实加强对党政领导干部的监督管理，有必要通过立法的形式，制定一部较为完备的《监督法》，对党政领导干部监督管理的职能单位或机构的失职渎职行为予以必要的约束和惩戒。对干部引咎辞职责令辞职以后，干部的人事关系、工资关系、福利待遇，也要由国家统一制定有关明确具体的规定，而不能由各地具体实施引咎辞职责令辞职制度的单位“政出多门”，各行其是。
二、健全完善科学的干部考核评价体系，为干部“出”和“下”提供依据
干部考核结果是对干部进行奖惩升降的重要依据。考核评价体系的科学与否，直接关系到考核结果的准确性，关系到对不称职、不胜任现职干部的调整工作。科学的干部考核评价体系的主要构成要素有三个：考评标准、考评方法、考评程序。
（一）考评标准。根据《干部任用条例》的要求和有关规定，“下”来的干部主要是指不称职、不胜任现职的干部。不称职领导干部，主要是指其思想政治素质、组织领导能力、工作作风、工作实绩、廉洁自律、工作责任心以及组织纪律方面存在比较突出的问题，达不到现任职务的基本要求，不能正确履行岗位职责。不胜任现职领导干部，主要是指其由于业务素质、工作能力和身体状况等方面的原因，难以有效地履行现任职务和岗位职责。具体来讲，以下几类干部应该在“下”的范围：一是民意差，公众形象不佳的；二是工作能力弱，政绩平庸的；三是理论水平低，进修、培训考核不合格的；四是拉帮结派，严重闹不团结的；五是为政不廉，生活作风不正的；六是组织纪律观念淡漠，经常旷工或长时间不上班的；七是身体状况不好，不能坚持正常工作的。经考察考核，凡属于上述任意一条的领导干部，都应及时进行组织调整。本着分类指导、科学合理、易于考核、便于操作的原则，建立适用于不同层次、不同类型干部的科学规范的量化考核标准，制定以实绩为核心，包括德、能、勤、绩、廉各个方面在内的评价标准。建立健全党政领导班子任期目标责任制和领导干部岗位职责规范，制定党政领导干部能力素质标准体系和领导干部选拔任用职位分类制度。改变干部评价的粗放状态，坚持定量与定性相结合，使对干部的评价有据可依。
（二）考评方法。坚持用辩证的、全面的、发展的观点看干部。既要看干部在任期内做出的成绩，又要看前任留下的基础和起点；既要看干部当前的工作实绩，又要看干部抓基础性长期性工作的力度；既要看干部工作环境和条件的优劣给工作带来的影响，又要看干部在现有基础上的作为；既要看干部平时的工作能力，又要看干部在重要工作、重大事件中的决断魄力和应对能力；既要看干部抓物质文明建设的实绩，又要看干部抓精神文明建设的成效。在坚持党委及其组织部门作为基本评价主体的同时，必须落实其他社会组织和广大干部群众的评价权，尊重他们的评价主体地位。要进一步拓宽渠道，为其他社会组织和广大干部群众反映意见提供便捷的通道。在具体的考核方式上，对主要领导干部可采用以实绩为中心，结合综合素质考核的方法，以德、能、勤、绩、廉为基础内容，强调干部的工作实绩，采用民主评价的方法和新技术手段，将考核内容量化体现。对其他干部可采取以岗位职责规范为基础的考核方法，考核干部履行岗位职责的情况。在认定步骤上，以考核为基础，包括换届考核、届中考核、年度考核、平时考核等。坚持群众路线，把干部称职与否的评判权交给群众。通过多种途径了解群众对干部的评价和对干部的态度，由组织部门提出确认不胜任现职领导干部的建议名单，由党委会集体讨论决定，向当事人或所在单位反馈认定结果。同时还要建立干部预警和自我申辩机制，对群众有反映的干部，由组织部门先进行诫勉谈话，予以提醒，使“下”的干部有机会向组织进行自我申辩，听取他们的意见，党委和组织部门对各方面的信息和意见进行归纳汇总，综合分析，去粗取精，最后形成评价结论。
（三）考评程序。认定不称职、不胜任现职领导干部，必须以考核为基础，坚持群众路线，严格按程序办事。1、组织人事部门通过年度考核，届中、届末考察，平时考核及群众反映等多种途径和方式了解领导干部的现实表现情况，及时发现和掌握存在的问题。2、对领导干部存在的问题，组织人事部门要在一定范围内广泛听取群众意见，核实情况，弄清问题，做出实事求是的评价。3、对照有关标准，党委（党组）进行讨论认定。4、对被认定为不称职、不胜任现职的领导干部，组织人事部门要根据其存在问题的轻重，及时制定调整方案，按不同情况分别提出调整意见，并确定其相应的待遇，报党委（党组）审批同意后实施。要把定期考核与专项考核相结合，做好干部的调整工作。一是结合定期考核进行调整。对党政领导班子成员的调整，要结合届中、届末考核进行。届中、届末考核中被认定为不称职、不胜任现职的，应当予以调整。对党政机关内设机构领导干部的调整，要结合年度考核进行，年度考核中被认定为不称职、不胜任现职的，应当予以调整。二是结合专项考核进行调整。对有下列情形之一的领导干部，应当结合专项考核予以调整：对本地区本单位发生重大事故负有直接领导责任的；在重大事件或者关键时刻表现不好的；被群众举报且线索比较清楚已被查实的；被新闻媒体曝光，社会反响强烈的。三是结合经济责任审计进行调整。审计部门进行例行审计或者专项审计时，发现领导干部未完成有关工作目标或者有弄虚作假的行为，或者违反有关规定造成严重经济损失，或者存在其他方面的经济问题，被认定为不称职、不胜任现职的，应当予以调整。
三、健全完善相关措施，为干部“出”和“下”创造良好环境
调整不称职不胜任现职干部，是一项涉及面广、影响面大、十分复杂的工作，除了必须健全各项制度、完善考核办法外，还需要不断完善相关措施，营造良好的社会环境。
（一）采取多种形式，拓宽“出”和“下”的渠道。干部“出”和“下”的原因很多，既有因违纪问题而需受到降、免职等处分的，也有因能力、水平达不到现任职务要求而需作职务调整的，还有因身体状况不能继续从事所担负的工作而需要做出调整的等。面对情况各异的干部调整必须采取多种形式，有针对性地做好干部“出”和“下”的工作，只有这样才能畅通干部出口，拓宽“下”的渠道，形成能上能下、能进能出的良性机制。
1、同级调整。对不宜担任现职领导干部的，可以调整到适合本人特点和特长的其他同级领导岗位；或者保留原职级、降低一级职务安排工作，其工资、待遇不变。
2、改任。对不宜再担任领导职务的，可由领导职务改任非领导职务；对有专业技术特长，但不适合担任党政领导职务的，可改任业务技术领导职务或从事专业技术工作，也可对其分管工作或在领导班子内部的排序上进行调整，其工资、待遇按照新任职务确定。
3、降职任用。对不胜任现职的，但仍可担任低于现职领导或非领导职务的，可以降为担任下一级领导职务或者非领导职务；不适宜在原地区原单位工作的，应当调出安排，其工资、待遇按照新任职务确定。
4、待岗。近期没有合适岗位安排的，视情况可以先免职，在原单位待岗。待岗期间，保留原工资、待遇，可以组织参加学习培训或安排临时性工作。待岗期满，组织上根据其表现情况和工作需要，安排适当岗位，其工资、待遇按照新任职务确定。
5、自愿调出。经组织联系、本人同意或者个人申请、组织同意，可以调出原地区原单位另行安排工作，其工资、待遇按照新任职务确定。
6、病休。对因身体原因不适宜继续担任现任职务的，可暂离岗休养，离岗期间免去其现任职务，保留原级别待遇。待身体状况恢复后重新安排合适的岗位，其工资、待遇按照新任职务确定。
7、离岗退养。不足法定退休年龄，可以离开工作岗位，不占职数，保留原工资，参照同级别在职干部确定相应待遇，待达退休年龄后办理退休手续。其退休待遇按照国家有关规定确定。
8、提前退休。对符合《国家公务员暂行条例》规定的提前退休条件的，根据本人的要求，可以办理提前退休手续，其退休待遇按照国家的有关规定确定。
9、辞职。按照《党政领导干部选拔任用工作条例》和《国家公务员暂行条例》中有关规定，实行引咎辞职和责令辞职制度。
10、免职。对不宜再担任领导职务的，或者对责令辞职拒不服从的，应当免去现职或依法罢免其领导职务。被免职后，其工资、待遇按重新安排的岗位确定。
（二）建立责权明确的干部目标管理机制。坚持抓住建立岗位目标责任制这个环节，以明确而具体的职位分类为基础，确定赋有岗位特色的责任目标，因事设岗，因岗择人，定人、定岗、定责，建立岗位权力行使与责任承担相适应的工作机制，彻底改变分工不明确、责任不清晰的现状，实现干部管理由“粗放型”向“集约型”的转变，为党组织考核干部提供具体的标准和客观依据。
（三）建立和完善下来的干部的教育培训机制。下来的干部不等于“问题”干部和失足干部，但是干部调下来，一般是因为干部的能力、作风、水平难以适应岗位的要求，无法让人民群众满意。一部分干部在下来后，因无一技之长，而难以找到合适的岗位。鉴于这种情况，可以对调下来的干部建立以第二专业为内容的干部培训体系，把对调下来的干部的思想教育和业务技能培训纳入到当年整个干部教育培训体系的规划中，千方百计为他们营造环境，创造条件，有针对性地进行“充电”和“补课”。采取待岗学习、业务技能的强化培训、鼓励个人自学等多种途径进行培训和实践，使下的干部拥有一技之长和一定的专业水准，改善其知识结构，为下后的再就业创造条件。对于那些有工作能力，但政治素质、工作作风有问题的调下来的干部，要注重对其思想作风的再教育，要加强党性教育，通过组织谈心谈话、“亮黄牌”等方式，促使其转变作风。要鼓励他们增强主动性，淡化干部身份限制，增强适应市场的能力。要建立组织调整与市场配置相结合的机制，克服调下后由组织包揽的单一性，鼓励干部自主择业、择岗，进一步优化人才资源的配置，逐步实现由无能向有能，由无绩向有绩的转变，真正有所作为，从源头上解决调下来的干部的合理安置和使用问题。
（四）努力形成有利于干部“出”和“下”的社会环境。一是要努力形成公开、平等、竞争、择优的社会氛围。探索建立与市场经济规律相吻合的选任用人理念，及时淘汰或调整不称职不胜任现职的干部，创建按照公开、平等、竞争、择优的原则，运用民主、科学的手段配置管理人才资源的社会意识。大力宣传干部人事制度改革的必要性和干部“下”的必然性，引导社会正确对待“下”的干部，树立“上是一种进步，下也是一种提高”的观念。大力宣传主动让贤退位、甘居“下”位、“下”不失志的典型，倡导积极健康的社会舆论、思想观念和价值取向，为“下”来干部创造良好的社会舆论环境。二是健全“下”来干部的保障机制。要完善社会保障体系，加快建立党政机关养老保险、医疗保险等制度，为调下来的干部提供必要的生活保障，解除“出来”和“下来”干部的后顾之忧。