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中图分类号：D521文献标识码：A文章编号：1005-4871(2006)02-0004-07
一、欧盟多重治理结构的基本形式
欧盟是一个多重治理结构。全球治理委员会在《我们的全球之家》研究报告中认为：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，既包括有权迫使人们服从正式制度和规则，也包括各种人们同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。① 欧盟作为一种迄今为止独一无二的国家间的联合体，其治理模式既不同于国家内部的垂直等级治理模式，也不同于国际社会的水平松散治理模式，而是一种兼有垂直和水平双向维度治理模式。欧盟体系形成了国家权力向上、向下和向侧的多维度转移，即成员国中央政府的权力同时向超国家层面、次国家层面以及公共私人网络分散和转移②，形成了多重治理体系。欧盟的多重治理体系由国家主义、政府间主义、超国家主义、泛欧主义四个层次和向度组成：
1.国家主义，是指国家内部的等级制度，以多数规则为基础，依靠权威主义和共同忠诚来维护，各相关国家管理机构之间、国家与地方的管理机构之间、国家与个人之间，管理关系严密，等级清楚，是一种垂直紧密型等级体系。在欧盟的多重治理体系中，国家主义是根本性和基础性的，成员国是欧盟体系的主体、中心和基础，欧盟其他的机构和层面的权力都是由成员国授权、转让和移交的，成员国可以授出也可以收回权力，因此成员国的权力是所有欧盟层面其他行为者权力的母体。
2.政府间主义，是指成员国定期召开政府间首脑会议以及由政府代表组成的欧盟部长理事会对欧盟事务的管理。政府间主义是欧盟层级上制度化水平较低的一种模式。③ 由于政府间主义中主要的行为体是成员国代表，它们之间的关系是平等的非等级制，因而是一种水平关系，但与一般的国际组织和国际社会相比，制度化水平仍较高，欧洲理事会和欧盟部长理事会做出的决议，形成的条约、法律、政策，欧盟的各个层级的相关机构必须遵守和执行。因此，政府间主义是一种水平紧密型体系。
3.超国家主义，是指决策和执行能力完全集中在欧洲层级，决策和执行权主要是掌握在超国家行为体，主要是欧盟委员会、欧洲议会、欧洲中央银行等，是欧盟层级制度化水平较高的模式。比起世界其他地区，欧盟一体化程度较高，主要就是指它发展出一些超国家的机构。超国家主义的管理不仅涉及到超国家机构，而且也涉及到国家机构，是由国家和超国家机构共同组成的超国家垂直管理体系，国家机构承担了很大部分由超国家机构做出的决定，如欧洲中央银行体系是由欧洲中央银行和成员国中央银行组成，欧盟委员会的很多决定是由成员国政府来执行。因此，这个体系是垂直的，但与成员国相比，其上下级的直属和服从关系仍较为松散，因此，超国家主义是一种垂直松散型等级体系。政府间主义和超国家主义目前是欧盟治理模式中欧盟层级上的主要治理模式。
4.泛欧主义，是指欧盟国家、次国家、超国家、个人、公司、社会团体、政党等政府组织、非政府组织、自然人、法人之间相互交流、互动、制约的过程，不同社会利益在一个松散的网络结构中，通过正式和非正式的机制，寻求共同利益的过程。泛欧主义是一种多元松散型模式，随着信息社会的发展，这种模式在欧盟治理模式中发挥着越来越重要的作用，成为不可或缺的治理手段。
二、西方民主机制的基本形式
民主一词起源于古希腊语，其基本含义由“人民”和“统治”组成。民主是指一种既区别于君主制、又区别于贵族制的政府形式，在这种政府形式中，人民实行统治。西方经过不同时期的演变，至今为止形成了以下几种民主机制：第一，直接的或参与的民主，在这种模式中，公民可以直接参与公共事务决策的制度，以希腊罗马时期为典型，现代西方国家也发展出一些机制和形式，如全民公决、政策咨询、合作主义等。第二，自由的或代议的民主，在这种制度下，在“法治”的框架下，通过选任的“官员”来“代表”公民的利益而实行统治的制度。④ 目前西方国家绝大多数都采用这种形式，典型的表现为议会制。第三，协商一致型民主，在这种体制中，决策不是通过多数表决，而是协商一致形成的，较为典型的是瑞士的委员会制。第四，制衡式民主，即国家的权力按照行政、立法、司法进行分立，从而避免权力过分集中于某一机构和个人，较为典型的是美国的三权分立。第五，保护型民主，即对国家的权力进行约束和限制，避免国家过分地占有和剥夺公民的权力和权利，在国家和公民之间，权力尽可能留给公民，而不是国家。所谓“保护”是指：对于自由的保护，要求在所有成熟的个人之间，存在一种政治平等，即一种保护个人利益免受国家或其他公民的任意行为侵害的正式而平等的资格。⑤ 美国建国初期的联邦制为典型。
三、欧盟多重治理结构中民主机制的具体运行分析
参照西方民主的实践，目前在欧盟范围内运行的民主机制大致分为以下几种：
1.代议制：包括国家直接代议制(即传统的成员国代议制民主模式)、国家间接代议制(国家授权的欧洲理事会和欧盟部长理事会)、超国家直接代议制(欧洲议会)。2.参与式民主：咨询体系和谈判体系；3.保护型民主：宪政约束，即欧盟基础性条约对欧盟活动范围的限制；4.协商型民主：欧盟机构协商一致的决策原则；5.制衡型民主：权力在欧盟机构之间、欧盟与成员国机构之间、国家与公民之间进行分立与平衡。
欧盟的民主机制不是简单的国家模式的照搬，而是融合于欧盟多重治理模式中。欧盟多重治理模式与民主模式之间的对应关系如下：
1.国家主义层面——国家直接代议制；2.政府间主义层面——国家间接代议制和协商式民主制；3.超国家主义层面——超国家直接代议制、保护型民主、制衡型民主；4.泛欧主义层面——参与式制民主。
以下具体分析欧盟的民主机制是如何体现在欧盟的多重治理模式中。
(一)国家主义层面——国家直接代议制
欧盟是成员国组成的国家集团，欧盟多重治理体系的核心和基础层面就是国家治理，在这个层面上，民主合法性来自于成员国自身的民主制度，欧盟绝大多数国家实行的都是代议制政体，即国家直接代议制构成国家主义层面的民主合法性。
欧盟在其基础条约中非常强调民主原则，把民主原则列为欧盟的基本原则之一。欧盟在1993年正式生效的《欧洲联盟条约》的“第一编：共同条款的第F条”中写到：“一，联盟尊重其成员国的国家身份，民主原则是联盟各成员国政体的基础。”⑥ 欧盟于1997年对《欧洲联盟条约》进行修订，史称《阿姆斯特丹条约》，该条约写到：“联盟以各成员国一致认同的自由、民主、尊重人权的基本自由以及法制等原则为基础”(《阿约》第一部分，对F条的修改)⑦。欧盟是由成员国组成，成员国是欧盟的基本构件和基础，欧盟的民合法性首先体现在成员国的民主机制中，并由成员国的民主机制提供根本保障的，因此，欧盟对成员国的民主制度有较为严格要求，特别是在扩大的时候，把民主制度作为一项根本的要求。欧盟在吸收西班牙、葡萄牙、希腊的时候，就是把维护和巩固这些国家的民主制度作为一项重要的目标和要求，在吸收中东欧10国时，同样要求这些国家的政治制度转变成西方民主制度。特别是在东扩时，欧盟第一次将民主制度的要求明确地用文件表示，并作为年度评议和入盟评估的基础性文件。1993年6月，欧盟哥本哈根首脑会议上确认了欧盟向中东欧扩大的合法性，正式邀请中东欧前社会主义国家加入欧盟，而且为申请国制定了严格的入盟标准，该标准被称之为“哥本哈根入盟标准”。入盟标准分为政治、经济、法律等方面，而其中政治标准尤为重要，具体内容为：“申请国必须是稳定的、多元化的民主国家，至少拥有独立的政党、定期进行选举、依法治国、尊重人权和保护少数民族权益。”⑧ 欧盟每年要对这些候选国进行严格的入盟评审，欧盟还专门就斯洛伐克违反民主制度的做法提出批评改正意见。欧盟的基础性条约及东扩的政治标准，表明了成员国的民主制度是欧盟民主原则的根本保障。
欧盟的决策是由成员国的派出代表参加，而且形成的重要条约最终要受到成员国民众或议会的批准。因此，成员国民主制度是否完善直接影响到欧盟的决策过程的民主合法性，成员国民主制度越完善，欧盟的民主合法性就越强，反之则越差。
(二)政府间主义层面——国家间接代议制和协商式民主制
在欧盟治理体系的欧洲层面，有两个主要的治理形式，一是政府间主义，二是超国家主义。与超国家主义相比，政府间主义是一种治理级别比较低的方式，但却是欧盟治理的主要方式，特别是在欧盟的大政方针方面以及第二(外交与防务政策)、第三支柱(司法与内政政策)中。
欧盟的主要决策机构是欧洲理事会和欧盟部长理事会，前者是由成员国国家元首和政府首脑组成的高峰会议，后者是由成员国政府部长组成的欧盟决策机构。通过定期召开政府间首脑会议以及欧盟部长理事会，成员国政府间相互协商、达成共识、并制定共同同意的条约，这些条约即成为成员国行为的共同约束。根据《欧盟条约》规定：欧洲理事会“对联盟的发展给予必要的推动，并确定联盟的基本政策方针”(《欧盟条约》第4条)。条约还规定，政府间主义模式主要应用于“第二支柱”(共同外交与安全政策)以及“第三支柱”(共同司法与内务合作)。然而近年来，在“第一支柱”领域中，政府间协调的范围也在扩大，拥有的权限也较大。另外各国还拥有各种领域的例外选择权和否决权。欧盟的决策主要由理事会做出，而理事会是由成员国政府代表组成，因此其权力来自于成员国的授予，因此欧盟的决策权主要来自于成员国的授予，而由于成员国采取的代议制民主制度，因此，政府间主义代表了成员国间接代议制民主制度，这是一种间接民主，是公民的二级授权，具有一定的民主合法性。
政府间主义的治理层面除了合法性来源于间接民主外，还来自于协商式民主。与代议制不同，协商式民主在西方国家民主模式中使用的国家和范围不多，但也有一些国家采用该种民主形式，如瑞士的委员会制度。代议制(及总统制)又称多数制，其政治意愿由多数人决定，这是其合法性的来源，但同时，也会造成“多数暴政”，多数人的意愿剥夺了少数人的权利。而协商式民主，强调尽可能使所有社会群体都参与到意愿形成当中，并尽量保证意愿形成的过程经常反馈到被治理的民众那里。这种治理方式主张决策应由谈判磋商形成，而不是由表决产生，治理的目的不是尽可能无阻碍地实现多数人的利益，而是要顾及少数人的利益，重要的不是迅速高效地做出决定，而是要保证决策的有效性。⑨ 因此，协商一致具有自身的民主合法性。在第一支柱中，采取共同体方式，欧盟部长理事会的表决方式有全体一致同意，特定多数，简单多数，双重多数等。但决定重大问题时，欧盟采取的是协商一致的原则，而不完全是多数表决方式，至少没有明确的反对。而在第二和第三支柱中，欧盟明确表示采用政府间主义方式，即决策是由全体一致形成。协商式民主适应于欧盟的决策体系。因为欧盟缺乏一个以中央的和等级制的权威为基础的决策结构，也缺乏以共同历史、传统和命运组成的集体认同。⑩ 欧盟只是一个成员国联合的组织。一个多元政治结构要正常地维持下去，需要的不是多数表决的效率，而是协商一致的诚意，否则就会导致集团的瓦解。因此，协商式民主是欧盟政府间主义层面上的一个重要民主合法性来源。
(三)超国家主义层面——超国家直接代议制、保护型民主、制衡型民主
超国家主义是欧盟的重要治理形式，在这个层面上，民主合法性来源主要体现在超国家直接代议制、保护型民主、制衡型民主三种形式上。
1.超国家直接代议制就是指欧洲议会。欧洲议会权力的不断扩大，体现了欧盟代议制民主形式的完善和扩充。议会民主制是西方国家民主制度的主要形式，它能够提供长期有效的机制来塑造政治意愿并约束政治领导者的行为，从而能够产生出合法性。作为代议制民主的大本营，欧洲国家一直致力于发展欧盟层面的代议制度。根据代议制的规则，欧洲议会已经拥有了代表权(1979年开始欧盟公民直接选举)、参与立法权(与理事会和欧盟委员会共同享有立法权)、人事权(任命委员会)、监督权(弹劾委员会)、预算权(对欧盟的预算进行批准)、咨询权(理事会和委员会在决策前要向欧洲议会咨询意见)、审议权(欧盟的一些重大决策和提议要取得欧洲议会的同意)。可见，议会原则的重要性已经在欧共体的基础条约中得到承认，议会的基本要素在欧洲议会中都已经初步得到体现。欧洲议会是最能体现民主精神的机构，它所经历的变化也最为引人注目。
2.保护型民主主要体现在欧盟的“宪政约束”，即权力尽量留给成员国，而不是欧盟超国家机构。在欧盟的条约和法律条文中都有一整套的关于条约、财政、行政、程序方面对欧盟活动范围和能力的限制，以消除来自欧盟超国家权力扩张的威胁。由于欧盟的基础性条约具有一定的宪法功能和特性，因此这种限制称为“宪政约束”。欧盟的“宪政约束”具体表现为：首先，欧盟条约规定，目前欧盟机构的主要活动仅限于跨国经济领域，而许多国内经济活动不属于欧盟政策领域。其次，欧盟机制的能力受到财政的限制。欧盟的自有资金十分有限，而且必须以一致同意的方式决定，这种财政限制可以有效地防止权力膨胀和滥用资金。第三，行政限制，欧盟执行采用非中央化原则。欧盟的执行很少是由超国家机构自己完成的，主要依靠成员国的行政体系来执行。除了部分领域外，欧盟机构的执行能力相当弱。第四，《马约》的3b条款IIB部分制定了权力分配原则、辅助性原则、比例原则等。特别是辅助性原则，从权力分配上限制了欧盟超国家机构的扩张，该条规定：“政策要在尽可能低的层次上制定，只有当政策在欧盟层次能够得到更好的实施时才交由欧盟决策过程制定。”同时还规定了强化合作、灵活性原则、自愿者同盟、例外选择权、较长过渡期原则等，这些原则和措施使得成员国拥有较多的职能，限制了欧盟权力的膨胀。
3.制衡型民主主要表现为欧盟的权力在欧盟机构之间、欧盟与成员国机构之间进行分割和制衡，从而使没有一个机构可以拥有绝对的权力。在欧盟的治理中也体现了这一精神：第一，欧盟的重要决策只有在两个各事其主的机构共同参与下才能做出，这两个机构分别是代表共同体利益的欧盟委员会和代表成员国利益的欧盟部长理事会。欧盟委员会被赋予立法创制权，而部长理事会则拥有立法决定权。没有委员会的提案，理事会就不能做出决议，修改提案的权力也在委员会，而如果缺乏条约规定作为法律基础，则委员会就不能提出提案。理事会和委员会之间的相互制衡代表了国家和超国家机构之间的平衡，这是欧洲一体化能够不断发展的制度保障，(11) 也是欧盟制衡式民主精神的制度体现。其次，欧盟的决策不仅要在欧盟层面的委员会和理事会这两大决策机构中得到平衡，而且要在地区、国家、超国家机构中平衡。一项提案要想最终得到通过，必须经过以下程序：欧盟委员会提出议案(提案权)——欧盟部长理事会通过(决定权)——欧洲议会必须同意——如果结果受到挑战，欧洲法院必须批准——成员国议会或官员必须把欧盟的法律转换成成员国的法律——成员国的官僚机构必须执行，目前，欧盟的议案还必须通过一个由成员国议员组成的委员会的同意，程序更为复杂。所有涉及到的机构都要实行绝对多数同意，甚至一致同意，否则欧盟就不能制定和执行法律。总之，欧盟层面的民主模式的设计中，更多的不是通过代议制来体现的，而是通过权力分立和制衡来体现的，制衡式民主的作用和意义超过了代议制民主，是欧盟民主合法性的重要组成部分。
(四)泛欧主义层面——参与式民主(咨询体系和谈判体系)
泛欧主义是指在欧盟垂直和水平维度相互渗透的网络式结构，是信息化时代的新的治理层面，这是一个更为宽泛的全方位、多元化、松散型的体系安排，在该层面上民主形式主要是参与式民主，具体体现为咨询体系和谈判体系。所谓咨询体系是指理事会、委员会和欧洲议会都设有各自的专家小组，决策前都要广泛听取专家小组的意见。部长理事会授权一些由成员国代表组成的“专家小组”协同欧盟委员会开展工作。而欧洲议会的内部也成立了很多的专家小组，是一个典型的“工作议会”。同时，欧盟还成立了专门具有咨询功能的经济与社会理事会。由此在欧盟内部形成一种广泛的“专家小组”系统，它通过提供决策前的咨询来表达民意。所谓谈判体系(又称“社团主义”或“合作主义”，Corporatism)，是指不同的利益集团，主要是劳工组织、雇主协会、消费者协会、农会、其他行业协会等，在涉及到相关利益的政策制定过程中，可以直接派出自己的代表参与，在政府的协调下，通过高层的集中谈判取得一致，从而达到减少冲突，在政策制定上实现社会广泛共识的效果。(12) 谈判体系提供了一种不同于代议制的政治参与模式，在这种模式中，社会政治的参与不是基于人数众多的个体公民，而是基于被认为是代表了不同阶层民众的有限的利益集团。通过利益集团来代表民意并参与政治决策。谈判体系中最重要的是劳资集体谈判。该制度在一些成员国中发展较为完善，并逐渐被引入欧盟民主决策体系。1991年10月31日，欧盟委员会通过了一个关于欧洲层面上的社会对话机制的法律框架，该框架随后成为《社会政策议定书》的一部分，先是作为《马约》的附件，后成为《阿约》的正式条款(136-139条)。根据这些条款，欧洲层面上社会伙伴达成的协议可以通过欧盟指令的形式对成员国产生有效的法律约束，从而使欧盟层面上的合作主义机制成为一种有法律效力的工具。通过这些立法措施，欧盟层面上的三个主要的社会利益集团——欧洲工会联合会、欧洲共同体产业联合会和欧洲公共企业中心被纳入欧盟的决策过程。(13) 欧盟的谈判体系(合作主义)为欧盟范围内的跨行业、跨阶层对话提供了机制保障。
以上分析可见，欧盟的民主合法性是体现在各种层次和形式中，西方国家中发展出来的形形色色的民主模式和机制在欧盟的多重治理中都可见到，可以说欧盟的发展过程也是民主机制的建设过程。但是，即便如此，欧盟决策机制中的“民主赤字”仍不绝于耳。
四、欧盟民主赤字的主要表现形式
欧盟/欧共体在初创时期只有6国，而到2004年扩大到25国，其任务和职责也从最初的关税政策不断深入，现在已经拥有三大支柱、三个共同体，涵盖了经济、货币、外交、安全、内政司法等领域，从外交安全等国家的高级政治，到司法内政等社会末梢问题，都涵盖进去，欧盟对成员国民众的生活的干预也越来越多，因此，欧盟决策机制中的“民主赤字”问题越来越受到各方关注。根据欧盟多重治理结构，欧盟的民主赤字也分为四重赤字：国家主义的民主赤字，政府间主义的民主赤字，超国家主义的民主赤字和泛欧主义的民主赤字。具体表现为以下方面：
1.国家主义的民主赤字——成员国议会受到削弱 欧盟的决策机制使得成员国国内民主制度受到一定程度的削弱，主要反映在成员国行政权力的强化和议会权力的弱化。在欧盟成员国中，普遍采取的三权分立的代议制民主制度。在这种制度中，政府受制于议会，议会的权力来自于民众，政府必须通过议会受到民众的不断监督和制约。欧盟的多层决策框架是一个行政优先的体系，行政当局在制度上从一开始就处于优势：欧盟委员会的提案垄断权和部长理事会的决策大权是欧共体体系的两根制度性支柱，这两个支柱赋予行政当局在欧盟决策过程中以核心的地位。成员国政府通过参与欧盟的活动，特别是欧盟决策机制的复杂性和欧盟政策的专业性，使得成员国的议会和民众无法监督和判断本国政府的行为，由此成员国的政府可以绕开和摆脱国内议会和公众的监督。(14) 总之，行政当局的突出作用是欧盟决策体制的普遍特征，通过在欧盟多层体系中权限的分割(即通过“共同体化”)来保护和强化成员国行政当局的行为能力，从而使得成员国的议会权力受到削弱。
2.政府间主义民主赤字——理事会缺少公民一级授权 政府间主义的主要决策机构是欧洲理事会和欧盟部长理事会，它是由成员国的政府代表所组成，因此只具有成员国间接授权，缺少公民的一级授权。如果欧盟只是一个国际组织，这种政府间主义的民主授权并没有什么问题，但现在欧盟的权力和活动范围越来越大，从外交安全到社会生活的末梢领域都涵盖，而且欧盟部长理事会决策缺少透明度，因此，一个缺少公民一级授权的机构凭借秘密外交的方式，对如此众多而复杂的问题进行决策，其民主合法性的问题日渐明显。
3.超国家主义民主赤字——委员会缺少公民授权，欧洲议会权力太小 超国家主义层面的决策机构主要是两个，其中最主要的是欧盟委员会，但这个机构根本就缺少成员国和公民的授权和民主机制的安排。另一个机构欧洲议会虽然是公民直选，但权力十分有限，根本无法与成员国的议会相提并论。首先，欧洲议会不拥有完整的立法权，只是参与立法权，因此也就不是一个完整的议会。其次，欧洲议会参与欧盟的决策主要是在后期，因此最多是使用否决权，由于否决权的使用常常意味着政治分裂和崩溃，因此很少被使用，这极大地限制了欧洲议会的作用。其三，议案的修改或最终否决需要获得绝对多数票，这就要求欧洲议会中的两大意识形态阵营之间取得谅解，并必须要进行相应的谈判协商，这一难度可想而知。可见，超国家层面的民主赤字较为明显。(15)
4.泛欧主义民主赤字——欧洲缺少共同的认同 欧洲议会缺少真正的权力，不仅是因为其机构设计方面的缺陷，而且因为欧洲缺少真正意义上的“欧洲人民”，这样，以公民直接选举产生的欧洲议会也就缺乏持续的权力来源。民主合法性不仅依赖于代议机构的存在，而且也依赖于使代议制民主可以正常运行的“前政治的”前提条件。只有在议会真正代表一个有共同归属感的政治共同体的情况下，代议制才有真正的意义。(16) 欧盟民众之所以对欧盟缺少认同，除了缺少共同语言等因素外，还有一个重要原因是：欧盟缺少民众参与的政治议题，换言之，欧盟缺少社会民主主义。沙普夫(Fritz Scharpf)提出：在市场经济体制下，民主政体中最重要的因素是保持在市场自由化和社会保护之间的平衡。西方社会公民最关注的五个问题：医疗、教育、法律和秩序、养老金和社会保障、税收，恰恰不在欧盟管辖的范围之内，由于受到条约的限制，欧盟所管辖的问题——贸易自由化、消除非关税壁垒、环保和其他领域中的技术标准、对外援助和外交政策协调，这些恰恰是欧盟民众关心程度最低的一些问题。(17) 因此，欧盟并不是完全缺乏民众参与的机会和机制，而是欧盟的工作重点不是民众所感兴趣的，因此，无论欧盟的民主程序如何变化，欧盟民众对于欧盟关心程度都不会太高。相反，欧盟强调的自由化经济政策，加剧欧盟内部贫富差距，造成欧盟内部两极分化和社会分裂，更难以形成对欧盟的共同认同。由此，欧盟层面上社会民主主义的缺失，不仅使民众失去了参与决策的热情，而且造成欧盟内部的分裂，这是欧盟民主赤字根源之一。
五、欧盟未来的民主建设——制宪主义
欧盟目前出现的四重民主赤字，既有制度建设问题(如前三重民主赤字)，又有欧盟认同的社会心理问题(如第四重赤字)。这表明，欧盟在影响和控制政策的形成和实施的机制、论坛、程序、渠道、结构和制裁所拥有的权力之间越来越不匹配，这也是欧盟民主赤字的核心问题。至于认同问题，欧盟各成员国在认同和利益、媒体和交流、国家制度和意识形态方面都存在差异，在可预见的未来要建立这种跨国认同的可能性是非常渺茫。因此，议会主义不是连接公民和欧盟之间的唯一桥梁。
关于欧盟未来民主机制建设的路径方面，欧洲有不同观点，但目前存在一种重要的倾向，即制宪主义。当一个政治共同体具有明显的民主缺陷时，公民往往将面对两种选择。一是利用其政治权利来改变缺乏民主性的机制(制度修正)。二是公民自己修改其民主价值的判断标准，以便适应现存的政治共同体(公民认同)。由此可见，欧盟要解决民主赤字必须从两个方面着手，一是在机制上让更多方面的人参与决策，二是如何建立欧洲的共同认同，这是一个欧盟如何“贴近公民”的过程。欧盟的制宪过程及其形成法律文件被称之为“制宪主义”，从其内容上看它融合了制度修正和公民认同两个方面，既强化了代议制、制衡式、直接参与制、协商式等民主的制度性建设，又促进了公民认同等非制度性建设。制宪主义并不因“欧盟宪法条约”的公布而结束，也并不因为宪法条约批准的暂时受挫而终结。相反，这个过程才刚开始，反映了欧盟民主机制建设的努力和合法性的推进。制宪主义赋予了欧盟民主模式新的灵魂，特别是它通过全欧盟范围的大辩论和大讨论，不断建立共同的欧洲认同，从而为欧盟成熟民主制度的建设提供了“前宪法条件”。
注释：
①全球治理委员会：《我们的全球之家》，俞可平主编：《全球化：全球治理》，第6页，转引自吴志成、李客循：《欧洲联盟的多层级治理：理论及其模式分析》，《欧洲研究》，2003年第6期，第102页。
②吴志成、李客循：《欧洲联盟的多层级治理：理论及其模式分析》，《欧洲研究》，2003年第6期，第103页。
③吴志成、李客循：《欧洲联盟的多层级治理：理论及其模式分析》，《欧洲研究》，2003年第6期，第107页。
④[英]戴维·赫尔德著，燕继荣等译：《民主的模式》，中央编译出版社2004年1月版，第2-6页。
⑤同上，第112页。
⑥欧共体官方出版局编，苏明忠译：《欧洲联盟条约》，国际文化出版公司1999年1月版，第11页。
⑦同上，第211页。
⑧Council of European Union,Presidency Conclusion:Copenhagen European Council,Brussels,1993,转引自朱晓中：《中东欧与欧洲一体化》，社会科学文献出版社2002年1月版，第124页。
⑨[德]贝娅特·科勒-科赫等著，顾俊礼等译：《欧洲一体化与欧盟治理》，中国社会科学出版社2004年3月版，第180-181页。
⑩Eriksen,E./Fossum,J.:Democracy in the European Union.Intergration through deliberation,Routledge,London and New York,2000,p.256.
(11)[德]贝娅特·科勒-科赫等著，顾俊礼等译：《欧洲一体化与欧盟治理》，中国社会科学出版社2004年3月版，第99-101页。
(12)P.C.Shchmitter and G.Lehmbruch ( eds.) ,Trends To-ward Corporatist Intermediation,Beverly hills:Sage Publication,1979，转引自李昆：《试析欧洲一体化进程中的合作主义机制》，《现代国际关系》，2004年第9期，第16页。
(13)李昆：《试析欧洲一体化进程中的合作主义机制》，《现代国际关系》，2004年第9期，第20页。
(14)[德]贝娅特·科勒-科赫等著，顾俊礼等译：《欧洲一体化与欧盟治理》，中国社会科学出版社2004年3月版，第164-170页。
(15)阎小冰、邝杨著：《欧洲议会——对世界上第一个跨国议会的概述与探讨》，世界知识出版社1997年1月出版，第230页。
(16)Alromeit,Heidrun:Democracy in Europe.Legitimising Politics in a Non-State Polity,New York:Berghahn Books,1998,pp.29-37，转引自[德]贝娅特·科勒-科赫等著，顾俊礼等译：《欧洲一体化与欧盟治理》，中国社会科学出版社2004年3月版，第237-243页。
(17)Andrew Moravcsik:In Defence of the " Democratic Deficit" :Reassessing Legitimacy in the European Union,Harvard University,JCMS 2002 Volume 40,Number 4,pp.616-617.
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