“凝闭型”政策体制下地方治理的现代化——以公共事件的地方治理为视角，本文主要内容关键词为：地方论文,视角论文,体制论文,事件论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议指出，全面深化改革的总目标就是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。之所以如此，是因为“新中国创立的政法系统、信访制度、‘逆向政治参与模式’、简约主义的地方治理构成的新中国既不同于西方官僚制，也不同于传统治理方式的国家治理传统”，随着社会转型，面临着极大地挑战，亟须对国家治理体系的顶层设计作整体性、统筹性、复杂性和深刻性思考；同时也要对国家治理能力的中观落实作区域性、科学性、协调性和有效性思考。因此，一个十分紧迫的课题是如何实现地方治理的现代化。从政策过程维度可知，当前中国地方治理模式属于一种典型的“动员领导型”而非“合作协商型”。在“亨廷顿悖论”，即“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”的背景下，这种“动员领导型”的地方治理模式存在着单一主体推动和操作、地方社会介入程度低、地方政府与社会合作水平不高三大基本特点，由此导致全国各地公共事件频发，严重削弱政党执政和政府行政的合法性基础，严重侵蚀官民和谐关系。 地方政府是地方治理的主体，但是按照“在社会中的国家”的发展路径，地方治理的现代化过程绝对不是单一的政府主体行为，从发展战略角度来讲，地方治理是地方政府与地方社会相互赋权的过程。地方政府需要更多的政府利益相关者(stakeholders)参与到社会问题的解决中来，弥合政府与社会，尤其是政府与公民的紧张关系；地方社会自身也需要寻求与地方政府更多的合作机会，拓展空间，体现价值和提升能力。因此，地方治理虽然由地方政府主导，但却远远大于地方政府。因而，研究为什么有的公共事件可以推动地方公共政策的变动，而有的公共事件则无法改变决策？公共事件与地方政府反应之间到底存在何种关系，又该如何解释这种关系的变迁过程及其结果？对推动地方治理现代化意义重大。 一、地方治理的特定前奏：凝闭型政策体制下的议程设置逻辑 邓小平同志谈道：“社会主义国家有个最大的优越性，就是干一件事情，一下决心，一做出决议，就立即执行，不受牵扯。”换言之，社会主义制度的最大优越性就是能够集中力量办大事，这是我国政策体制的最大特点，我们将此概括为一种“凝闭型”政策体制。所谓“凝闭型”就是凝聚封闭型，既有凝聚力又是封闭自循环的特点。一方面，我们在重大突发事件(地震救灾、抗洪抢险等)时拥有一整套快速反应的应急系统，经常发挥超常规的能量，往往收到很好的效果；同时在政府主导的后发赶超现代化发展模式下，地方政府有充分的资源动员利用空间和城市建设的投融资模式创新空间，例如上海针对城市大型公共项目采用的投融资模式以及最新迪斯尼建设的“上海模式”。另一方面，在一整套显性的社会主义制度下，我们对于如此严密周到的政策运行体制却知之甚少。有学者将其特点归纳为三个：(1)相对封闭的决策过程，社会力量缺乏制度性的参与渠道；(2)政策标的人群和社会大众的利益，则通过党政机关考察民情、吸取民意、凝练政策意图的过程加以体现；(3)在政策执行过程中，政策合法性和推动力量主要来自国家内部和上级行政机关，“自上而下”与“由里而外”的特征明显。 那么，作为地方治理的前奏，一些紧迫的社会议题是如何进入凝闭型公共政策体制的政策议程的呢？本质上看，凝闭型公共政策体制下的政策议程设置是“议题”与可选择的解决方案获得或失去公众与精英关注的过程。由于政府和社会承受力有限，无法同时处理所有问题，所以政策议程设置也是众多问题与方案选择的比较分析过程。政策议程包含系统议程和制度议程两类，系统议程是被共同体成员广泛关注并议论，且属于政府合理权限范围内的所有问题；制度议程是指有待权威部门积极和认真考虑的一组明确的项目。不管是凝闭型政策体制还是其他类型政策体制，并非所有的议题都能进入系统议程，也并非所有的系统议程都能进入制度议程形成政策议程设置。 Cobb与Ross等人将政策议程设置分为外部创始模式(Outside Initiation Model)、动员模式(Mobilization Model)和内部创始模式(Inside Initiation Model)三种，而每个模式情境下的政策议程设置都包含问题显现、问题叙述、问题扩散和问题进入四个阶段。外部创始模式大多出现在多元化、民主化程度较高的社会中，其基本逻辑是政府以外的社团首先关注到问题，进而将问题界定扩散至其他团体和人群，最终引起政府注意，进入政策议程。动员模式常见于集权政体中，其基本逻辑是政府精英首先发现议题，并在内部形成对议题的看法与解决方案，为了诱导说服公众接受政府对问题的看法与决定，将议题向社会扩散。内部创始模式是指决策精英首先发现议题，关于议题的看法与结论仅限于政府和相关部门中，严格限制扩散的模式。可以看出，政策议程的设置本质上是政府部门与社会公众、利益集团在社会交往的中层框架内互动与博弈的结果，即政策议程设置是多元利益部门在现有的体制与行为规则中实力与能力博弈的函数。一般来讲，重大公共事件进入政策议程通常都会带来政策改变，其影响可视为“政策间断”(policy punctuations)。但是，在中国当前凝闭型政策体制下，议题能否进入政策议程除了同时具备“焦点事件”(focusing events)理论关注的“突发性、非常规性、现实的危害性与潜在的巨大危害性、危害在地理区域和共同体利益的集中性，政策决策者与公众同时知晓”五个特征之外，还取决于公共事件本身的诉求，公共事件的影响程度和地方政府的资源与空间三个自变量，而这三个变量的耦合就是政策议程设置的触发装置，从而让社会议题进入政策议程，最终影响政府决策，改变政策结果。 首先，凝闭型政策体制下，公共事件的诉求是公众和利益团体意见表达的开始，其诉求方式手段和时机选择等决定着公共事件本身是否能进入政府政策议程的资本。从社会运动的相关理论来看，早期聚焦于社会心理学的研究将民众抗议视之为一种非理性的情感宣泄和怨愤表达，更由于相对剥夺感的产生带来更大的心理不平衡，从而产生集体无意识的暴力行为；中期的研究在理性选择学派的引导下回归经济人的假设前提，将社会抗议视之为一种个人基于理性计算和利益权衡从而决定加入集体行为，这种决定带来更大范围的搭便车效应，为公共物品的公平供给和合理分配带来难题；80年代以来的研究则强调政治机遇结构。因此，当下发生的影响不一、层出不穷的公共事件对凝闭型政策体制的冲击必然存在，但是最终决定其是否能够引起地方当局重视乃至更高级别政府注意的基点在于其诉求方式的激烈程度。 其次，凝闭型政策体制下，公共事件的影响程度可以从公共事件的烈度、广度、权力距三个维度考察。公共事件的烈度是指公共事件在一定时间与空间范围内产生影响的剧烈程度和破坏程度，烈度与公共事件议题进入政策议程的概率具有正相关关系。广度是指公共事件在空间范围上产生影响的程度，或者说公共事件波及的受众范围，广度与公共事件议题进入政策议程的概率也具有正相关。权力距在公共政策领域是指议题倡议者影响决策核心的有效距离。权力距表现了影响力从权力中心向外围分布递减的事实，换句话说，也表明了外围影响权力中心能力微弱的事实。比如，在人烟稀少的沙漠边缘或者偏远地区的地震与发生在大城市的地震相比，其影响度、受关注度都逊色很多，自然对政策议程的影响力也不大。 再次，地方政府的资源和空间是凝闭型政策体制中政策议程设置的另一重要变量。在凝闭型政策体制下，地方政府掌握的资源包括政治资源、经济资源、社会资源和文化资源。罗伯特·达尔认为，政治资源是指一个人可用于影响他人的手段达尔的政治资源是个广义的概念，它包括了可以影响他人的经济、社会、武力、信息等任何资源。公共政策议程中的政治资源可作狭义理解，即为国家意志得到执行和目的实现的政治能力，包括动员、管制公众的实际能力和权力符号的象征能力。政府部门的经济资源是政府实现公共政策、产生经济效益所具有的物质和非物质要素的统称，包括有形的自然资源和无形的社会资源。地方政府的空间代表地方政府权力的有效影响范围和地方政府自由行动、自主决策的限度。 公共事件影响下的政策变迁内容和程度可以作为一个光谱呈现：否认、辟谣、谴责→沉默、拖延→项目终止→处分官员→公开道歉→政策修正。政策变迁作为地方政府治理公共事件的重要结果，其过程既来源于事件本身的影响程度，又内嵌于政府体制结构，同时也是政治过程(political process)反馈的重要表现。地方治理本质上体现的是政策变迁的内生动力源和外生压力源，在动力源和压力源的双重作用下，事件和政策之间的张力带来了地方治理研究新课题的兴起。在我国凝闭型政策体制下，可以发现，抗争主体越属中下阶层的弱势群体、抗争规模越大、抗争地点发生在农村与自治区以及抗争区域GDP成长率较高等因素，对群众使用暴力有正向影响。公共事件的诉求、公共事件的影响和地方政府的资源空间，三个自变量耦合得就越充分，政策议程的触发机制就越容易启动，议题通过系统议程进入制度议程就越容易，形成政策议程设置的可能性就越大。 二、地方治理的已有经验：凝闭型体制下的地方性输入 国家治理(体系和能力)现代化最终是要在地方治理的区域背景中呈现出来，没有地方治理现代化，国家治理现代化最终会落成一句空话，实现地方治理现代化是顺利推进国家治理现代化的有力保障。地方治理是在市场化运行背景下展开，在分权化运动中重塑，最后在中观层面的政策体制转变中贯彻落实。扯开嗓子喊“民主”(党内民主、宪政民主、社团民主、人民民主、预算民主等)，不如甩开膀子做“民主”(是真是假还是真真假假，明眼人一辨即知)。从戴维·伊斯顿政治系统论的“输入”观点来看，地方治理的民主经验就是地方人民有机会能提出他们的要求(demands)，并且要求得到反馈，最终政治系统获得更多的合法性回馈，达到均衡状态。这个逻辑与公共事件的“刺激—反应”模型有相通之处，即公共事件输入政策系统，政策系统对刺激性输入做出反应，从而输出政策结果。这是地方治理现代化能力的重要内容。但是在凝闭型政策体制中，地方治理公共事件仍然集中于输入端的控制和吸纳，缺乏转换过程中的公开透明，亦没有输出端的评估和反馈端的制度化改进。 地方治理的输入端本质就是要强化地方民主(local democracy)经验。迄今，地方民主经验主要有两种形式：选举地方公职人员(local representative)和非选举形式的参与(non-electoral form of participation)。西方发达国家在走过竞争性选举道路之后，目前在开掘本土政治智慧上有一些新的创新性尝试，这种尝试具有某种统和主义(corporatism)的吸纳性治理特点。以英国为例，1990年代以来，英国强化地方治理没有采用透过选任官员或议员的方式来增加地方输入，而是通过统和主义的方式来进行地方性公共事件的吸纳性治理，这些方法有：(1)民调；(2)社区调查或社区需求分析；(3)固定样本的调查；(4)公民会审；(5)共识寻求会议；(6)审议式民主调查；(7)公布问题，要求提供书面意见书后，再召开讨论会；(8)公民投票，对公共政策进行创制、复决；(9)行动计划；(10)街坊论坛；(11)模拟计划；(12)焦点团体讨论；(13)网络会议一般来说，公民参与的具体途径有四类：一是以获取信息为目标的公民参与，包括关键公众接触、由公民发起的接触、公民调查等方法；二是以增进政策接受性为目标的公民参与，包括公民会议、咨询委员会、斡旋调解等；三是以构建政府与公民间强有力的合作关系为目标的公民参与，包括领导人认可、培养知情公众、相互学习以及政府支持等；四是公民参与的高级形式，包括申诉专员和行动中心、共同生产、志愿主义、决策中制度化的公民角色以及保护公共利益的结构等。 由此观之，公民参与地方治理的形式正在悄然发生变化，公民参与在地方治理政策建构中的地位也越来越重要。约翰·克莱顿·托马斯(John Clayton Thomas)提供的五种决策方式：“自主式管理决策、改良的自主管理决策、分散式的公众协商、整体式的公众协商、公共决策”，为网络信息时代的公共管理内容创新和公共管理者技能的提高提供了指南。但是，囿于目前我国公共事件发生发展的内容、层次和性质与西方民主国家的差异，地方治理的逻辑展现的也有所不同，最明显的特征就是我国大多数公共事件的政府输入表现为体制钝化式的被动反应特征，即当大规模公众抗议和街头政治形成风险倒逼时，民意井喷导致政府面临合法性边缘，迫使政府改变政策初衷，走向公共决策。下面举出三个通过“散步”的方式倒逼地方政府改变政策的典型案例，这些案例一定程度上体现了中国正在兴起的社会正能量帮助政党的地方性权力重拾执政权威和地方政府重塑行政合法性的行动取向，我们将这种地方性民主输入概括为“社会风险倒逼的地方治理经验”。 如上海松江电池项目事件、厦门PX项目事件、广州番禺垃圾焚烧厂选址事件等三起案例均具有三个方面的典型特征：(1)坚持和平抗议、理性散步的诉求导向。在现代公民社会崛起的背景下，一些受过良好教育、有公民意识的市民，在当地活跃和富有批评精神的媒体、学者们的启蒙和帮助下，都采取理性文明的大规模和平“散步”方式，抗议政府有违行政程序和公共利益的行为。(2)政府尊重并积极回应民意的正面意义。当地政府改变了过往一贯的“任尔东西南北风，我自岿然不动”思维姿态，放下身段和架子，走进社会，靠近公民，体现了以人为本的情怀，一定程度上实现了与民共同决策。(3)风险评估结果倒逼政府决策的本质属性。“不要建在我家后院”的邻避运动风起云涌，既有政府决策行为的失当，特别是针对重大公共政策的决策行为欠缺科学化程序和民主化作风，另外邻避设施所造成的危害也与新闻媒体的肆意夸大有关，在民众的利益表达、政府失语和厂商噤声的阻力行为交织演进后，社会燃烧性质的传播效应往往会把风险不成比例地放大，进而导致许多不可预期的结果。 公共事件输入地方治理过程与地方政府回应社会压力的成功表现，不仅体现出当代地方治理参与主体多元化、参与形式多样性、参与内容广泛性、技术手段融合性的趋势，而且也为解开“中央是恩人，省里是亲人，市里是好人，县里是坏人，乡里是恶人，村里是仇人”的差序政府信任魔咒提供了指南。但与此同时，凝闭型政策体制下，这种公共事件输入形成风险倒逼机制影响政府决策的方式也具有明显的缺陷：(1)体制对压力的消化能力不确定。尤其是面临大规模的群众事件时，系统在短时间内持续在高压力下运行，如果体制无法消解这种压力和怨恨，则可能导致社会动荡甚至是体制性崩溃。(2)权力在多元主体间的分配未摆脱传统行政管理集权思维的窠臼。公共事件的输入式治理模式中，政府处于主导地位，但也是被动地位，在职能上仅仅扮演着公共事件“来料加工”的角色，职权强势和角色错位无法将公共事件制度化地消弭于萌芽状态，只能收到扬汤止沸的效果。(3)多元主体、多元参与方式与多元技术手段的系统化与程式化不足。受传统思维影响，虽然地方政府形式上意识到公众参与治理的重要性，但实质上并没有完全理解其深层含义。“专题会”、“交流会”、“恳谈会”、“茶话会”等内容形式大于实质，前述创新性地方输入方式没有得到真正的运用，本土公民参与的系统化、程式化、可持续性方面整体欠缺。 三、地方治理的现代化导向：从“凝闭”走向“开放” 综上所述，凝闭型政策体制下政策议程设置受到公共事件本身的诉求、影响程度和地方政府的资源与空间三个自变量影响，具有很大的不确定性，而当前涌现出来的地方性输入的民主治理经验仍需摆正权力运行与社会自治二者的逻辑关系。我们认为，当代中国地方治理的现代化本质就是地方性公共权力权威性、市场化、公平公正配置公共资源或公共利益的政策过程。这里面有两个方面的内容需要着重理解和把握： 第一，中国社会主义市场体系从“计划经济”向“有计划的商品经济”再到“社会主义市场经济”的演进过程，既是公共部门配置社会资源的权力变革过程，也是当代中国地方治理目标、手段、内容和方式不断创新性发展或内卷化发展(某些方面)的变迁过程。改革开放三十多年来，国家重建不得不在市场化运动和社会自我保护运动这两个方向相反的“双向运动”的张力中展开，地方治理亦总是随着市场化运动的方向而有轨迹的演进。波兰尼在资本主义国家的“大转型”时代考察中告诉我们，市场对社会嵌入性(Embeddedness)无处不在并且力量巨大、影响深远，人们的经济行为最后服务的不是经济体系本身，而是浸没(Submerged)在他的社会关系之中。换言之，人们的行为动机并不在于维护占有物质财物的个人利益，而在于维护他的社会地位、社会权利以及社会资产。同理，地方治理的基本逻辑并不在于维护政治系统稳定性和持久性本身，而是在市场经济的压迫力之下，跟着社会动起来，保持一种“变动中的距离”节奏美感，为地方体系本身带来更多的合法性。 第二，地方治理的长远目标是要建立一种中央与地方的对等伙伴关系，这是全世界民主治理国家的普遍经验，即使是在日本这样的单一制国家也是如此，同时又要充分吸取地方性知识和地方性智慧，在分权化运动中实现某种嵌入式自治。传统中央与地方关系以官僚制为中枢运转，行政管理组织体系架构以效率为目标，追求标准化、非人格化，讲求统一指挥、统一领导，注重职责分工与纪律，强调等级链与权力集中。这种模式强调中央集权，对技术工具和经验理性运用的过分强调导致了价值和意义的缺失，促成了信仰体系的崩塌，在信仰体系崩塌的空白中，物质追求与精神追求相分离，最后社会道德沦丧、大规模群众事件频发。当代央地关系的重塑普遍在联邦制国家中产生。不可否认，大国治理面临着联邦制实行中的弥散性社会失序的风险恐惧心理，但是也同样陷入单一制不可调和的权威训诫和地方失范的内在困境。“多头利维坦”在分权中产生同时也在制度化约束中消弭，相反，“多头利维坦”在集权中产生就不会在权威约束中轻易消弭。地方治理体系的重塑必须随着社会自我保护运动的变化(或加强或退缩)而不断演进，从分权化改革的中间取向来看，“特定的治理事件”、“具体的治理过程”以及“宏观的治理文化”对我国地方治理重塑有直接影响。 社会主义市场经济确立就是国家治理逐渐理性化和现代化的过程。在这个过程中，从地方治理的动力来源看，这就意味着地方治理不得不在国家市场化运动和社会自我保护运动这两个方向相反的“双向运动”的张力中展开。事实上，党的八次三中全会的主题变化就体现出市场和社会相互交织的动力，然而地方治理作为国家治理的中层和基层末梢，首先必然是随着市场化运动的方向而有轨迹的演进。波兰尼在资本主义国家的“大转型”时代考察中告诉我们，市场对社会嵌入性(Embeddedness)无处不在并且力量巨大、影响深远，人们的经济行为最后服务的不是经济体系本身，而是浸没(Submerged)在他的社会关系之中。换言之，人们的行为动机并不在于维护占有物质财物的个人利益，而在于维护他的社会地位、社会权利以及社会资产。同理，地方治理的基本逻辑并不在于维护政治系统稳定性和持久性本身，而是在市场经济的压迫力之下，跟着社会动起来，保持一种“变动中的距离”节奏美感，为地方体系本身带来更多的合法性。 同样在社会主义市场经济逐渐确立的过程中，中央与地方关系也在不断调整。央地关系的集权与分权不断变迁的格局本身即是市场经济发展的动力使然，在中央分权改革的制度架构与行为转向中。中央与地方的委托代理关系约束了地方政府权力和资源上的自主性，这种约束给地方政府形塑了一套“基本动作”，基于灵活性考虑同时上级委托单位又允许下级单位自设一定的“自选动作”以处理常规事务与非常规事件，如大规模的公共事件。中央变通性制度安排的代理型发展主义在经济结构优化、社会发展指导思想转向以及地方政府自主建设中权力运用方面起到了积极作用。存在于上下级政府间的委托—代理关系既保证了代理人政策决策与委托人意愿的一致性，又使代理人适度保有了自决权，因此凝闭型政策体制便成为公共事件治理的基本经验之一，与代理型发展主义得到了较好的磨合。但是，其缺陷也是明显的。 第一，信息不对称造成的道德风险以及代理权限约束带来的行动上的局限性，地方政府利益导向型发展与中央政府统一性底线经常会出现“扞格”现象。中央政府不能忍受地方性或区域性的群体性公共事件，而地方政府变向成为上级命令的等待者和决策失败的承担者。经常是地方政府在处理公共事件中“坐、等、靠”，即不主动发现问题、解决问题，更谈不上创新解决方式，而是坐等问题主动找上门，到问题不得不解决时才被动反应；重大群众事件中犹豫不定、等候上级指示，观望问题发展趋向；靠上级政府提供政治支持和资源支持解决问题，靠上级部门树立权威。因此，凝闭型政策体制虽符合国家统一化、稳定性要求，但是很难符合复杂多变的社会现实。须知，21世纪是互联网世纪，网络共和国的乌托邦情怀和糟托邦现实将地方治理风险推向了新的高度。作为一种权威性分配过程，以解决社会问题为导向，创造公共福利为宗旨的政策制定与执行，绝不是在真空中运作，而是一种不断与社会进行互动的连续性过程，政策体制的开放性、科学化和民主化最终体现的是政治的成熟度。目前“凝闭型”政策体制所能带来的发展红利正在遭受到变迁社会与风险社会的双重影响，逐渐被侵蚀和削弱，越来越不能体现社会主义制度的优越性，因此，亟待释放改革活力，共享发展红利。 第二，不管一个国家实行何种政体，采取何种治理方式，都必须回答政党和政府为谁服务的价值观问题。新公共服务理念告诉我们，政府应该服务于公民而不是顾客，应该将对公共利益的追求视为主要目标而非副产品，应该重视公民权和行动的民主性。在中共中央政治局10月13日下午就我国历史上的国家治理进行第十八次集体学习会议上，习近平指出，我们共产党人是坚定的马克思主义者，我们党的指导思想就是马克思列宁主义、毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系。同时也指出，一个国家的治理体系和治理能力是与这个国家的历史传承和文化传统密切相关的。解决中国的问题只能在中国大地上探寻适合自己的道路和办法。一方面，我们要学习借鉴和利用国外先进发达国家的文明成果，另一方面又必须让这些优秀的文明成果结合我国传统历史文化。就凝闭型政策体制来说，绝对的权力必然导致绝对的腐败，凝闭型政策体制如何既要学习国外经验，又要适应中国国情。从世界各国发展经验来看，地方治理的普遍性经验是逐渐迈向社会自治和央地伙伴关系，我国当前处于工业化的中后期，既要面临理性官僚制建设不足问题，又要面对后现代社会治理的去中心化问题。地方治理的基本路径还是要双轮驱动，一方面需要中央权威的规制，加以约束无序化的地方政府行为，另一方面也亟待开启社会自治力量，共同参与地方社会公共事务治理活动，建构开放型政策体制、重塑地方治理形态以适应开放社会。 四、地方治理的现代化道路：从运动式治理转向新型常态治理 基于比较分析的视角，从理论上和实践上来看，制度性分权、建立中央和地方的伙伴关系，能更好地活化地方社会，进而地方可以反过来刺激国家整体建设，是在重塑地方治理过程中实现从凝闭型政策体制向开放型转变的较好选择。日本在世纪之交开始了大刀阔斧的改革，实现了单一制国家下中央与地方政府伙伴关系的建立，为单一制国家体制改革和地方治理提供了很好的借鉴。显然，我国不可能建立议会制内阁制，这是否就表明我国不可能建立中央和地方的伙伴关系，实现制度分权呢？我们认为，早期谈论“制度化分权”主要涉及三个问题：“央地关系制度化分权而非政策性分权、国家社会的分权过程而非统和控制以及国家政权内部的权力分工与制衡。”今日重提全面深化改革背景下的制度化分权，其内在导向是变凝闭型政策体制为开放式政策体制；其应然道路就是要从非常规的“运动式治理”转向一种制度化、理性化的新型常态治理模式。 运动式治理模式以领导小组为权力先导、以多部门协同联动为体制发动、以电视电话会议和行动方案为法制化人治作为基本方式，追求的核心动因是要实现运动式治理的常态化，追求的基本目标是实现党和国家以及各级地方政府治理的绩效与合法性回馈。但是这种通过运动和动员等非常规方式所建立起来的一整套体制、机制却很难实现在多元冲突中建立一个满足规范和共识的制度化过程。运动式治理与凝闭型政策体制可以理解为一对孪生兄弟，二者都来源于威权主义政治形态。运动式治理在凝闭型政策体制的决策和执行过程中滋生滋长，又强化了政策体制的凝闭性；反过来，凝闭型政策体制保证了政府运动式治理模式的资源动员类型，也加剧了社会问题的矛盾积压程度。运动式治理模式表现的治理非常规化和制度非理性化特征恰恰与寻求规范和共识的常态治理(Normal governance)过程背道而驰。这种常态治理模式就是要试图通过制度化系统吸纳社会参与从而寻求较高政治支持。 在推进国家治理现代化的总目标背景下，实现地方治理现代化的关键在于构建理性与共识。理性体现为政策理性和公民理性，中央以及各级政府制定各项政策必须取信于民，以充分理性来获得民意支持；公民保证足够的参与进入决策过程，方能运用自如的分析和辨明正确的道路与方向。共识体现为国家共识与地方共识，目前国家治理的渐进策略基本遵循自上而下威权式的国家共识路径来提出战略和执行政策，由此带来地方政府与国家治理割裂的状况，地方治理层面谁来代表国家成为紧要风险；另一方面，在威权主义政治形态下，地方社会较难形成统一共识，民众对自上而下的下行式国家共识呈现出差序信任的距离悖论格局较为危险。从自下而上的上行路径来看，国家共识的割裂导致政令不畅，有令不行，有禁不止，根源在于国家与社会的断裂和中央与地方的不平等导致。因此，以制度化和理性化为基本特征的新型常态治理模式应该重点考虑以下三方面的因素： 一是要坚持科学性、超脱性和公民性的治理体系顶层设计。从某种程度上来讲，国家制度体系的设计比制度执行能力更重要。在已有的众多制度、体系和规则此基础上重新构建一整套国家治理体系需要坚持科学性和理性化标准，这样才能具有执行的长远效力。用专业术语来讲，也就是在制度化设计上需要拥有国家自主性，这样方可摆脱强势既得利益集团的干扰，制定的法律政策规则才具有利益综合的平衡效力。从改革后中国社会转型的政治逻辑来看，改革开放以来的制度安排来自于“简政、放权和让利”的总思路，制度化系统的重塑则是在“国家退出”开启社会转型进程的背景下进行的，按照让市场在资源配置中起决定性作用的逻辑，现在则是到了让制度在社会转型中起决定性作用的时候了。通过制度的社会嵌入性激活新的公民互动机制和社会空间，让制度设计扎根社会，在国家与社会双向互动关系中，改变地方性的政府统合主义途径，激活体制改革红利，释放社会潜力与活力，才能实现赋权增能双赢发展。最后解决转型社会中存在的问题，不仅仅是国家的事情，更需要社会的参与。如果没有好公民，没有为国家培养好公民的治理体系，这个国家将很难实现现代化治理。 二是要遵循制度化、法治化的治理体系运行规则。改革开放以来国家治理体系越来越制度化是基本事实，但是制度化的结果依然是在“体制化权力结构”中实行人格化权力操作。在新一轮国家治理体系重塑中，势必要打破设置不合理的权力体系，改变分配不均匀的权力关系，明晰权力运用的导向，从而确保顶层设计之后的制度化规范运行。要制度化规范运行的本质还是制度化和法治化不够。法治不够体现在中央政治集权不清晰与地方经济分权过度两方面。在已有的权力谱系中，短期性质的中央授权过多，科学长久的分权规则没有建立起来。例如，过多的经济统筹发展政策倾斜程度不一，政策标尺不明，导致“一放就死、一收就乱”、“跑部”进京等乱象。同时在经济分权的制度安排下，地方政府获得了强劲的经济发展动机，官员的政治锦标赛表现为地方GDP的竞赛。这种“代理型地方发展主义”模式让地方政府成为经济建设的排头兵，政治建设的谋划者，文化建设的引领者，还要担当社会建设的先遣队，生态文明建设的主导者，角色的多重化往往容易导致职责的模糊化和职能的去中心化，促使地方政府经常采用运动式治理模式，扭曲经营地方公共事务的重要原因。因此，国家治理体系的规范运行必须界定：中央集权代表的是秩序供给；地方分权代表的是自治发展，二者的边界和内涵确定需要法制，而二者的属性运用则需要法治。 三是要顺应治理体系从“凝闭”转向“参与”的趋势。中国正在兴起的社会正能量帮助政党的地方性权力重拾执政权威和地方政府重塑行政合法性的行动取向，我们将之概括为“社会风险倒逼的地方治理转向”。如果民众享受非民主体制的红利比享受民主体制红利还要多，说明搞自由民主体现不了民主的优越性；反之，如果享受非民主体制的红利正在被侵蚀，正好说明不搞民主体现不了非民主体制的优越性了。说到底，构建科学、民主、有序的参与型治理体系最终体现的是政治的成熟度。其中政策体制的开放度直接带来参与的范围和效度，政策参与又直接产出治理体系的社会效应。如若只有社会风险倒逼的政策体制转向趋势，没有基于全面深化改革的开放型、参与型的政策体制创新作为，地方治理体系依然是被动反应型，不能在国家治理与社会抗议的双向运动中实现动态平衡。因此，常态治理的过程就是公共权力权威性、市场化、公平公正配置公共资源或公共利益的制度化政治过程；制度化政治过程就是响应“人民呼唤改革红利，政府开启改革进程，社会共享发展成果”的要求，实现地方治理体系从“凝闭”走向“参与”，最后推进国家治理能力现代化。 从治理现代化角度看公共事件，通俗地说，就是要把决策拉到街上去；严谨地讲，就是必须以地方性输入(local inputs)为主，在政治系统内转换成民主输出(democratic outputs)，最后形成合法性回馈(legitimacy feedback)。换言之，地方治理过程，政府公共部门的性质、任务以及目标都要求其不再是独占行动者，包括私营部门、非营利组织、大众传媒、公民运动者都是重要参与者，治理不仅是出现在水平政策过程中，也要形成跨层次协商的过程。制度化分权改革浅层目标是提高行政效率，但深层目标应该是政策体制民主程度的深化。中央对地方、政府对社会进行制度化分权，着重在于打造开放型和参与性的公共政策体制，最终构建新型常态治理模式。其具体特征有： (1)地方事务变成真正的地方民众事务，地方政府不过是其中的一个参与者。鼓励全民参与，多层次参与，大家一起加入政策网络当中。 (2)无论地方政府的层级划分或调整为几个层次，充分授权，事权专一化，参与多元化，应是未来治理地方事务的目标。 (3)地方政府仍是公共权威的来源，但应该放弃唯一的指导者角色，同步扮演指导、协调、合作的角色。 (4)最基层自治组织，不论维持与否，应使基层自治组织或团体多元化，允许个人参与渠道的多元化，充分利用电子信息化手段，提高地方输入的程度。 (5)若地方政府实现授权式自治后，财源的筹措和募集方式可以在民营化、市场化的条件下逐步解决；同时，人事权的安排可以坚持基层选举和中层推荐的方式，将地方官员的为“增长而竞争”转变成“为和谐而竞争”的多层次广泛协商民主模式。 现代化的地方治理体系都是民众参与的开放多元的合作治理体系。公共权力还是有所分化和有所制约比较好，这样会避免公共权力运行中的重大错误和浪费。只有以更多的分权化民主，才可能釜底抽薪，找出解决之道。当地方性民主实践的推动，让更多的地方民众形塑出公民的政治效能感，公共责任成为一种时尚与文化，地方治理现代化乃至于国家治理现代化才可能实现。标签：国家治理现代化论文; 治理理论论文; 公民权利论文; 公共资源论文; 分权管理论文; 过程能力论文; 政治论文; 社会问题论文; 政府治理论文; 社会关系论文; 社会体制论文; 会议议题论文; 决策能力论文; 利益关系论文; 公共空间论文; 经济论文; 时政论文; 议程设置论文;