中国经济增长的中期趋势和经济转型，本文主要内容关键词为：中国经济增长论文,趋势论文,经济转型论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在经济增长趋势分析中，对“中期”还缺乏明确的时间界定。通常情况下，“短期”主要是指季度或年度，“中长期”主要是指5年或更长的时间段。从这个时间尺度上把握，“中期”大致可以界定为3年。今年是“十二五”规划的第3年，“中期”大致覆盖“十二五”时期的后3年。今后3年，中国经济增长处在阶段性变化之中，经济增速放缓压力明显增大。分析这个阶段的经济走势，研究应对策略，不仅有利于增强短期稳增长政策的针对性，而且对于更好地把握中长期经济增长趋势，有效应对面临的挑战和风险，具有十分重要的意义。
图1 中国经济季度同比增长率(2001-2013年1季度)
资料来源：CEIC数据库。
一、本世纪以来中国经济增长态势
进入本世纪以来，在加入世贸组织的开放效应和关联改革推动下，中国经济经历了改革开放以来持续时间最长的上升周期，经济增速由2001年的8.3%上升到2007年的14.2%。但随着经济增速不断加快，各种矛盾逐步凸显出来，出现所谓“三过”现象，即投资增长过快、信贷投放过多、外贸顺差过大，通胀压力也明显增大。针对经济运行中的突出矛盾，2005年中央政府将积极的财政政策调整为稳健的财政政策，2007年年中又将稳健的货币政策调整为适度从紧的货币政策。在2007年底召开的中央经济工作会议上，把“防止经济增长由偏快转为过热、防止价格由结构性上涨演变为明显的通货膨胀”作为宏观调控的首要任务，进一步将宏观政策调整为稳健的财政政策和从紧的货币政策。
随着政策效应逐步显现，在2007年2季度经济增速达到本世纪以来季度增长率最高点14.8%之后，从2007年3季度开始，经济增速逐季放缓(图1)，这既有利于解决“三过”问题，也是宏观调控期望达到的目标。2008年上半年，随着外部环境发生变化，美国次贷危机向金融危机演变，外需的拉动作用明显减弱，加之国内接连发生特大自然灾害和经济的周期性回调，经济增速放缓的压力逐步增大。2008年9月，以雷曼兄弟等美国五大投行倒闭为标志，国际金融危机演变为全球性危机，并从金融领域向实体经济迅速扩散，由发达国家向发展中国家蔓延，中国沿海地区外向型企业出口订单大幅下降，进一步加剧了经济下滑态势，引起了各方面的担忧。2008年年底，为应对国际金融危机的冲击，中国出台了一揽子计划和政策措施，以遏制经济增速下滑态势，但2009年1季度经济增速仍回落到本世纪以来季度增长率的最低点6.6%，从2009年2季度开始，随着一揽子计划的政策效应开始显现，经济增速强劲反弹，到2010年1季度达到12.1%。从2010年2季度开始，经济增速重新放缓，季度增长率连续10个季度回落，一直降到2012年3季度的7.4%，2012年4季度经济增速回升到7.9%，但进入2013年1季度，经济增速又有所放缓。2012年，中国经济增长7.8%，比2011年下降1.5个百分点，为1999年以来的最低增速。
总体上看，本世纪以来，经济增长态势的变化呈现不完全对称的倒W型，经历了两次上升和两次下降。第一次下降要早于国际金融危机的冲击，季度增长率从2007年2季度的14.8%回落到2009年1季度的6.6%，6个季度下降8.2个百分点，随后在一揽子计划作用下经济增长强劲回升。第二次下降比第一次要更加温和，从2010年1季度的12.1%放缓至2012年3季度的7.4%，10个季度放缓了4.7个百分点。从内在动因看，不同于以往的经济波动主要是受周期性调整和短期需求变化的影响，这一轮经济增长态势变化已隐含着结构性因素和潜在增长率变化的作用。经济增速放缓，虽然有国际金融危机引发的外部需求收缩的背景，但更重要的是原来投资和出口驱动的经济增长动力开始减弱，经济增长出现阶段性变化。
在2012年5月起陆续采取“稳增长”的政策措施后，4季度经济同比增长7.9%，出现趋稳回升态势，但经济增长的内生动力依然不足。2013年1季度经济增速再次放缓至7.7%，超出了人们的预期。从目前多数机构的预测看，2013年中国经济增速大约在7.6%左右。今后一个时期，经济增长很可能是围绕7%—8%的潜在增长水平上下波动，中国经济增长正在由过去两位数的高速增长转向7%—8%的增长区间。
二、中国经济增长的中期趋势分析
从中期看，中国经济发展仍处于战略机遇期，保持经济平稳增长的有利条件和积极因素较多，但相较于以往，面临的挑战将更加严峻，特别是受需求和供给两方面因素的影响，经济增速将趋于回落。
(一)从需求方面看中期经济增长趋势
从需求方面看，今后3年，基础设施和制造业投资需求减弱，投资增速将逐年放缓至17%左右，资本形成大约拉动经济增长3.5—4.0个百分点；居民收入增长和社会保障水平提高释放的消费需求，将使消费需求保持平稳增长，最终消费拉动经济增长4个百分点左右；国内经济较快增长和世界经济缓慢复苏，再加上汇率、通胀和劳动力成本上升等多种因素，将使中国进口增速逐步放缓，贸易顺差逐步收缩，货物和服务净出口大约拉动经济增长0—-0.5个百分点。
1.基础设施和制造业投资需求减弱，投资增速将有所放缓
本世纪以来，中国固定资产投资一直保持较快增长，2001-2012年年均名义增长23.6%，实际增长20.3%。国际金融危机前的2003-2008年，中国固定资产投资增速总体上呈下降趋势，主要原因是制造业和基础设施投资增速明显下降(图2)。国际金融危机后实施一揽子计划和政策措施，使2009年固定资产投资实际增速大幅上升到33.2%，投资增长的动力主要来自于大规模基础设施建设。随着基础设施建设投资增速放缓，2010年和2011年固定资产投资增速明显回落，实际增速分别下降到19.5%和16.1%，这主要是基础设施和房地产投资大幅回落，2012年5月份以后，启动了一批基础设施建设项目，房地产投资有所转暖，虽然制造业投资明显放缓，固定资产投资实际增速仍回升至19.0%。
图2 全社会固定资产投资增长(2001-2012年)
资料来源：2001-2011年数据根据《中国统计年鉴》计算，2012年数据来自《统计公报》。
从中期看，基础设施和制造业投资需求将逐步减弱。一方面，经过“十一五”时期，特别是2008年金融危机后新增4万亿元投资的大规模建设，沿海地区铁路、公路、港口、机场等基础设施已接近饱和，而中西部铁路、公路和机场等基础设施短缺程度也有所缓解。另一方面，随着外需市场逐步收缩和国内经济增速放缓，制造业各行业均存在程度不同的产能过剩，继续大规模扩大投资，不仅会进一步加剧产能过剩，而且还会加重企业的债务负担，企业的投资意愿将逐步减弱。与此同时，在潜在增长水平趋于下降的情况下，过度扩大投资规模会引发资源要素供需矛盾和通货膨胀。总体判断，今后3年，基础设施和制造业投资需求将逐步减弱，固定资产投资实际增速将放缓至17%左右，比“十一五”平均水平低5个百分点左右，资本形成大约拉动经济增长3.5—4.0个百分点。
2.随着居民收入的持续增长，消费需求将基本保持平稳
与投资需求相比，消费需求粘性较大，内生波动性较小。本世纪以来，随着居民收入和社会保障水平的逐步提高，消费需求总体上呈上升趋势，2001-2012年社会消费品零售总额年均名义增长14.3%，实际增长12.1%，特别是2003-2008年间，社会消费品零售总额名义和实际增速都呈现明显的上升趋势(图3)。2009年受国际金融危机冲击，中国出口增幅大幅回落，企业产能利用率下降，进而出现了大量农民工返乡，影响到就业和收入增长，消费需求上升势头减缓，但中央政府实施了家电下乡、家电以旧换新和减免小排量汽车购置税等鼓励消费的政策，促进了消费需求保持稳定，2009年社会消费品零售总额实际增速为16.9%。2011年后，随着鼓励消费政策边际效应的逐步减弱，2011年和2012年社会消费品零售总额名义分别增长17.1%和14.3%，实际分别增长11.6%和12.1%。
从中期看，实施“居民收入增长和经济发展同步、劳动报酬增长和劳动生产率提高同步”的政策，努力实现社会保障全覆盖并逐步提高保障水平，加之积极稳妥推进城镇化，特别是推进农业转移人口市民化，将基本公共服务逐步覆盖到符合条件的常住人口，将使城乡居民收入保持较快增长，消费潜力进一步释放出来。总体上看，今后3年，中国消费需求将保持平稳增长，社会消费品零售总额实际增速将保持在略高于12%的水平，比“十一五”平均水平低2个百分点左右，最终消费大约拉动经济增长4个百分点左右。
图3 全社会消费品零售总额增长(2001-2012年)
资料来源：2001-2011年数据根据《中国统计年鉴》计算，2012年数据来自《统计公报》。
图4 贸易进出口增长(扣除汇率因素)(2001-2012年)
资料来源：商务部网站。
3.出口增幅趋于放缓，外部需求对经济增长的拉动作用减弱
2001年中国加入世贸组织后，外贸出口呈现快速增长态势(图4)，2001-2007年年均增长率为21.6%，即使在外部环境开始变化的2008年，外贸出口仍保持了17.2%的增长率，是改革开放以来外贸出口增速最快、增长最为稳定的时期。国际金融危机后，国际经济环境发生深刻变化，外部需求大幅收缩，中国出口增速大幅回落，2009年出口出现本世纪以来的首次负增长，为-16.0%，以后出口增速逐步恢复，2010年在基数较低的情况下增长31.3%，2011年增长20.3%。2012年，随着欧债危机进一步深化和中日经贸关系变化，出口增速回落到7.9%。
从中期看，国际金融危机引发全球增长方式、供需关系和市场结构深刻调整，世界经济由危机前的快速增长期转入深度调整转型期，短期内难以重现危机前持续快速增长态势，有可能进入一个相对低速增长期，市场扩张速度明显放慢，全球“再平衡”调整和发达国家进口需求减弱，贸易保护主义重新抬头，外部需求对经济增长的拉动作用将因外部环境变化而明显减弱。预计今后3年，中国出口增速可能回落到5%—10%的区间，进口增速回落到10%—15%，货物和服务净出口大约拉动经济增长0—-0.5个百分点。
(二)从供给方面看中期经济增长趋势
从供给方面看，今后3年，随着人口年龄结构变化引发储蓄率、劳动力供需等宏观经济变量逆向调整，将导致资本、劳动等基本生产要素供给条件发生较大变化，加之技术进步的贡献短期内难有明显上升，全要素生产率对经济增长的贡献有所减弱，土地和能源供给对经济增长的约束加剧，使支撑中国经济较快增长的各种条件发生结构性变化，从而对潜在经济增长率产生影响，使潜在增长率回落到7%—8%左右的区间。
1.劳动年龄人口绝对减少和比重下降
低成本劳动力的充分供给是过去30多年中国经济高速增长的重要源泉，但随着“80后”、“90后”等独生子女一代进入劳动年龄和他们的父母进入退休年龄，劳动年龄人口将出现拐点。根据国家统计局发布的《2012年国民经济和社会发展统计公报》，2012年中国15—59岁(含不满60周岁)劳动年龄人口93727万人，比上年末减少345万人，占总人口的比重为74.1%(图5)，比上年末下降0.6个百分点，这意味着劳动力供需形势开始发生逆向变化，“人口红利”将逐步消失。由此带来的后果是，劳动力供给增速将持续下降，劳动力成本将不可逆上升，经济增长必须更多依靠劳动生产率提高和创新驱动。
2.高储蓄率和高投资率向下调整
决定储蓄率变化的因素主要是人口抚养比上升和体制政策调整带来的预防性储蓄减少。实证分析表明，储蓄率与人口抚养比呈逆向变化关系，抚养比每上升1个百分点，储蓄率下降0.8个百分点。过去一个时期，中国储蓄率持续提高与抚养比不断下降是分不开的，但这种情况将随着人口年龄结构变化和老龄化进程加快而发生改变，人口抚养比将趋于上升，而且随着社会保障实现全覆盖和保障水平不断提高，全社会用于养老、医疗和子女教育的支出将持续增长。这些变化将促使高储蓄率向下调整，中国储蓄率已由2010年最高点的51.8%，分别下降到2011年和2012年的50.9%和50.8%(图6)。储蓄率的向下调整必然引致投资率下降，依靠投资高增长支撑经济高速增长的局面将发生变化。
图5 劳动年龄人口、少儿人口和老年人口比重(1995-2012年)
资料来源：《中国统计年鉴(2012)》、《统计公报》
图6 储蓄率与人口抚养比的关系(1982-2011年)
资料来源：《中国统计年鉴(2012)》。
3.劳动力再配置和技术引进的效应减弱
随着资本投入和劳动投入增长的放缓，要维系经济持续较快增长，必须提高全要素生产率。影响全要素生产率的因素很多，如技术进步、管理创新和体制变革，但中国过去这些年全要素生产率提高的主要因素，是劳动力由生产率较低的农业部门向生产率较高的制造业和服务业部门转移。通常情况下，制造业和服务业的平均劳动生产率是农业的5—7倍，只要这种转移过程持续进行，全社会的劳动生产率就会不断提高。但中国农业劳动力转移已近尾声，今后一个时期转移规模和速度将继续下降。与此同时，中国与发达国家技术水平的差距缩小，技术引进的“外溢效应”减弱，而自主研发能力受到人力资本和体制条件制约，短期内难有大幅提升，体制变革又受到既有利益格局的制约，要提升全要素生产率贡献的难度将明显加大。
4.资源环境对经济增长的约束将持续强化
过去30多年，中国经济的持续较快增长，与资源和要素大规模高强度投入是分不开的。今后一个时期，随着经济总量继续扩大，资源和环境硬约束将明显加剧。以能源为例，2004年制定的《能源中长期规划纲要》提出，2020年能源消费总量控制在30亿吨标准煤左右，事实上2009年就突破了这一控制目标，2012年达到36.2亿吨标准煤(图7)，比2000年的14.5亿吨标准煤翻了一番多。2000-2012年平均每年新增能源消费量大约为1.8亿吨标准煤，即使今后8年每年新增能源消费量控制在1亿吨以内，到2020年也将突破40亿吨标准煤，这样大规模的能源消耗显然是不可持续的。中国已经向国际社会承诺，到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年降低40%—45%，这也对能源消费过快增长形成了明显约束。控制能源消费总量，必然对经济增长形成较强的外部约束。
图7 能源消费总量及增量(2000-2012年)
资料来源：《中国统计年鉴》、《统计公报》。
综上所述，无论从需求方面，还是从供给方面看，中国经济增速将明显回落，这虽然有国际金融危机引发的外部需求收缩的背景，但主要是投资和出口驱动的经济增长动力开始减弱，而且随着人口结构发生变化，劳动年龄人口绝对减少，储蓄率和投资率趋于下降，劳动力成本不可逆地上升，潜在增长水平正趋于下降，已经难以保持过去两位数的高速增长。
三、经济增长的阶段性变化和面临的挑战
如同其他经历过高速增长的国家一样，在经历了30多年的高速增长、人均国民收入进入中等收入阶段后，中国经济增长正在发生阶段性变化，这种变化也将对中期经济增长带来新的挑战。
(一)中国经济增长正在发生阶段性变化
从国际经验看，一个经济体在经历了一个时期的高速增长后，势必要出现一个经济减速的过程。国家发展改革委经济研究所利用Conference-Board世界经济数据库(前身为麦迪逊数据库)进行大样本统计，对高速增长国家经济减速时的人均GDP区间进行分析，结果显示，5000国际元以下出现经济增长急剧放缓的经济体占14.4%，5000—10000国际元时占40.4%，10000国际元及以上占45.2%。绝大多数经济增长急剧放缓出现在4000—15000国际元之间，约占全部国家的3/4(图8)。
图8 中国将进入经济减速的高概率区间
根据Conference-Board数据库，2010年中国人均GDP达到7371国际元，按增长趋势预测，2015年将超过11000国际元。这意味着今后3年，中国将进入经济减速的高概率区间，进入“十三五”时期(2016-2020年)，中国经济增速下降趋势将更加明显。这个结论与国际机构对中国潜在增长率的研究结论也是基本一致的。据世界银行专家预测，未来中国经济增长将经历一个增速缓慢下降的过程，2011-2015年潜在年均经济增长率将达到8.4%，2016-2020年将为7.0%。
(二)经济增长阶段性变化的渐进特征
国际上一些国家表现为经济增速的突变式下降，另一些国家表现为渐进式下降。从各方面因素看，中国具有更多渐进变化的条件。
首先，内需市场潜力巨大。今后一个时期，随着居民收入水平提高和消费结构升级，特别是城镇化进程加快，国内市场的总体规模将加速扩大。近2年，中国城乡居民收入增速均超过国内生产总值增速，住行主导的消费结构升级加快推进，新兴消费增长点和新型消费业态不断形成，为拓展内需市场创造了条件。城镇化是中国最大的内需潜力所在。2012年中国城镇人口占总人口的比重为52.6%，但仍明显低于经济发展水平大体相当的发展中国家，甚至低于世界平均水平。加快推进城镇化进程，为农村转移人口市民化和基本公共服务均等化创造条件，将使巨大的潜在消费需求释放出来，并对经济增长形成强劲的拉动作用。
其次，科技进步的空间较大。近年来，中国科技投入明显增长，科技创新能力大幅提升。2012年研究与试验发展(R&D)经费支出10240亿元，占国内生产总值的比重达到1.97%(图9)。但是，中国科技创新能力仍显不足，创新要素向企业集聚的态势尚未形成，大多数规模以上工业企业没有研发活动，研发经费支出占比过低，拥有自主知识产权的企业比重小，且知识产权质量不高。今后一个时期，随着研发投入的持续增加，科技创新能力特别是企业技术创新能力的大幅提升，人力资本条件逐步改善，可以进一步提高全要素生产率对经济增长的贡献，使储蓄率降低和资本投入增长放缓的影响减弱，并为经济增长注入新的动力。
再者，经济增长回旋余地较大。中国作为一个幅员辽阔、区域差异较大的国家，与经济具有均质性、资源禀赋具有单一性的小规模经济体不同，低成本比较优势可以通过产业跨区域转移而得以保持，如珠三角、长三角失去比较优势的产业可以向环渤海、东北、中部和西部地区渐次转移，各区域发挥在不同产业层次上的比较优势并形成动态比较优势，产业的生命周期得以明显拉长，使经济增长阶段性变化表现出更明显的渐进变化特征。
图9 研究与试验发展经费支出和占GDP的比重(1997-2012年)
资料来源：《中国统计年鉴》、《统计公报》。
(三)中期稳增长面临的主要挑战
中国经济增长阶段性变化具有经济增速渐进下降的特征，但国际市场需求扩张放慢和国内经济增速放缓对中期稳增长也将提出诸多新的挑战。
1.拓展国际市场的难度增大
全球经济持续低迷，市场扩张速度明显放慢，发达国家进口需求减弱，贸易保护主义抬头，新兴市场国家增速放缓，市场竞争更加激烈。更重要的是，美欧等发达国家为了重振经济，大力推进“再工业化”，而印度、越南等新兴市场国家凭借更为低廉的要素成本，加快承接国际产业转移，以价格更为低廉的产品挤占中国传统市场，中国将面临发达国家与新兴市场国家的“双重挤压”，即在中高端技术领域，由于研发能力和人力资本条件制约，难以与发达国家抗衡；在中低端技术领域，由于低成本优势减弱，面临要素成本更低的新兴市场国家追赶竞争，落入“前有围堵、后有追兵”的竞争格局，对加快产业转型升级、培育新的竞争优势提出更加紧迫的要求。
2.产能过剩矛盾趋于突出
近年来，中国制造业产能迅猛扩张，在满足工业化、城镇化和经济发展需求的同时，有一部分通过扩大出口实现平衡。随着国际市场扩张速度放慢和国内经济增速放缓，产能过剩的矛盾进一步凸显出来，不仅钢铁、水泥、石化、有色等传统产业产能严重过剩，而且风电设备、太阳能光伏等新兴产业领域，由于西方发达国家推行贸易保护主义，也面临较大的过剩压力，“去产能化”任务十分繁重，继续依靠生产能力的大规模扩张支撑经济增长的空间明显缩小。
3.生产要素成本加快上升
随着经济增长阶段性变化，支撑中国过去30多年经济高速增长的劳动力、土地、矿产资源等生产要素供求关系发生变化，要素价格持续上升，原有的低成本竞争优势开始减弱。特别是近年来，企业用工和融资成本呈现较快上升态势，土地供给日趋紧张，矿产资源人均占有量大幅下降，继续依靠大规模增加投入支撑经济增长已经越来越困难。
4.企业创新能力不足问题逐步显现
面对全球以制造业数字化、智能化为核心的产业变革新态势，中国企业研发能力不足的问题明显暴露出来。规模以上工业企业大多没有研发活动，即便是开展研发活动的企业，研发规模和研发水平也偏低。目前，高度依赖低端加工组装、缺乏技术创新和品牌的产业体系已越来越不适应竞争环境的变化，如不加快提升研发能力和产业技术进步，部分已有的技术路线和生产能力将面临被淘汰的风险。
5.财政金融风险有可能增大
在速度效益型的增长模式下，经济增速放缓后，财政收入、企业利润和居民收入增幅也会随之大幅回落。与此同时，过去一个时期扩大债务和信用规模，在促进经济增长的同时，也增大了潜在风险。随着地方债务进入偿债高峰，加之财政收入增长(图10)和土地收益明显放缓，融资平台的债务风险有可能增大。与此同时，一些靠高投资、高负债急剧扩大产能规模的行业，在经济增速放缓和企业利润下降的背景下，财务状况有可能恶化，也会增大金融系统的潜在风险。
图10 国家财政收入增长(2000-2012年)
注：2012年财政收入来自《统计公报》，财政赤字尚未公布。
资料来源：《中国统计年鉴》。
四、中期应对策略和经济转型
在经济增长发生阶段性变化的情况下，迫切要求培育经济增长的新动力，核心是要以提质增效为中心，把稳增长、调结构、促改革结合起来，推动经济转型，把改革红利、内需潜力、创新活力叠加起来，形成新动力，并且使质量和效益、就业和收入、环境保护和资源节约有新提升，打造中国经济升级版。
(一)以提质增效为中心
经济增长进入新阶段，支撑经济增长的主要因素已经由生产能力的大规模扩张转向提升产业价值链和产品附加值，提高全要素生产率，提高科技进步和体制变革对经济增长的贡献率，要求将经济工作的中心转向提高增长质量和效益。
从宏观层面讲，“提质”，主要是提高国民经济投入产出率，提高全要素生产率，提高资源配置效率，增强经济增长的可持续性；“增效”，主要体现在劳动报酬和居民收入增长上，还体现在企业利润和财政收入增长上。以提质增效为中心，需要保持一定的增长速度，但必须是有质量有效益可持续的速度，是质量和效益不断提高的速度，否则提高质量和增加效益就无从谈起。
提质增效，要求着力提高全要素生产率，提高科技进步对经济增长的贡献率。改革开放以来，中国全要素生产率提高对经济增长发挥了重要作用，但过去全要素生产率提高主要得益于生产要素从生产率较低的农业部门向生产率较高的制造业和服务业部门转移。随着劳动力等生产要素转移规模减小、速度下降，全要素生产率提高速率放慢，继续增加生产要素投入又受到生产要素供需形势变化的制约。因此，必须下决心加大科技和人力资本投入，发挥科技进步对提升全要素生产率的关键作用，使经济发展更多依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新驱动。
提质增效，要求提高资源利用效率，增强经济增长与资源环境的协调性。近年来，中国节能减排和生态环境建设取得了明显进展，但单位产出的资源和能源消耗仍然偏高，环境污染仍然较重，经济发展付出的资源和环境代价仍然过大，必须下决心提高资源利用效率，充分利用资源环境约束的倒逼机制，把资源环境压力转化为技术进步、产业升级和发展方式转变的动力。
(二)把需求管理和供给管理结合起来
经济增长进入新阶段，原有的以需求管理为主的宏观调控仍将发挥重要作用，要保持积极财政政策和稳健货币政策的连续性稳定性，针对经济运行中的突出矛盾和问题，采取一些既稳增长又调结构的政策措施，避免经济增长出现大的起落。同时，应该看到，随着经济增速放缓，过去一个时期积累的债务和金融风险将逐步暴露出来，财政和货币政策工具空间将在一定程度上受到挤压，以结构性改革为核心的供给管理的重要性日益凸显。
因此，在继续稳健审慎使用财政和货币政策工具的同时，必须根据经济增长的阶段性变化，更加注重加强供给管理，从体制变革和创新入手，采取更有力的措施，通过放松管制、激活市场等制度创新，促进平等竞争，强化市场功能，改变供给低效和刚性，提高供给效率和弹性，从而推动经济增长由主要依靠资源和要素大规模投入驱动，转向主要依靠提高全要素生产率和资源配置效率的轨道上来。
第一，实施积极的财政政策。发挥积极的财政政策对扩大内需和改善民生的重要作用，保持对经济增长和结构调整的支持力度。继续推进营改增扩围等结构性减税，加大对企业设备更新、研发等活动的支持力度，促进现代服务业发展和产业结构升级。着力优化财政支出结构，加强对保障和改善民生、科技创新、节能减排等方面的支持力度。在保证教育和民生领域政府开支的前提下，减少建设性和一般性支出。加强对地方政府因财政减少征收过头税的管控。妥善处理地方政府性债务偿还和在建项目后续融资问题，合理控制地方政府性债务水平。为降低政府债务增长的不确定性和不可控性，应制定中期财政收支平衡目标，明确收支平衡路径，使政府债务规模受到中期收支平衡目标的严格约束。
第二，保持货币政策审慎稳健。发挥稳健的货币政策对促进经济增长、稳定物价和防范金融风险的积极作用，把握好货币政策调控的重点、力度和节奏。综合运用多种货币政策工具和创新组合，保持货币信贷和社会融资合理增长，着力优化金融资源配置结构，拓宽实体经济融资渠道，降低实体经济融资成本。保证重点在建续建工程的资金需求，积极支持铁路、节能环保、城市基础设施和信息基础设施等建设。加大对“三农”领域、小微企业的信贷支持力度。加快推进利率市场化进程。鼓励民间资本投资入股金融机构和参与金融机构重组改造，积极推进民间资本发起设立自担风险的民营银行。深入排查各种金融风险隐患，及时锁定、防控和化解风险，严守不发生区域性和系统性金融风险的底线。
第三，推进产业兼并重组。这一轮经济放缓，供给面下降幅度要比需求面大，反映了产能过剩的巨大压力。然而，产能过剩也是倒逼结构调整和产业兼并重组的有利时机。应坚持市场化导向，把化解产能过剩矛盾作为结构调整的重点，加快淘汰高能耗高排放低附加值的落后产能，推进产业重组、技术进步、管理创新和优化布局，推动传统产业技术改造和设备更新，促进产业从价值链低端向价值链中高端延伸，提升产业整体素质。
第四，提升制造业价值链。重点突破制约提升制造业价值链的关键环节，加快发展研发、设计、标准、营销网络、供应链管理等生产性服务环节，促进制造服务化，构建“核心技术—战略产品—工程与规模应用”的创新价值链，增强国际产业竞争的主动权。
第五，拓展生产性服务业发展空间。面向制造业转型升级需求，加快发展金融保险、商务服务、科技服务、信息服务和创意等生产性服务业，积极吸纳国际服务外包，通过加强职业技术培训，吸纳更多的大学毕业生到生产性服务企业就业，增强生产性服务业对提升制造业价值链的支撑作用。
第六，支持企业“走出去”建立生产基地。支持钢铁、有色、建材等原材料生产企业到海外建立生产基地，逐步将直接进口资源转变为进口原材料，推进中国制造业向精深加工化、服务化主导转变。鼓励企业建立全球生产网络，培育形成一批具有国际竞争力的大型跨国企业。
(三)深化改革释放改革红利
经济增长进入新阶段，迫切要求深化改革开放释放改革红利。在市场经济条件下，体制机制引导市场主体行为，形成相关利益格局，决定经济增长动力机制。只有坚定不移地推进改革，才能激活经济增长动力。
党的十八大报告指出，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系”。30多年来，中国经济发展取得巨大成就，主要就是比较好地处理了政府与市场的关系。一方面，渐进推进市场化改革，不断扩大和强化市场配置资源的范围和功能；另一方面，有效发挥政府动员社会资源、集中力量办大事的作用。但是，随着中国经济发展由主要依靠资源和要素高强度投入驱动为主，逐步转向由创新驱动和提高效率为主的阶段，政府与市场的关系也要进行相应调整。过去在成熟产业领域，技术路线明确，市场前景较为明朗，政府通过组织资源进行大规模投入，可以达到预期目标。但在新兴产业领域、技术路线不明确，市场前景也不明朗，再像以往那样政府主导资源配置，就会造成资源低效配置，甚至浪费和错配。这就要求政府从直接抓发展转变为营造创新创业的良好环境。厘清政府与市场的关系，就要进一步明确政府与市场的边界。市场经济的主体是企业，政府应该是创造环境的主体。政府的职能主要是为市场主体服务，通过保护市场主体的合法权益，维护公平的市场竞争，激发社会成员创造财富的积极性。改革的基本方向，应该是更加尊重市场经济规律，更大程度、更广范围发挥市场配置资源的基础性作用，把应该由市场承担的功能交给市场。
第一，加快行政体制改革。以简政放权为核心，下决心减少审批事项，抓紧清理、分批取消和下放投资项目审批、生产经营活动和资质资格许可等事项，严格控制新增审批项目，把市场和社会能够承担的职能交还给市场和社会。政府管理重心逐步后移，由“前置”的审批环节转向“后置”的服务和监管，并且使“后置”严格依法进行规范。创新政府公共服务提供方式，推动公共服务提供主体和提供方式多元化。
第二，加快生产要素市场化改革。深化土地制度改革，明晰产权，依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等合法财产权益，健全农村土地流转市场；分类推进户籍制度改革，建立城乡统一的劳动力市场；促进生产要素自由流动和优化配置，更好地发挥资源要素潜力和综合配置优势。
第三，营造各种所有制经济公平竞争环境。加快国有大型企业改革，充分发挥国有企业在促进产业升级、参与国际竞争、提升综合国力等方面的重要作用。鼓励、支持和引导非公有制经济发展，消除各种制度性障碍，打破事实上存在的“玻璃门”和“弹簧门”，强化产权保护，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。
第四，深化财税体制改革，完善财政预算制度，建立公开、透明、规范、完整的预算体制；完善财政转移支付制度，减少、合并一批专项转移支付项目，增加一般性转移支付规模和比例；建立健全覆盖全部国有企业的国有资本经营预算和收益分享制度；健全中央和地方财力和事权相匹配的机制，提高基层政府财力。
第五，深化金融体制改革，稳步推进利率市场化改革，建立健全市场基准利率体系；完善人民币汇率形成机制，充分发挥市场供求在汇率形成中的基础性作用；放宽金融业准入，加快和规范发展民营金融机构和面向小微企业、“三农”的中小金融机构，健全现代金融体系。
第六，加快收入分配制度改革。完善个人所得税制度，稳定起征点，从高收入人群开始试点包括工资和财产性收入在内的综合个人所得税，建立政府高级公务员公布财产制度并纳入综合个人所得税。提高国企利润上缴比例，并划拨政府持有的上市国企股份到社保体系，成为社保可持续收入来源。形成更加兼顾公平与效率的制度，逐步扩大中等收入群体。
第七，全面提高开放水平。有步骤地推进各个领域的开放合作，加大服务业对外开放力度，激发服务企业创新活力和竞争力。加快形成和完善一整套有利于培育中国竞争新优势的制度安排，引导企业由价格竞争转向以技术、品牌、质量和服务为核心的竞争。
(四)推进城镇化挖掘内需潜力
经济增长进入新阶段，迫切需要挖掘内需潜力。积极稳妥推进城镇化进程，特别是加快农村转移人口市民化，可以形成巨大的消费需求，来消纳巨大的过剩生产能力，使中国经济实现新的平衡，并继续创造基础设施和住宅等巨大的投资需求，使经济增长由过去过多地依靠外需转向内外需协调拉动。
本世纪以来，中国城镇化进入加速期，但仍然面临“三个滞后”的问题，主要表现为：一是城镇化滞后于工业化。2012年中国非农产业产值比重为89.9%，非农产业就业比重为66.4%，但城镇化率仅为52.6%(图11)。二是人口城镇化滞后于土地城镇化。2000-2010年，全国城镇建成区面积扩张了64.45%，而城镇人口增长速度只有45.9%，两者的弹性系数为1.40，而国际上公认的比较合理的系数为1.12。三是公共服务的供给能力滞后于城镇化发展要求。如教育、医疗等公共服务跟不上城镇化的要求，市政公用设施和公共交通业不适应，很多城市面临交通拥堵问题。
城镇化是中国最大内需潜力所在。2012年全国城镇人口约为7.12亿人，其中约有2.5亿左右农村转移人口没有完全市民化，享受不了与城市居民相同的基本公共服务。据有关调查显示，一个农村转移人口完全市民化所需成本，全国平均大约为18万元左右。考虑到未来中国还有3亿人口要进入城镇，全国累计约5.5亿农村转移人口要实现市民化，以此推算，总计需要约100万亿元，大致相当于两年国内生产总值之和，这将创造出巨大的投资和消费需求。
推进城镇化释放内需潜力，就要加快城镇化从以规模扩张为主的阶段向以提升质量为主的阶段转换，由以城市建设为主向以人为本、城乡融合、绿色低碳的模式转变，最根本的是要实现人的城镇化，实现生产方式和生活方式变革，促进经济转型发展。
图11 城镇化率与工业化率(1978-2012年)
资料来源：《中国统计年鉴》、《统计公报》。
图12 城乡居民人均消费支出(1990-2011年)
资料来源：《中国统计年鉴》。
第一，有序推进农业转移人口市民化。统计数据显示，中国城镇居民人均消费支出大约为农村居民现金性消费支出的3.0—3.5倍(图12)。大量农村转移人口市民化之后，消费倾向和消费结构将发生深刻变化，购买能力和对工业品的需求将大幅提升，进而对扩大国内消费需求发挥重要支撑作用。为此，要把有序推进农村转移人口市民化作为重点，积极稳妥推进土地管理制度改革，建立健全农村产权确权、登记、颁证制度。分类推进户籍制度改革，统筹推进公共服务、社会保障制度改革，将基本公共服务逐步覆盖到符合条件的常住人口。
第二，积极发展城市群和大都市圈。进一步优化发展长三角、京津冀和珠三角三大城市群，促进形成以上海、北京、广州等一批国际大都市为核心的开放型国际化城市体系，加快辽东半岛、山东半岛和海峡西岸城市群发展，积极培育北部湾、长江中游、成渝地区、中原地区和关中地区等一批基础条件较好、发展潜力较大的新兴城市群，增强这些城市群吸纳农村转移人口的能力，使越来越多有能力和符合条件的转移人口落户，逐步融入迁入地并实现市民化。
第三，加快中小城市和小城镇发展。提高中小城市和小城镇综合承载能力，完善加快小城镇发展的财税、投融资等配套政策，增强其产业发展、公共服务、吸纳就业和人口集聚功能，促进农业转移人口就近就业和转化为城镇人口。加快落实放宽中小城市、小城镇特别是县城和中心镇落户的政策，促进农村转移人口在中小城市和小城镇落户，享有与当地城镇居民均等的基本公共服务和同等权益。
第四，增强城镇可持续发展能力。合理规划城镇人口规模，从严控制对耕地的占用，建立节约利用土地、水、能源资源的体制机制，发展资源节约型、环境友好型城镇。城市规模与布局，要与当地水土资源、环境容量、地质构造等自然承载力相适应。城市发展要改变重规划、轻管理的状况，强化城市规划实施的监管，提高城市综合管理水平。
第五，促进城乡一体化发展。突破传统的思维定式，把城市和农村的经济社会发展作为一个有机整体来统一规划和通盘考虑，把城市和农村存在的问题及其相互因果关系综合起来统筹加以解决，整合城市规划和农村规划，促进城乡规划一体化；加强城乡交通、通信、电力等基础设施的一体化建设，建立城乡统一和均衡发展的义务教育、公共卫生和基本医疗服务体系。
(五)加强科技创新增强创新活力
近年来，中国推动经济增长由要素驱动向创新驱动转变，科技投入大幅增长，自主创新能力有所提升，科技进步对经济增长的支撑作用开始显现。但总体上看，经济增长仍然主要依靠资本和劳动投入驱动，创新对经济增长的贡献率不高，推进经济增长向创新驱动转变还存在一些深层次制约因素。一是企业创新能力薄弱。据统计，规模以上工业企业90%以上没有研发活动，规模以上工业企业研发投入占销售收入的比重平均仅为0.71%，远低于发达国家2.5%—4.0%的水平；研发人员平均仅有89人，而跨国公司一般都拥有规模庞大的研发中心，人员少则几百人，多则几千人。二是技术转移和转化水平低。中国技术研发活动仍主要集中在科研院所和高等院校，许多技术成果的研发没有以市场为导向，作为技术创新主体的企业没有成为科技研发和科技成果产业化的主体，而大量承担国家重大科技计划的科研院所和高等院校缺乏科技成果产业化的条件和动力。据调查，目前中国科技成果转化率不到10%，部分科研院所、重点大学科技成果产业化率不到5%，而发达国家高达40%—50%。三是科技创新的体制机制尚不完善。生产要素价格扭曲，资源要素供给压力没有转化为企业加快转型升级和技术创新的动力。科技体制、教育体制不完善，与经济发展结合不紧密，不适应经济增长向创新驱动转变的要求。
今后一个时期，推进经济增长向创新驱动转变，必须加快形成推动科技创新的体制机制，通过为市场所需要、有利于提高市场竞争力的不同层次的技术创新，不断创造新的供给，从而满足和创造新的需求、新的市场，培育形成经济增长的新动力。
第一，推进企业主导市场导向的科技创新。建立企业主导产业技术研发创新的体制机制，强化企业在技术创新中的主体地位。鼓励科技要素向企业流动，引导资金、人才、技术等创新资源向企业集聚，支持有条件的企业加强研发平台建设，加大对中小企业、微型企业技术创新的扶持力度，加快建立高校、科研院所技术成果向企业转移机制，推进传统制造向以研发为基础的制造转型。
第二，把科技创新与发展现代产业体系结合起来。中国正在培育和发展战略性新兴产业，特别是新一代信息技术、生物技术和新能源，市场潜力非常大。要把培育发展战略性新兴产业与增强科技创新能力结合起来，力求掌握核心技术。加快新技术新产品新工艺研发应用，加强技术集成和商业模式创新。
第三，构建科技创新的动力机制。加快生产要素和资源性产品的市场化改革，深化垄断性行业和国有企业改革，增强企业创新发展的动力。实施知识产权战略，加强知识产权保护和执行力度。
第四，强化科技创新的教育和人才基础。推动经济增长向创新驱动转变，对深化中国教育和人才培养制度改革提出了更加紧迫的要求。要深化教育体制改革，建立“宽进严出”的教育体制，积极探索创新人才的培养和激励机制，造就高素质人才队伍。
第五，深化科技体制改革。推动科技和经济紧密结合，加快建设国家创新体系，构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。建立有利于创新潜能充分发挥的体制环境，促进创新资源高效配置和综合集成，使全社会创新潜能充分迸发出来。
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