统筹城乡中基本公共服务均等化研究——以四川省成都市为例，本文主要内容关键词为：成都市论文,均等论文,为例论文,城乡论文,公共服务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D035.3 ［文献标识码］A ［文章编号］1000－4769(2012)06－0033－08
目前我国城乡基本公共服务的二元结构，导致农村基本公共服务供给严重短缺，公共产品质量不高，基本公共服务体系不完善等现实问题，使农民既缺失参与现代化进程的起点公平，同时也缺失共享改革发展成果的机会公平。这不仅加大了城乡差距与贫富差距，也是加剧城乡社会矛盾，诱发群体性事件冲突的重要原因。2012年7月颁布的《国家基本公共服务体系十二五规划》明确提出“十二五”时期我国基本公共服务的发展目标是：“覆盖城乡居民的基本公共服务体系逐步完善，推进基本公共服务均等化取得明显进展；到2020年实现全面建设小康社会奋斗目标时，基本公共服务体系比较健全，城乡区域间基本公共服务差距明显缩小，争取基本实现基本公共服务均等化。”①这表明城乡基本公共服务均等化已经由统筹城乡中的现实难题上升为国家层面的制度目标。
一、和谐发展促公平：基本公共服务均等化与统筹城乡的内在逻辑
在统筹城乡中，基本公共服务的均等化主要指城乡基本公共服务在资源配置、供给机制等方面的一体化，通过构建农民享有起点公平与机会公平的基本公共服务体制和机制，保障农民享受与城市居民平等的社会福利权利和同质化的基本公共服务质量。由此可以看出，城乡基本公共服务均等化既是破解城乡二元难题的出发点，也是推进统筹城乡中加快新型工业化和新型城市化的着力点，更是统筹兼顾经济发展与社会建设，以改善“民生”促进社会公平的归着点。
1.基本公共服务均等化是破解城乡二元难题的出发点
长期以来，人们习惯于把我国城乡二元分离结构过多归因于城乡经济发展水平导致的收入分配差距，忽视了农村基本公共服务严重短缺对城乡贫富差距的推波助澜作用。比如：农村基础设施脆弱，不仅严重制约了农业产业化的发展空间与市场环境，也导致了农村抵御自然灾害风险的能力弱和农民经营性收入过低。农村基础教育的薄弱，直接影响农村人力资源结构与质量，导致农民公平受教育权的短缺和工资性收入偏低。据国家统计局公布的数据，2011年，我国农村居民人均纯收入6977元，比上年增长17.9％，扣除价格因素，实际增长11.4％；城镇居民人均可支配收入21810元，比上年增长14.1％，扣除价格因素，实际增长8.4％。城乡人均纯收入之比为3.13∶1②。有学者认为，目前的城乡人均收入比并未把实际上存在的城乡居民在基本公共服务方面的差距考虑在内，若把义务教育、基本医疗等因素考虑在内，据初步估算，城乡基本公共服务差距对城乡实际收入差距的影响度在30％－40％左右。[1]实际上，农村地区的新增贫困人口中，50％以上都与疾病、失业、失学有关。这表明城乡基本公共服务在资源配置、供给能力及服务水平等方面存在的较大差距是加剧城乡分化的重要因素。因此要破解统筹城乡发展中经济与社会发展的失衡和城市与农村收入分配的失衡，都应该以促进城乡基本公共服务均等化为出发点，通过提升农村基本公共服务水平加强社会建设，通过保障农民的基本公共服务权利缩小城乡收入差距。
2.基本公共服务均等化是推进“两化”互动的着力点
中国三十多年改革开放的经验证明，新型工业化与城镇化是经济发展的基本动力，也是实现统筹城乡发展的重要路径依赖。然而，一些地区在推进工业化、城镇化的进程中片面强调增长导向，通过加速工业化带动商业繁荣和城市升值，进而通过商品房和征地制度获得税费收入之外的土地收入，再投入工业或基础设施建设。这种做法一方面推动了生产要素在城镇的快速集聚，但也导致了工业化、城镇化、农业现代化长期不同步、严重不协调，尤其是城乡脱节、农村发展滞后、农民基本公共服务和社会保障权长期被忽略。随着越来越多的农村剩余劳动力进入城市，成为产业工人的主体，从而衍生出农民工融入城市的诸多问题。
同时，推动新型工业化和城镇化的前提是土地的规模化经营，这就需要加快农村产权制度改革，推进农村土地的流转。然而，农村土地不仅是农民最基本的生产要素，同时还承载着农民的就业、养老、住房、教育、医疗等多种社会保障功能。农民失去土地，不仅意味着失去了一个稳定又可靠的谋生渠道，同时也失去了负载在土地中的一系列社会保障权利。一些地方政府进行的“土地换社保”的尝试，加重了农民对土地流转后社会保障权流失的担心和忧虑，从而不敢或不愿意流转土地。据中国(海南)改革发展研究院对29个省700多个农户调查表明，有62.2％的农户不支持“土地换社保”。[2]这就要求在农村土地流转的制度设计中，不仅要考虑如何使农民通过土地流转实现增收，保障农民的土地物权和收益权；也要充分考虑将目前农村土地承载的社会保障功能转化为农民的社会保障权利，健全农村基本公共服务与社会保障制度，逐步实现农村社会保障由依赖土地为重心转向以基本公共服务为重心，构筑保障农民基本生存权与发展权的基线。
3.基本公共服务均等化是促进社会公平的归着点
目前我国城乡基本公共服务规模和水平的巨大差距，使农民不能享受与城市市民同质化的基本公共服务，农村的社会福利权利缺失，严重制约了广大农民的发展能力与发展机会，成为影响社会公正与和谐稳定的突出问题。
一是进城农民工被排斥在城镇基本公共服务与社会保障体系之外，在就业、住房、医疗、子女受教育等方面享受不到与城市居民同等的待遇，其生存和发展权受到损害。二是农村基础教育水平低，农村义务教育经费不足，办学条件差，师资水平低等现象仍然存在，教育的非均衡发展导致农民子女不能享受公平的教育权，影响了农村人力资本的起点公平与机会公平。三是农村卫生服务资源短缺，农村卫生服务的供给、筹资和农民健康都与城市存在较大距离，城乡居民健康权的不公平问题凸显。四是农村社保体系脆弱，现有最低生活保障和养老保险制度、合作医疗保险制度等存在覆盖面窄、标准低、资金筹集渠道单一、农民个体负担重、基金管理效率不高等现实问题，不能有效发挥减少农民市场风险、生活风险的作用。五是农民失业救济与就业援助力度不够。失地农民多数文化程度低、职业技能欠缺，加之征地后可供转移就业的岗位不足，以及政府的就业援助与失业救济体系不完善，使土地流转后失地农民的就业意愿与就业机会严重脱节，面临就业歧视和失业的双重风险。
因此，统筹城乡发展，不仅要重视发展的规模与效率，更要高度关注发展的公平与质量问题。这就需要我们把建立城乡统一的基本公共服务制度，加快推进城乡基本公共服务均等化作为基本的“民生”问题，构建统筹城乡发展的利益分享机制，让农民共享统筹城乡发展的成果，以发展保民生，以民生促公平。
二、开拓实践求创新：成都市推进城乡基本公共服务均等化的主要举措
四川省成都市是国务院确定的西南地区科技、商贸、金融中心和交通、通信枢纽，辖9区4市6县，1.24万平方公里，总人口1407.08万，其中农村人口占63％，是典型的大城市带大农村的城乡格局。2003年，成都市正式决定全面启动统筹城乡改革实践，2006年1月正式确立“城乡统筹、‘四位一体’科学发展总体战略”，2007年6月，成都市正式获批全国统筹城乡综合配套改革试验区，2009年底，在多年统筹城乡改革发展基础上，成都市借鉴埃比尼泽·霍华德③田园城市“自然之美、社会公正、城乡一体”的理念，确立了“建设世界现代田园城市”的统筹城乡发展目标。
成都市统筹城乡发展的总体战略主要体现为：以还权赋能为核心，以经济市场化、管理民主化、社会公平化为取向，以健全现代产权制度、完善基层治理机制和促进城乡基本公共服务均等化为主要内容。其中城乡基本公共服务均等化，既是成都市统筹城乡的四大基础工程之一，也落实在六个一体化之中，贯穿于成都市统筹城乡的全过程。具体措施如下：
1.推进城乡基本公共服务制度的有机衔接
成都市围绕基础教育、公共卫生、就业、社会保障等基本“民生”问题，大力推进城乡基本公共服务制度的有机衔接，逐步走向一体化。
第一，建立城乡并轨的基础教育均等化制度。教育为民生之基，公民能否享受平等的受教育权，不仅影响起点公平，也会影响其发展的机会公平。从2003年开始，成都市将推进城乡义务教育均衡化发展作为突破点，开启了城乡教育一体化的探索，2007年，成都被确定为国家统筹城乡综合配套改革试验区后，提出要用“全域成都”的理念推进城乡教育均衡化，并且针对基础教育发展的核心环节，具体提出了城乡基本教育均衡发展的六个一体化目标。即城乡教育规划一体化、办学条件一体化、教师配置一体化、教学质量一体化、评估标准一体化、教育经费一体化。
一是建立市域统筹的教育公共政策体系④。成都市政府科学制定了城乡中小学布局规划，统筹改善城乡学校办学条件和技术装备；通过开展名校下乡、城乡帮扶、百校结对、师徒牵手、网络全域覆盖等活动建立“以城带乡，城乡互动”的机制，引导城区优质教育资源向农村流动，提升农村教育的质量和水平；针对农村中小学优质师资短缺的现实，加大政策激励推动城市教师向农村流动，实施中小学校长定期交流轮换制度，选派100名城区学校校长到农村学校任职，市级财政设立专项目标奖励经费；实施中小学教师定期支教制度；从城区学校选派1％的教师到农村学校定期服务，并把支教一年以上作为晋升高级职称的必要条件；实施名校集团定期交流制度：名校集团龙头学校与成员学校之间、城乡结对学校之间按一定比例，统筹干部教师相互交流。
二是建立市域统筹的教育公共财政体制。通过完善“四级”政府对义务教育保障机制，依法提高农村义务教育投入的保障程度，实现财政教育拨款的“三个增长”。同时合理调整教育财政拨款结构，加大对义务教育尤其是农村义务教育倾斜，2009年，全市基础教育经费总投入约129.3亿元，其中，农村教育投入74.4亿元，占全市基础教育总投入的57.5％；同时也加大了市级财政对农村教育转移支付的力度，2009年，用于农村教育转移支付资金18.7亿，占同年市级教育投入的59.52％。
三是建立市域统筹的教育公共服务体系。构建了政府为主体，社会广泛参与的教育资助体系，2009年，市级筹资资助困难学生共9.3万人次，资助总额4645万元。构建“农村中小学远程教育”公共服务体系、“进城务工就业农民子女接受义务教育”公共服务体系和“农村留守儿童教育与管理”公共服务体系，2009年，全市接受义务教育的进城务工就业农村劳动者子女18.6万人，其中在中心城区就读的12.9万人，占中心城区义务教育段在校生总数的34.96％，全市“留守学生”约8.7万人，其中在校寄宿的约2.2万人。
上述改革措施，保障了成都市城乡义务教育在经费投入、师资配置、教育装备、教育质量等方面都走向均衡发展的态势。2009年4月，成都成为国家统筹城乡教育综合改革试验区，2009年11月，成都成为全国教育均衡发展先进城市。
第二，建立城乡并轨的卫生服务均等化制度。促进城乡公共卫生服务均等化，难点在农村卫生资源的短缺，重点在提升农村公共卫生水平。成都市连续出台了一系列改善农村公共卫生服务的政策⑤，把健全农村公共卫生服务体系作为提升农村公共卫生水平的关键环节。
一是进一步加强农村三级医疗卫生服务体系建设。2009年，进一步深化乡镇公立卫生院规范化建设，238个公立卫生院和2396个村卫生站基本实现了房屋、设备、人员、技术、管理五配套，并将城市社区卫生“六位一体”服务职能和服务模式延伸到农村，达到医疗与预防结合的目的，形成具有成都特色的农村社区卫生服务。截至2009年底，建立全市农村居民健康档案167万份、慢性病管理15.79万人次、乡镇公立卫生院总服务量909万人次。
二是完善农村医疗人员队伍建设。针对农村专业医疗人员缺乏，业务水平不够的现实，采取定向培养、强化培训、医师招聘等多种方式完善农村医疗人员的队伍。并且进一步加强对边远困难地方乡镇卫生院、村卫生站的技术支持与援助，促进城乡基本公共卫生服务均等化、基本医疗服务同质化。继续实施“万名医师支援农村”工程，全市共派出医疗队703支、开展义诊22万余人次、接受咨询5万余人次。
三是促进城乡公共卫生资源的共享。2007年，成都市卫生局制定了《关于进一步加强社区卫生服务工作的实施方案》，将城市社区卫生“六位一体”服务职能和服务模式延伸到农村，将五城区的二级以下医院逐步整体转型为社区卫生服务机构，打造城镇社区15分钟健康服务圈。2009年实现了社区卫生服务各街办全覆盖，基本完成全市疾病预防控制体系建设，达到了医疗与预防结合的目的。同时，在全省率先建立基层卫生执法监督协管员制度，建成了市、县、乡(街办)卫生执法监督体系。
第三，建立城乡并轨的社会保障制度。当前社会保障制度问题产生的根源在于相关制度的城乡分割与群体分割，并由此带来公共资源配置失衡。成都市采取了积极的措施加以解决，在全国率先实现了社会保障制度城乡并轨，基本消除了“碎片化”现象。
一是建立城乡一体的社会救助体系。成都市于2004年以来多次出台政策⑥，按照城乡一体、统筹协调、科学分类、不重不漏、高效快捷的社会救助体系建设目标，确定了11项救助内容，形成了以最低生活保障为核心、以社会救助信息平台为依托的立体式综合型社会救助体系，实现了救助目标城乡全覆盖、救助标准城乡统一，在全国率先实现了经办机构整合和城乡群体平等。
二是建立城乡一体的居民基本医疗保险制度。从2003年起，成都市开始探索解决工业化、城镇化中本市失地农民和外来农民工的医疗保险制度覆盖问题，2004年，实行城镇职工基本医疗保险与失地农民医疗保险的整合；2007年，实行城镇居民基本医疗保险制度体系的合并和优化；2008年11月，成都市出台《成都市城乡居民基本医疗保险暂行办法》，从2009年1月1日起在全国率先将新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、市属高校大学生基本医疗保险统一整合为城乡居民基本医疗保险，明确转移和接续办法，提高城乡医疗保险筹资标准和医疗保险待遇，全市城乡基本医疗保险实现了市级统筹、城乡统筹、全域结算；2010年起，又进一步统一了城乡居民医疗保障标准，实现了城乡居民医疗保险制度一体化，做到筹资标准城乡一致、参保补助城乡统一、待遇水平城乡均等。在此基础上，健全新型城乡医疗保障制度，制定出台了《成都市城乡医疗保险门诊统筹暂行办法》、《成都市大病医疗互助补充保险办法》，将城乡基本医疗保险参保人员整体纳入覆盖范围，这标志着全市医疗保险普惠制度基本形成。
三是建立城乡一体的居民基本养老保险制度。成都市先后出台《成都市农民养老保险试行办法》、《成都市城镇个体劳动者基本养老保险和基本医疗保险补充规定》、《成都市农民养老保险办法》，建立了覆盖城乡居民的养老保险制度。在完善耕地保护基金补贴农民参保机制、全域实施新型农村社会养老保险的基础上，2010年又将新型农村社会养老保险和城镇老年居民养老保障制度有机整合，2010年4月1日实现了城乡居民养老保险制度并轨，在全国率先实现了基本养老保险制度对全域城乡居民的制度全覆盖。
第四，建立城乡并轨的就业服务制度。成都市按照“政策制度城乡统一，公共服务城乡一体，就业机会城乡均等”的工作思路，高度重视把农民就业纳入整个社会的就业体系，实施积极的就业政策，从建立城乡一体的就业政策体系、就业失业登记管理制度、就业技能培训工作体系、就业援助服务体系四个方面，初步形成了资源配置市场化、服务管理规范化、保障机制制度化的城乡就业促进系统。2007年成都被国家列为统筹城乡就业试点城市。2009年成都市整合就业服务资源，大力探索就业服务的流程再造，建立了市、区(市)县、街道(乡镇)、社区(村)四级公共就业服务综合平台，实现就业供需信息共享，为城乡居民寻求就业机会提供便捷的服务。
2.创新城乡基本公共服务供给机制
针对传统的基本公共服务供给机制仅靠政府部门包办，排斥市场机制与社会机制，无法全面满足农村基本公共服务需求，更易造成资源浪费的现实障碍，2008年，成都市启动村级公共服务与社会管理改革，探索城乡基本公共服务供给机制的创新。
一是分类供给机制的创新。针对农村基本公共服务供给内容和范围模糊，供给主体匮乏，职权不清等现象，成都市将农村基本公共服务分为文体、教育、医疗卫生、就业和社会保障、农村基础设施和环境建设、农业生产服务、社会管理7个大类59个具体项目，并对其供给内容、供给主体、供给方式等都做了明确规定。按照“公益性服务政府承担、福利性服务社会承担适度补贴、经营性服务探索市场化供给”的思路，合理区隔政府、市场、社会在农村基本公共服务供给中的责任，明确了县乡政府、村自治组织和市场主体在农村基本公共服务中的供给责任，基本形成了“政府主导、市场参与、社会协同”的农村基本公共服务多元供给机制。通过分类供给机制，不仅明确了农村基本公共服务的范围与标准，也促使政府由基本公共服务的直接生产者转变为间接保障者，以便政府集中人财物增强农村基本公共服务供给能力，提高农村基本公共服务的水平。
二是统筹城乡建设机制。为了避免农村基础基本公共服务设施重复建设，有效发挥资源整合的效力，促进基本公共服务设施有序向农村延伸覆盖，成都市探索了村级公共设施的统筹建设机制。要求针对农村基本公共服务受益的地域性和特殊性，结合不同类别村(社区)人口和经济条件，以节约资源、信息共享为重点，整合农村基本公共服务的场所、设施等，做到以规划为龙头，“按需编制”村(社区)规划；与统筹城乡发展项目和灾后重建结合，实现基础设施和基本公共服务设施的统筹建设，做到功能配套、共建共享。
三是建立民主管理机制。成都市以建立村民议事会、监事会等制度为突破，积极推行村级自治事务决策权与执行权分离、社会职能与经济职能分离、政府职能与村民自治职能分离，着力构建党组织领导下，以村民自治为核心、社会组织广泛参与的新型村级治理机制。如：大邑县的“村三委”模式(村党支部、村委会、村监委)；崇州市的“1＋2”模式(党支部、村级基本公共服务组织”和“村级集体经济组织”)；同时，各区县也都建立了民主议定项目、民主监督项目和民主评议项目的制度，健全村(社区)民主议事规则。如邛崃市创造了“三步量分法”项目确定机制、“五人监督章”资金管理机制、“一户一表”群众满意度测评机制等。蒲江县创造了“民主路线图”和“四个三”工作机制。新都区创造了村级基本公共服务的“八步工作法”。调查显示⑦，92.9％的村民认为基本公共服务和社会管理专项资金的使用要经过议事会决定，84.8％的村民认为监事会能够有效监督农村基本公共服务资金的使用，75.3％的村民参与了农村基本公共服务效果的评估。
3.制定城乡基本公共服务质量标准
成都市围绕实现城乡基本公共服务均等化的战略目标，重点在城乡社区基础设施、农村中小学、中心幼儿园、基层医疗卫生服务等方面开展质量标准、质量运行、质量控制和质量评估，构建符合我国国情的城乡基本公共服务质量管理系统。
一是制定农村社区基础设施质量标准。2008年12月，成都市出台了《关于村(社区)及新居工程公共服务和社会管理配置标准的指导意见(试行)》，对村(社区)公共服务和社会管理事务开展所需要的硬件设施和软件条件进行了规范，2012年，又出台了《关于进一步提升重点镇、一般镇、涉农社区及村(农民集中居住区)公共服务和社会管理配置标准的指导意见》，分类划定各种农村社区的基础设施标准、责任主体等，逐步推进农村社区公共服务设施的规范化和标准化。
二是制定农村基础教育的质量标准。成都市2004年出台了《成都市农村中小学标准化建设标准》和《成都市农村中心幼儿园标准化建设标准》，对农村中小学、幼儿园的规划设计、用房面积、建筑质量、教学装备等进行了标准规范。在教育质量管理方面，成都市制定了标准化的义务教育校际均衡发展监测和评估指标体系，通过教育经费投入、教育资源配置、教育质量三个方面共14项主要指标，对全市各区县区域内义务教育校际均衡的总体程度逐一测评，并发布监测报告，定期公布学校教育质量情况以及学生发展水平、课业负担状况等反映素质教育的基本指标。调查显示，目前村民对幼儿园、小学等基础教育服务的质量都很满意，其中对幼儿园的满意度达94.5％，小学的满意度达94.2％。
三是制定农村卫生服务质量标准。针对农村卫生服务资源短缺，医疗卫生质量不高的现实状况，成都市大力推进乡镇公立卫生院和村卫生站的标准建设，对人员配置、占地面积、设备配置、服务内容、资金保障等进行规范。2010年，成都市出台《成都市城乡基层医疗卫生机构基本公共卫生服务C类服务包》，按12类14项62小项对基层医疗卫生机构的服务项目、数量、质量等进行了规范。调查显示，78.9％的村民对农村合作医疗满意，75.5％的村民对农村就医方便满意。
4.构建农村公共服务的经费保障机制
成都市2004年开始按照建立公共财政体制框架的要求和“多予少取”的方针，对县乡财政管理体制进行了全面改革，完善了财政一般转移支付制度，确保对“三农”投入的稳定增长，大幅度提高乡镇(街道)公共服务供给水平。2003年，公共财政对农民的投入为3.96亿元，2010年增长至72亿元，七年增长18倍。同时，成都市也将基本公共服务的经费保障机制作为提高农村基本公共服务能力的关键举措，旨在解决“钱从哪里来”的现实困难，为提高农村基本公共服务水平提供财力保障。
一是建立经费投入的持续增长机制。成都市要求各级政府将村级基本公共服务经费纳入本级财政预算，并要求各级政府对村级基本公共服务投入的增长幅度必须高于同期财政经常性收入增长幅度。以2008年为基数，各级政府每年新增的公共事业和公共设施建设政府性投资主要用于农村公共事业和公共设施建设，同时市县两级财政每年对每个村基本公共服务和社会管理的专项资金安排不少于20万。其中，中心城区由区财政全额安排，近郊区(县)财政按照市、县5∶5的比例安排，远郊县(市)财政按照市、县7∶3的比例分级负担。2009年全市2751个村(涉农社区)，市县两级农村基本公共服务专项资金总额达到71229万元，其中五城区(不含高新区)4220万元，近远郊区(市)县67009万元。
二是健全专项资金管理机制。为了保障村级基本公共服务专项资金的规范管理、有效使用，成都市出台《成都市基本公共服务和社会管理村级专项资金管理暂行办法》，对该专项资金的安排、管理、部门责任等进行规范，确保项目资金不被挤占、挪用。各区(市)县也制定了相应的资金管理办法，探索出了一些有益的专项资金管理与使用办法。如：邛崃市油榨乡马岩村通过村民议事会公推直选产生5名民主理财监督员，并将民主理财监督章一分为五。每张发票必须盖上完整的印章后方可入账报销，报账情况由5人小组向村民议事会公布，并在村务公开栏公开。
三是尝试村级基本公共服务资金的社会融资机制。为了从根本上解决村级基本公共服务资金短缺问题，吸引社会资金参与农村基本公共服务，成都市制订了《成都市基本公共服务和社会管理村级融资建设项目管理办法》，确定以市小城投公司作为融资平台，各村(涉农社区)在民主决策的基础上，可以按专项资金标准最多放大7倍向小城投公司融资，用于村一级的基础设施和基本公共服务设施建设。截止2010年3月，全市已经核准村级融资建设项目77个，总融资金额10961万元，已拨付6586万元，有效解决了村级基本公共服务资金严重不足的问题。
三、还权赋能保民生：成都经验的启示
成都市作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，承担着在统筹城乡发展方面先行先试，为中央决策和其他地区推进统筹城乡工作提供具有示范意义和推广价值实践样本的重要使命。其在城乡基本公共均等化方面的实践探索，体现了以民生需求为导向、以城乡社区为重点、以制度配套为关键、以民主参与为手段、以质量控制为保障的基本经验。
1.以民生需求为导向
城乡基本公共服务的均等化，既关系城乡居民的基本社会福利权能否落实，也关系到城乡居民的发展权能否得到保障。成都市坚持把了解民生需求、适应民生需求、满足民生需求作为政策制定和执行的基本导向，形成了群众诉求表达、群众利益保障、群众权利实现、群众需要满足的“民生需求导向型”的公共服务供给模式。这表明统筹城乡发展应该在充分了解民生需求的前提下，以民生改善为根本目的，不能单纯追求统筹城乡中的工业化与城市化的速度，更要高度关注城市化进程中城乡居民生活质量的提高和社会公平问题，注重协调统筹城乡过程中的各种利益关系、构建群众利益表达机制、利益维护机制和权利实现机制。努力实现工业化、城市化进程中全民共建共享，促进经济发展与社会进步的协调、城乡一体与社会公平的统一。
2.以城乡社区为重点
社区是城乡最基层的社会单元，公众对公共服务质量的感知更多受基层公共服务供给能力的影响。然而，目前农村社区是公共服务最薄弱的地方，农民很难享受到与城市市民同质化的公共服务，这不仅影响了公共服务的可及性，更虚化了农民应该享有的社会福利权，加剧了农民的社会不公平感。
成都市在探索城乡基本公共服务均等化的实践中，坚持以提升城乡社区公共服务水平为重点，将基层公共服务供给平台搭建在城乡社区，尤其注重公共资源向农村倾斜力度，加大对农村公共服务项目的投入，鼓励和引导城市优质基本公共服务资源向农村延伸，形成了以改善农村社区公共服务带动城乡公共服务均等化的特色方式。这就说明只有通过创新城乡社区公共服务供给机制，提高公共服务质量，才能实现基层社会治理由行政管理向社会工作的转变，才能凝聚群众对城乡社区的归属感与认同感，推动社区认同向社会认同转变。
3.以制度配套为关键
成都市以“全域成都，城乡统筹”的理念大胆尝试建立城乡并轨的公共服务均等化制度，不仅有效改善了农村基本公共服务短缺的现实困境，也促进了城乡基本公共服务的均等化程度大幅度提升。为了保障城乡公共服务均等化工作的可持续性，成都市大力推进相关制度的配套，首先是从建立城乡一体的行政管理体制入手推进公共服务体制改革，2005年，成都对规划、国土、住房、农业、交通、建设、财政、教育、卫生、社保、民政等30多个部门，逐一进行职能调整归并，改变行政管理“城乡分割、部门分割、机构重叠、职责交叉”等体制性问题，实现城乡同类事务由一个政府部门管理。2010年又开展了新一轮政府机构改革，市政府部门由51个减少到41个，完善了城乡一体的行政管理体制。
为了彻底消除城乡二元户籍制度导致的城乡居民身份权差异，为城乡居民自由迁徙，公平享受基本公共服务提供制度保障，2010年底，成都市在多次户籍改革的基础上，出台了《关于全域成都城乡统一户籍，实现居民自由迁徙的意见》，该制度的突破在于彻底剥离了附着在户籍上不平等的公民权和社会福利权，实现城乡居民依法自主选择居住地，在实际居住地登记户口，享受基本公共服务和其他基本权利。⑧
成都市在公共服务制度配套方面的探索实践说明：制度在社会发展中的作用是双向的，如果制度本身适应公共需求，具有合法性基础，则能够成为社会进步的保障；反之，则不可避免地成为社会进步的障碍。我国城乡公共服务的巨大落差，主要是受城乡二元制度的影响，故建立城乡一体的公共服务制度，必然是统筹城乡中消除制度障碍的关键环节。
4.以民主参与为手段
公共服务供给的主体多元化、需求多样性和价值公平性，决定了推进城乡基本公共服务均等化过程中公民参与的必要性和迫切性。公民参与有利于提升公共服务供给过程的透明性、公正性与有效性，成都市把公民参与城乡公共服务均等化过程作为深入基层民主政治建设，构建新型基层治理结构，促进管理民主化的重要内容，在有关公共服务决策方面推行、“三会开放”⑨，实现决策议题调查制度、决策内容听证制度、决策结果公示制度。尤其重视充分发挥基层议事会、村委会的作用，开创了基本公共服务的基层民主决策机制，尊重和发挥村居的主体性，让他们在村级公共服务和社会管理过程中民主决策、民主管理、民主监督，真正实现由“为民作主”向“由民自主”的转变。在公共服务供给主体方面，探索多元协同机制，充分释放市场活力、提升政府能力、开发社会潜力，尤其重视健全政府购买社会组织服务机制⑩，使社会组织在帮助政府提供公共服务的过程中获得发展平台。
成都市把民主参与基本公共服务供给作为探索管理民主化与社会公平化的契合点，形成了“以民生促进民主，以民主保障民生”[3]的公共服务新模式，这说明：在推进城乡基本公共服务均等化的过程中，如何做到充分尊重农民的主体地位与主体权利至关重要，只有使农民能够通过制度途径表达和维护自己的合法权益，在农村基本公共服务决策中拥有了制度性的“话语权”，才能防止出现公权力高压下的“被代表”现象，真正做到农村的事情由农民自己作主；也才能进一步密切干群、党群关系，有效化解社会矛盾、减少改革阻力。同时，在推进基层民主政治建设的进程中，不能单纯强调政治上的选举民主，也要通过公共政策过程中的公民参与，赋予群众利益表达权、行政法制监督权等，从而“为所有人提供平等的表达机会、消除参与公共协商的制度性障碍，形成所有公民能够自由参与协商过程的可获得性论坛，可以保证对所有公民需求和利益的系统考虑”[4]。
5.以质量控制为保障
成都市在实施城乡基本公共服务质量标准方面的探索，其实质就是围绕实现城乡基本公共服务均等化的战略目标，重点对农村基本公共服务内容、基本公共服务质量、基本公共服务可及性等方面明确标准，并以此为依据明确不同类型基本公共服务的责任主体，明确市、县、乡镇各级政府在不同类型基本公共服务项目中的责任，形成了成都市城乡基本公共服务的范围与职责标准。同时也根据各类基本公共服务的特性，分类制定农村社区基础设施、城乡基础教育、卫生与文化设施等服务质量标准。这种以农村基本公共服务的质量管理为切入点，促进城乡基本公共服务均等化的实践探索，有利于解决目前我们农村公共服务供给质量低、效益差、不公平等现实问题，构建农民公平享受基本公共服务的权益保障机制；同时也有利于促进农村基本公共服务供给的过程控制与绩效导向有机互动，建立农村基本公共服务供给的激励机制，促进整个农村公共服务供给体制与机制的持续改进。
统筹城乡战略既要积极谋划“怎样发展”的工具理性问题，同时也要深刻反思“为谁发展”的价值理性问题。成都市促进城乡基本公共服务均等的实践探索，为我们提供了“还权赋能保民生”的典型样本。“还权”，即通过基本公共服务均等化实现城乡居民平等的社会福利权和发展权，落实城乡居民对基层公共事务的知情权、决策权和参与权；“赋能”，即提升基层政府供给公共服务的能力，赋予基层社会组织参与公共服务的能力，赋予基层群众评价和监督公共服务的权利。其宗旨就是尊重民意、维护民权、借助民力、保障民利、改善民生、赢得民心。
注释：
①《国家基本公共服务体系十二五规划》，http://www.sina.com.cn。
②《中华人民共和国2011年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn。
③埃比尼泽·霍华德(Ebenezer Howard,1850－1928)，是20世纪英国著名社会活动家和城市规划专家。针对当时大批农民流入城市，造成城市膨胀和生活条件恶化，于1898年出版《明日：一条通往真正改革的和平道路》一书，提出建设新型城市的方案。1902年修订再版，更名为《明日的田园城市》。他认为应该建设一种兼有城市和乡村优点的理想城市，即“田园城市”。
④中共成都市委办公厅、成都市人民政府办公厅转发《市教育局关于扩大优质教育资源覆盖面，提升城乡教育服务水平的若干意见》的通知(成委办［2009］12号)；成都市人民政府办公厅转发市教育局关于做好2010年外来务工就业农村劳动者子女接受义务教育具体工作意见的通知(成办发［2010］34号)；中共成都市委、成都市人民政府关于印发《成都市中长期教育改革和发展规划纲要(2010－2020年)》的通知(成委发［2011］10)；《成都市教育事业发展第十二个五年规划》(成府发［2011］45号)；进一步深化区(市)县域内公共教育资源均衡配置的意见(成办发［2012］35号)。
⑤《中共成都市委、成都市人民政府关于进一步加强农村卫生工作的意见》(成委发(2007)23号)；《关于乡镇公立卫生院规范化建设的实施意见》(成府发［2007］80号)。
⑥《成都市农村居民最低生活保障实施意见》(成府发［2004］86号)、《成都市委、市政府关于构建城乡一体化社会救助体系的意见》(成委发［2005］34号)、成都市民政局等《关于进一步完善农村医疗救助工作的实施意见》(成民发［2007］68号)、《成都市人民政府关于发展公共租赁住房的实施意见》(成府发［2010］35号)。
⑦文中调查数据来源于作者负责的《成都市村级公共服务与社会管理改革调研报告》，载《成都统筹城乡发展年度报告2009》，四川大学出版社，2010年，106页。
⑧成都市统筹委、清华大学公共管理学院创新与社会责任研究中心：《城乡一体化工作典章》，清华大学出版社，2012年，96页。
⑨《中共成都市委关于加强基层民主政治建设的意见》(成委发［2005］45号)。
⑩《成都市人民政府关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》(成府发［2009］54号)。
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