摘要：电子政务在我国已经发展了20多年,各级政府部门基本都建立起了业务系统、办公平台、App系统、网站。大部分行政审批事项实现了网上办理等,这些都给人民群众带来了便利,但同时也形成了一个个“信息烟筒”及碎片化应用。信息烟筒的存在导致信息的重复采集和录入及重复性投资，,影响了政府的服务水平,也阻碍了电子政务的长远发展。本文分析了电子政务中“信息烟筒”出现的原因，给出了消除“信息烟筒”的对策建议。
所谓的信息烟囱，指的是一种不能与其他相关信息系统之间进行互操作或者说协调工作的信息系统。政府部门数据不共享，信息化建设各自为政,形成信息孤岛和数据烟囱,给企业群众办事造成很大不便。
2016年12月,国务院通过了《“十三五”国家信息化规划》，规划强调重点首先便是拔掉“信息烟筒”,构建统一高效、互联互通、安全可靠的数据资源体系，推动信息跨部门跨层级共享共用。2018年3月国务院办公厅正式印发国家层面的《科学数据管理办法》，有助于打破电子政务“数据烟囱”林立的局面，促进电子政务的发展。
一、“信息烟筒”概念
信息烟筒是指相互之间在功能上不关联互助、信息不共享互换以及信息与业务流程和应用相互脱节的信息应用系统。具体来说，不同应用的开发技术、开发平台和工具的不统一，加之管理过程和管理系统的规范标准缺失，数据不能自动传递，使各个系统间的兼容性和集成性成为问题。它出现的原因由于各级政府对电子政务的发展缺乏统一的认识和部署，导致在开展电子政务时往往采取各自为政的做法,系统在功能上不关联互助、信息无法实现互联互通、互相分享、交换利用,由此造成行业、部门间的交流障碍,犹如一个个分散、独立的烟囱,即“信息烟囱”，它的存在难以为居民、企业和社会组织等提供完整、高效、便捷的公共服务,不利于提高政府效率和透明度。
“信息烟筒”已经成为目前阻碍信息化发展的很大障碍。因为普遍存在的信息烟筒问题，甚至导致一些信息化系统建设已经到了进退两难的地步。
二、“信息烟筒”产生的原因。
信息烟筒的产生有其必然性。首先，由于政府信息化的发展是有阶段性的，在电子政务应用的初级阶段，是围绕一项业务开发一个个应用系统。这些分散开发的应用系统，没有统一考虑数据标准或信息共享问题。其次，由于我国政府的信息化建设过去强调的是垂直化，信息化系统均是从中央到地方垂直布局的，各部门之间的系统各不相同，因此现在这些不同部门之间的横向互联就变得十分困难。
信息烟筒的问题长期解决不了，原因很多，但最根本的有两条原因：一是标准不一，政府部门在不同时期分散实施的系统，由于在运行环境、数据库系统等方面执行不同的标准，造成了系统无法集成和信息的共享。二是政务信息化过度强调安全，强制实施内外网物理隔离，物理隔离同时又加剧了标准不一的蔓延。三是重硬件轻软件，缺乏合理的顶层设计和管理协调机制。
三、信息烟筒问题长期得不到解决的原因并不难找，难的是长期找不到解决问题的手段。其中的原因一是管理体制上的问题，解决起来不是一朝一夕的事情；另外是开发工具的问题，如标准不一的问题：标准不一其实是软件业诞生之日起就自身存在的天生弱点，现在还没有哪一家公司或是哪一种开发工具有超强的能力去统一标准。
要解决电子政务信息烟筒问题，可以从管理及技术层面进行探讨：
（一）管理层面。
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要彻底解决电子政务信息烟筒问题，除了各政府部门之间加强合作以外，还要有一个强有力的部门来进行信息系统的整体规划。
具体来讲怎么解决信息烟筒？核心的问题是信息系统的整体规划。信息系统应该是从顶层分析，整个建立起一个信息系统。单个的信息系统在零星的建设过程中，就容易形成信息烟筒。在信息系统建立之初就要注意到单位的基础架构。信息技术如果是一棵树，它就应该有两个分支，一个分支完整处理对外服务的信息，一个分支完全处理自己单位内部管理。内部管理是什么？概括起来，人财物事四大方面，人流，财流，物流，事务流，在这四大方面形成一个管理平台。管理平台要强调数据的权威性、唯一性。管理平台搭建时，一定要针对单位的完整情况，当成一个整体来建设。从整体出发，建设好内部管理平台，把内部管理平台的建设看作跟业务平台建设是同等重要的，这时候在电子政务建设方面信息烟筒就很大程度上能避免了。
（二）技术层面：
信息系统在开发的时候，要求开发商应该统一不同系统之间的共享接口，建立一种在不同业务系统里都可以通用的标准软件接口，可以使得不同系统之间可以共享连通。建设的信息信息系统要求统一身份认证、统一数据交换和统一信息门户平台。在整个系统架构中，统一身份认证和授权平台为各层的应用和数据服务提供用户管理、权限管理和单点登录，并保证对应用系统、数据、业务功能等的访问权限的控制。系统的组织机构、用户等基础数据来自统一数据交换平台的公共数据库，可以采用数据库视图、数据导入/导出、存储过程调用等方式保持数据同步。
主要有如下几种措施：
1、使用统一身份认证与授权管理平台，它是从用户的应用安全和安全管理需求出发，构建可信身份体系、行为追溯体系，实现信息系统可信、可控、可管理，摆脱各应用分别建立安全机制所形成的信息 “烟筒”局面。整合已有或未来业务应用系统，实现在一个网络信任体系下的单点登录（SSO），对各种用户信息根据不同业务系统进行跨平台、跨应用有效管理，对资源信息根据不同的业务范围和需求进行有效管理，对各业务系统各类日志可追溯，并采用开放的集成技术，满足不断发展的业务系统与门户的集成。
2、基于J2EE 的系统架构
基于J2EE规范的B/S结构实现了多层次的分布式应用模型系统，根据功能把应用逻辑分成多个层次，每个层次支持相应的服务器和组件，组件在分布式服务器的组件容器中运行，容器间通过相关的协议进行通讯，实现组件间的相互调用，具有跨平台、跨数据库、支持多种应用服务器、扩展能力强等优点。
3、还有观点认为解决标准不一最强大的力量是互联网。可以充分利用互联网这个承载不受限制用户平台，让无论身在何地的工作人员，只要登陆上互联网，进入到门户地址，就能在视窗化条件下，完全自主解决自我的应用需求，因用户应用不再存在开发和安装软件的过程，因此也就不再存在应用软件标准不一的问题，轻松实现了各部门之间复杂的内部信息交互和共享问题。 互联网虽然提供了接入的方便、快捷，但在政府信息化过程中仍然存在着安全保密方面的要求，需要找出一个平衡点。
4、使用电子政务云系统
采用基于云计算技术的电子政务模式，统一采购软硬件设备，对政府信息系统进行统一管理、统一运维，使电子政务向集中管理方向发展，具备高可靠性、高安全性、共享性、高兼容性和高扩展性的特点,这对资源整合、信息共享都有着巨大的作用。
综上所述，信息化发展过程中出现的信息烟筒现象不仅仅是一个技术问题，而且更是一个管理问题，需要在实践中不断探索解决。
作者简介：袁居伟（1970—），男，籍贯：山东省烟台市人，职称：高工，学历：本科，研究方向：信息技术。
第二作者：曲辰，单位：烟台航标处。
论文作者:袁居伟 曲辰
论文发表刊物:《信息技术时代》2018年7期
论文发表时间:2019/4/9
标签：烟筒论文; 信息论文; 系统论文; 信息系统论文; 电子政务论文; 数据论文; 标准论文; 《信息技术时代》2018年7期论文;