香港特区政治体制模式的特征分析，本文主要内容关键词为：香港特区论文,政治体制论文,特征论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
香港特区政治体制的模式特征能否用“三权分立”来概括，是个老生常谈的话题；这个话题在《香港基本法》颁布22年、实施15年后仍存在争论，本身更是个值得深思的问题。笔者希望能删繁就简，从《香港基本法》制度设计本身来研究和思考其内在的法理基础，以期更准确、更接近本质地阐述其核心理据。
一、对《香港基本法》确立香港特区政治体制所依据原则的文献考察
《香港基本法》是全国人大依据宪法制定的国家基本法律，其条文表述中并无有关“三权分立”的字眼，也无后来学者们所概括的“行政主导体制”的说法。但这并不是说，《香港基本法》的起草者和制定者们对香港政治体制的制度设计没有确定的指导原则和政策主张，对此我们可以从一系列历史文献中得到印证。
有关设计香港特区政治体制原则的表述，最早见诸1986年11月8日香港特区基本法起草委员会政治体制专题小组向起草委员会所做的工作报告。该报告总结了该专题小组自成立以来举行4次小组会而形成的共识和需要进一步研究的问题。这其中与本论题直接相关的内容载于第二、第九两个部分。前者以“关于香港特别行政区政治体制的基本模式”为题，指出：“委员们认为，在‘一国两制’的原则下，香港特别行政区的政治体制原则上采用‘三权分立’的模式，虽然有的委员主张三权分立、行政主导，有的委员主张三权分立、立法主导，但对于司法独立，行政机关和立法机关既互相制衡、又互相配合的原则，小组会上没有人提出异议。”后者以“关于行政机关与立法机关的关系”为题，指出：“委员们同意原则上采用‘三权分立’的模式，使行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合；还同意行政长官有权签署并公布法律。”①上述文字在许多时候被主张以“三权分立”概括香港特区政治体制的论者引为根据。但客观地看这段文字的整体内容，可知起草者共识中尚包含着许多被后来争议者引申为对立立场的内容，在肯定“三权分立”的同时，也提出了“行政主导”的概念，甚至提出了“行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合”的提法；但无论怎样，它客观忠实地反映出起草者在起草最初阶段对相关问题的认识。
随即，邓小平在1987年4月16日接见香港特别行政区基本法起草委员会委员时专门指出：“过去我曾经讲过，基本法不宜太细。香港的制度也不能完全西化，不能照搬西方的一套……现在如果完全照搬，比如搞三权分立，搞英美的议会制度，并以此来判断是否民主，恐怕不适宜。对这个问题，请大家坐到一块深思熟虑地想一下……西方的民主就是三权分立，多党竞选，等等。我们并不反对西方国家这样搞，但是我们中国大陆不搞多党竞选，不搞三权分立、两院制。”②必须指出的是，邓小平在这里不仅明确要求内地不搞“三权分立”，而且直接提出香港也不适宜搞“三权分立”。
这之后，无论是基本法起草委员会及其政治体制专题小组，均未曾再就香港政治体制的模式特征等抽象原则问题展开争论，而集中于处理具体制度设计中出现的各类问题。据笔者综合考察，解决相关具体制度的设计取向很大程度上并非遵循三权分立、立法主导的模式，而是逐步强化在权力分置基础上行政长官的主导地位。这主要表现在下列重要制度上：一是确立行政长官双重权力性质和双重负责体制。行政长官既是香港特区的首长，又是香港特区政府的首长；既是香港当地选举或协商产生的候任人选，又必须经过中央政府的实质性任命；既代表香港特区向中央政府负责，又代表香港特区政府向香港特区负责，还要执行中央政府就基本法规定的有关事务发出的指令(见《香港基本法》第43条、第45条、第48条)。这说明行政长官在中央和香港特区的关系中和在香港政治体制中都具有独特的重要地位和权限功能。二是明确行政长官具有特定领域立法的提案许可权、立法签署和公布权、将法案发回重审权、解散立法会权、人事管理上无须立法会审议的直接任免权力和负责执行基本法的权力等(见《香港基本法》第48条、第49条、第50条)。这对于形成和巩固以行政长官为核心的管治体制有重要意义，也是保留香港原有体制中行之有效部分的具体体现。三是专门就香港行政机关向立法机关负责的含义做出界定，明确仅包括执行生效法律、做施政报告和答复议员质询、征税和公共开支须经立法会批准这4项内容，但同时规定立法会法定职权和依法强迫行政长官辞职和弹劾行政长官的制度，以体现立法会对行政长官的监督(见《香港基本法》第52条、第64条、第72条)。四是专门规定了行政会议制度，作为实行首长负责制体制下向行政长官提供决策协助的机构，由行政长官自行从政府主要官员、立法会议员和社会人士中任命行政会议成员，形成重大决策协商合议的渠道和平台，以利于行政长官依法、科学、民主的决策(见《香港基本法》第54条、第55条、第56条)。此外，还有其他许多条文，都体现了行政长官作为特区首长法定施展政策主导、权力主导的地位和功能，在此不再一一枚举。上述内容说明，《香港基本法》政治体制的最终制度设计，体现和贯彻了权力分置前提下以行政长官居于权力主导地位的思路，不宜简单地用“三权分立”的定式去概括其特征。
正因为如此，香港基本法起草委员会主任姬鹏飞在1989年2月15日向全国人大常委会做提请审议基本法草案的说明时，用这样的文字来阐述《香港基本法》有关香港特区政治体制的设计原则：“根据‘一个国家，两种制度’的总方针，香港特别行政区政治体制的设计，既不能照搬内地，也不能照搬外国，而必须从香港的法律地位和香港的实际情况出发。既要有利于香港的稳定和繁荣，促进资本主义经济的发展；又要兼顾社会各阶层的利益，为大多数人所接受。要保持香港现有政治体制中行之有效的部分，又要循序渐进地逐步发展适合香港情况的民主制度。香港特别行政区行政机关、立法机关和司法机关之间的关系，应该是行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合；司法机关和检察部门则独立进行工作，不受任何干涉。为了保持行政效率，香港特别行政区行政长官要有实权，同时又应受到监督。”通篇不再提及“三权分立”字眼，而突出强调行政与立法互相制衡和配合，行政长官要有实权。这是符合香港特区政治体制的本质特征的。
上述《香港基本法》起草期间的原始文献和制定法文本的内容充分说明，《香港基本法》对香港特区政治体制的制度设计原则的表述乃至理解，在起草过程中确实有不断递进和逐渐明晰的路向轨迹。最终的结果并非彰显“三权分立”模式，却重点强调不照搬内地和外国体制、注重行政主导和行政与立法互相制衡和配合的模式，这是不容否认的。
二、对《香港基本法》确立的香港特区政治体制的法理逻辑的分析研究
《香港基本法》是国家最高权力机关制定的旨在确立香港特区适用制度的国家基本法律。它在确认国家对香港行使主权和授权香港特区实行高度自治的同时，也以法律方式确立香港特区实行的各项根本制度。香港特区政治体制是《香港基本法》所规范的重要领域之一，理所当然构成香港特区制度的有机组成部分，并进而归属于中国地方管理体制的特殊组成部分。
理解了这一点，我们才可以切实从香港特区的法律地位、从中央和香港特区的关系的角度，正确地分析和判断香港特区政治体制的模式特征：
第一，香港特区是国家在认为“必要时”创设的，其所实行的制度是由全国人大通过制定《香港基本法》加以法律规制的。《香港基本法》明确香港特区是“中华人民共和国的一个享有高度自治权的地方行政区域，直辖于中央人民政府”(见《香港基本法》第12条)，由全国人大授权香港特区依据《香港基本法》的规定“实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权”(见《香港基本法》第2条)。上述规定从根本上说明，香港特区是在中国统一行使国家主权的前提下，由国家中央权力机构根据管治的实际需要，自上而下划定地方行政区划、确定地方行政区域的性质并规定地方管理权限，这明显保持着中国传统单一制的国家结构形式。据此，香港特区本身不具备自我创设或独立设计政治体制的权力，也不存在所谓原有政治体制“不变”或保留的问题(原来的总督制治理模式也当然不能在“港人治港”的情势下继续存在)。那种声称由于香港“保持原有的资本主义制度和生活方式”而主张“三权分立”政治体制模式的说法，显然是没有根据的。
第二，《香港基本法》的核心内容是国家通过立法方式实现对香港特区“高度自治”的授权。从授权的范围看，“中央授予香港特别行政区多少权，特别行政区就有多少权，没有明确的，根据基本法第20条的规定，中央还可以授予，不存在所谓的‘剩余权力’问题”③。从授权的性质看，授权是国家将对香港恢复行使主权中的地方管理职能赋予香港特区“高度自治”的单方处置行为，授权者的主权管辖地位并不因授权而丧失或让渡予香港特区，香港特区并不因授权而取得独立政治实体地位，必须严格按照《香港基本法》规定的授权范围和授权条件行使高度自治权。从授权的后果看，授权进一步确立和巩固了国家对香港特区的特殊管治体系，产生出对内对外的法律关系：一方面，在中央和香港特区间建立起管辖和被管辖、监督和被监督的关系，香港特区行政长官既要向中央政府负责，又要向香港特区负责；另一方面，香港特区获得授权在适当领域内以“中国香港”名义对外开展国际交往，在取得相对方承认的前提下单独或连带地与国家承担分别的或共同的国际责任。在《香港基本法》规定的中央和香港特区关系中，中央仍然具有管辖包括香港特区在内国家领土范围内所有人和事的主权性管辖权，但是在制定《香港基本法》的同时，公开且郑重地附随做出“中央不干预特别行政区高度自治范围内的事务”的政治承诺，显示了主权者的自我克制和谦抑。但在中央直接行使管辖权和授予特区高度自治权的界定问题上，《香港基本法》通过大量的具体规定做出原则性的指引和调整。在具体实践中，尽管存在着香港人争取多些自治空间的拉扯，但最终的话事权通过“基本法解释权属于全国人大常委会”制度仍牢牢掌握在中央权力机构手中；《香港基本法》甚至规定了国家在判断香港特区发生其自身“政府不能控制的危及国家统一或安全的动乱”时，由全国人大常委会决定宣布其“进入紧急状态”并由中央政府发布命令对其实施全国性法律(见《香港基本法》第18条第4款)的特殊控制手段，作为应对危机情况的法定干预措施。这些法理依据清晰地表明，香港特区政治体制内部存在着纵横双向维度的关系：就横向而言，是有关香港特区行政长官、特区政府、立法会和法院等权力机关设置、职权划分、运作程序及其相互关系的制度；就纵向而言，是中央对香港特区各管治机关授权和监督的关系。二者交织混合，构成香港特区的政治体制的核心内容。
第三，《香港基本法》确立了香港特区政治体制的核心制度。这包括：一是香港特区权力架构中包括行政长官、特区政府、立法会和法院等不同机构，以权力分置为法定前提，这是香港特区政治体制的首要基础。二是在香港特区高度自治事务范围内，上述机关各司其职、各负其责，行政长官享有代表香港特区并主导重大政策决定权，行政机关和立法机关既互相制衡又互相配合，司法独立。但这都是在“高度自治”的框架内，并非英国人曾经希望的“充分自治”或“完全自治”，因为香港特区行政、立法和司法三权并非如同国家般完全自主形成和建立自我衡平的绝对独立的系统，其上仍有中央的权力。三是《香港基本法》就中央如何规制特区的三权形成和运作做了一系列具体规定：
就中央规制香港特区行政权构建和运作而言，其一，中央根据香港当地选举或协商的结果，实质性任命行政长官，即便是未来香港特区能实现双普选，中央迄今也未有表露放弃此重要权力的打算，因其对于维护国家对香港的管治作用非常重要；其二，中央根据行政长官的提名，任命香港特区政府主要官员等，并相应免除他们的职务；其三，香港特区任何机构依法不享有罢免行政长官的权力，当行政长官违法或渎职时，只能由立法会依法定程序报请中央政府弹劾行政长官；其四，行政长官有权限执行中央政府就《香港基本法》规定的有关事务发出的指令并代表香港特区政府处理中央授权的对外事务和其他事务，并相应负有执行的义务(见《香港基本法》第16条、第45条、第48条和第73条)。
就中央监督香港特区立法事务而言，香港特区获授权而享有高度自治的立法权，但香港特区立法会所制定的法律须报全国人大常委会备案。备案并非简单的归档保存，全国人大常委会有权对之展开审查，在履行法定程序后如认为相关法律不符合《香港基本法》关于中央管理的事务及中央与香港特区关系的条款，可将相关法律不做修改地发回使之无效(见《香港基本法》第17条)。全国人大常委会行使的此项对香港特区法律的审查和处置权，虽然未曾在现实中有过发回实例，但对于确立由中央机构行使职权去发现和处置特定范围内所发生的违反《香港基本法》的立法行为的制度，有重要意义。
就对香港特区法院司法审判权的限制而言，确立了对香港特区法院管辖权的限制原则。根据《香港基本法》相关条文，香港特区法院享有独立的司法权和终审权，任何案件经过香港法院的法定审理程序之后，无须全国性法院乃至最高人民法院给予审判监督。但香港法院，无论是地方法院还是高等法院，乃至特区终审法院，本质上都是中国的地方法院，都无权审理以国家机构名义做出的国防、外交等国家行为，对这些行为无管辖权，这是国际通例(尽管各国的相关制度涵盖的内容有多少的差别，称谓也有所不同)。故此，《香港基本法》明确香港法院“除继续香港原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制外”，对香港特区“所有的案件均有审判权”，同时，“对国防、外交等国家行为无管辖权”，并进而规定了涉及国防、外交等国家行为的事实问题的处理程序(见《香港基本法》第19条)。在《香港基本法》实施过程中，已经陆续就此形成一系列有实质意义的宪政前例。一是针对香港特区终审法院1999年1月29日对吴嘉玲案件判决所提出的，香港法院声称拥有可审查并宣布全国人大及其常委会的立法行为无效的所谓“宪法性管辖权”，中央有关机构和相关法律专家及社会各界给予了驳斥，迫使香港终审法院法官联名发表了解释性声明，并在同年2月26日判词中表示：“法院执行和解释基本法的权力来自基本法并受基本法的条文所拘束。”“如果全国人大常委会对基本法做出解释时，特区法院必须要以此为依归”，全国人大及其常委会依据《香港基本法》行使任何权力，是不容置疑的。④相关文件至少在表面上承认了国家主权机构立法行为在香港特区法院内不容置疑的地位。二是全国人大常委会2011年8月26日针对香港终审法院提请就刚果(金)案所作的解释，明确国家豁免问题属于国防、外交等国家行为，只有中央政府有权决定在香港特区适用的国家豁免规则或政策；香港特区法院对中央政府决定国家豁免规则或政策的行为无管辖权，因此在审理案件时遇有外国国家及其财产管辖豁免和执行豁免问题，须适用和实施中央政府决定适用于香港特区的国家豁免规则或政策，有责任不得偏离上述规则或政策，也不得采取与上述规则或政策不同的规则。⑤这事实上再度确立了国家主权机构的国家行为不受香港特区法院司法管辖，并进而明确对香港法院在处理相关问题上具有拘束力的规则。
由此可见，香港特区政治体制的权力配置和规制关系中，有其内部在高度自治范围内互相制衡、互相配合来达致衡平效果的一面，但也无法摆脱中央参与甚至决定性影响的另一面。这是地方自治权力架构中正常的现象，也是《香港基本法》所确认和体现的制度设计目标，所谓政治体制要符合香港特区的法定地位，强调的就是这样一种公理逻辑。
三、从什么意义上评断香港特区政治体制的模式特征不是“三权分立”
围绕香港特区政治体制的模式特征是否属于“三权分立”，产生对立观点的原因之一是对“三权分立”概念本身有不同的理解。毋庸讳言，“三权分立”在其政治学说确立的过程中，凝聚着两千年来特别是近代经典思想家的形形色色的理论和思想成果，这其中必然也包含着相互冲突的理念和原则；在付诸社会实践的制度设计和构建的过程中，更因应世界各国的不同国情，衍化为不同的政治体制形态和结构。正因为如此，有的人以达到行政、立法和司法三权完全分立、均势制衡的美国式典型形态来比对，认为香港政制不属严格意义上的“三权分立”⑥；也有人认定“三权分立”并不意味着三权一定要完全独立，三者只要能独立行使一定的权力并形成互动机制即可认为符合“三权分立”的基本性质⑦。在基础范畴上即存在如此巨大的认知差异，出现“失之毫厘，谬以千里”的对立论证结果，也就毫不奇怪了。
笔者不拟就此展开详尽回溯，但自身立论亦必须建立于严谨界定的概念范畴之上，因而不可避免地首先就本文立论中所涉及的“三权分立”范畴做出界定。笔者认为：权力分立并通过权力制衡以实现一个政制系统的完整存在，才是“三权分立”的真谛。分权和制衡二者统一构成政制模式的两大特征，但分权和制衡都必须在完整独立的权力形成机制和运行机制之下。“三权分立”的核心基础是没有凌驾于三权之上的第四权存在，故而它是描述主权国家政制形态的恰当概念；脱离了主权国家范畴来描述其他范畴，只能是有前提条件的概念借用。而正是在这个意义上，笔者认为，中央主权管治下的地方政权，尽管可能如香港特区般因获得授权而具有较高程度的地方自治权，但其自治权内部不能自行解决所有权力分立和制衡的问题，在地方行政、立法和司法权上面存在着中央的授权者乃至监督和控制者，三权之上还有中央的权力，这样的政制模式不宜简单地归类为“三权分立”体制。而能否不设前提地借用“三权分立”概念来描述地方权力，则须具体分析讨论范畴的话语环境，以避免误解。
笔者注意到，有学界同仁胡锦光、朱世海两教授早在三年前发表文章，认为香港特区政体符合分权和制衡两项要求，故属于“三权分立”范畴；又因在司法独立的情况下，行政长官为首的政府权力相对于立法会权力处于优势地位而带有行政主导的特征；三权分立是相对于民主集中而言，行政主导是相对于立法主导而言，两者同时兼具于香港特区政治体制中；全面概括香港特区政体的特征，应是“三权分立”基础上的行政主导制。⑧他们的主张具有一定的建设性，而且巧合的恰是符合基本法起草委员会政治体制专题小组1986年报告的思路。同时笔者还注意到，他们专门指出：“香港作为中华人民共和国的一个省级行政区域，其实行的是‘主权在中央’前提下的三权分立体制”，作为非独立政治实体，其行政长官及主要官员皆由中央任命，从而正确地发现地方政治体制中主导权不完全在自身的奥妙，但又简单地声称可以“撇开此因素”做研究，故而与现实的恰当结合擦肩而过。遗憾的是，他们苦心孤诣的折中论述，并未取得那些声称香港特区体制完全是“三权分立”者的认同和理解，后者仍旧坚持“三权分立”和“行政主导”的对立和矛盾。这又可以归结到双方的话语系统有所不同。
事实上，目前在香港特区，无论是某些政府官员还是法官、议员，无论是学界朋友还是街头示威的民众，绝大多数会众口一词认定香港政治体制模式的特征是“三权分立”，而完全否定“行政主导”之说。这些结论的得出，很大程度上是因为他们想当然地认定“港人治港”下的“高度自治”是“完全自治”、“充分自治”，凡事皆在香港本地自行解决，某种程度上排斥中央的主权管辖地位；其极端者把地方自治权与国家主权切割、对立开来，声称全国人大常委会释法侵犯了特区的高度自治权，甚至要求“两制”互相隔绝封闭。造成这样的集体认知，有意识形态尖锐对立和经济利益互相博弈的原因，也有政策宣传上片面极端导致的虚幻感觉。显而易见的是，借用过多描述国家形态的概念范畴，不加修饰限定地用于解释“一国两制”特殊安排下的地方行政区域的独有问题，从而导致误解，也是形成现状的重要因素之一。故此，倘若不分时间、地点和使用前提，简单化地以“三权分立”来描述香港特区政治体制的模式特征，往往未蒙其利，先受其害，容易在某些话语系统里掉入特定的陷阱而引发误解。笔者建议对此采取非常慎重的态度。
对此，笔者主张在描述香港特区政治体制的模式特征时，应稍微多说几个关键词，尽量把个中要义说完整。笔者的建议是，香港特区政治体制的模式特征可以表述为：符合香港特区在“一国两制”前提下获中央授权“高度自治”的性质，在权力分置的基础上实行以行政为主导、行政机关与立法机关既互相制衡又互相配合、司法独立的地方权力架构。
注释：
①《政治体制专题小组的工作报告(一九八六年十一月八日)》，全国人大常委会香港基本法委员会办公室编：《中华人民共和国香港特别行政区基本法起草委员会文件汇编》，中国民主法制出版社2011年版，第61页、第63页。
②《邓小平会见香港特别行政区基本法起草委员会委员时的讲话》，《邓小平文选》(第三卷)，人民出版社1993年版，第220页。
③吴邦国：《深入实施香港特别行政区基本法 把“一国两制”伟大实践推向前进》，全国人大常委会香港基本法委员会办公室编：《纪念香港基本法实施十周年文集》，中国民主法制出版社2007年版，第6页。
④参见《人民日报》1999年2月8日报道《内地法律界人士就香港特别行政区终审法院的有关判决发表意见》和1999年2月27日报道《全国人大常委会法工委发言人就2月26日香港特别行政区终审法院的有关判词发表谈话》。
⑤参见《全国人民代表大会常务委员会关于〈中华人民共和国香港特别行政区基本法〉第十三条第一款和第十九条的解释》，http://wenku.baidu.com/view/d2f6947e27284b73f24250e6.html(检索日期：2012年9月20日)。
⑥参见张晓明：《为什么说澳门不是实行“三权分立”的政治体制？》，《一国两制研究》第10期，澳门理工学院一国两制研究中心2011年版，第3页。
⑦参见邵善波：《基本法下行政与立法关系》，中央人民政府驻香港特别行政区联络办公室编：《关于“一国两制”和香港问题的理论文集》，2007年，第214页。
⑧参见胡锦光、朱世海：《“三权分立”抑或“行政主导”——论香港特别行政区整体的特征》，《河南省政法管理干部学院学报》2010年第2期，第38～42页。
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