省人大审查批准设区的市的地方性法规：问题之争及应对策略
王 碧
（西安交通大学，西安 710049）
〔摘要〕 根据新《立法法》第七十二条的规定，设区的市的地方性法规在实施前需提交所在省、自治区人民代表大会常务委员会进行审查批准方可施行。《立法法》实施后，各设区的市地方性法规的批准在实践中存在着诸多的差异，这些差异主要体现在各省对批准权运行制度的规定和省人大对批准的实际处理两大方面，这对设区的市地方立法的运行造成了一定的困扰。与此同时，近年来，学者关于设区的市法规审批权的法律属性、审查范围等问题也存在各种争议，这些争议凸显了设区的市地方性法规在实际运行中的差异性，为促进法制统一，应尽早予以明晰。为此，建议以明确设区的市法规批准权的法律属性为基础，科学把握设区的市地方性法规的法律位阶与事权，统一对提交法规的审查批准范围，在现有制度框架内实现对批准机关“无缘由搁置已提交法规”现象的规制。
〔关键词〕 省人大，审查批准，设区的市，立法法
根据《立法法》第七十二条的规定，设区的市的地方性法规在实施前需报请所在省、自治区人民代表大会常务委员会（简称省人大） 审查批准方可施行。从立法者的角度考量，设立省人大批准权的原因在于各地区立法水平参差不齐，暂时保留批准权这一制度设计的目的是为了保证国家法制的统一，这一立法体制也在2018 年修订的《宪法》第一百条中得到确认。近年来，设区的市的地方性法规的制定逐渐加快，省人大行使对设区的市的地方性法规的批准权时随之暴露出一些问题，如《立法法》对省级人大批准的操作规程、批准的衡量标准和审查范围等缺乏具体规定的瑕疵，使得立法部门对省人大批准权的定位不明晰、各地审查标准存在诸多差异，以至于在行使批准权时标准不统一。其结果是，有的省人大对于设区的市报请批准的法案由省一级修改后直接通过；有的原本依法应当予以批准，但省人大却始终不予批准并将其搁置，设区的市则无救济渠道。随着中央对地方提出立法精细化的要求，这些问题一方面会影响设区的市的立法效率，使地方性法规因得不到批准无法及时发挥应有的作用；另一方面，也将影响我国立法体制改革的成效。本文立足于近年来省级人大对各设区的市的地方性法规批准的实践，试图运用相关立法理论对目前存在的问题及其理论争议进行分析评价，并提出应对这一问题的合理对策。
一、省人大审查批准设区的市的地方性法规的相关制度及其实践
除4 个直辖市和2 个特别行政区外，全国范围内享有审查批准设区的市的地方性法规的省、自治区共28 个。根据北大法宝最新数据统计，截至2019年下半年，涉及省、自治区人大对所辖设区的市、自治州法规批准和事项的省、自治区地方性法规共20部、省级地方规范性文件共28 部，除此之外，省、自治区出台的73 部省级地方工作文件中也有近一半是关于设区的市人大代表和常务委员会人员组成名额的决定。纵观各省、自治区、直辖市的现有规定，除完全照抄《立法法》条款且无进一步规定或省人大直接无条件批准这两种特殊情形外，各省、自治区对于设区的市的地方性法规之批准处理基本上分为以下五种类型，其基本内容与特点如表1 所示。
表1 省人大审查批准设区的市法规的主要处理类型
从表1 可以看出，自《立法法》授权省人大对地方性法规的批准权以来，各地省人大在对设区的市报请的法规进行审查批准时，做法不一，这些做法也各具特点和利弊。有的省人大采取直接修改后予以批准的做法，有的由省人大将存在问题的法规返回设区的市进行修订（在实践中比较普遍），有的则采用省人大附修改意见批准，还有一些省面对某些争议性立法问题，对涉及这些问题的报请法规偶尔还会采取“搁置”的做法，这容易导致设区的市立法积极性受到挫伤。
《立法法》设立的对设区的市的地方性法规的审查批准制度是由当前我国立法主体大量扩容但扩容主体立法水平总体不高的现实情况决定的，这项制度带来的逻辑与现实的冲突造成各地省人大在实践中处理的差异化，这种差异化对设区的市地方立法的运行造成一定的困扰。
二、省人大审查批准设区的市的地方性法规存在的问题及其根由
分析省人大批准设区的市的地方性法规制度及其实践，其存在的问题包括各省人大对于设区的市的地方性法规的审查范围与标准认识不统一、省人大审查批准设区的市的地方立法权的法律性质不明确，以及设区的市的地方性法规和省人大条例之间的法律位阶不明晰等。笔者认为，导致目前省人大审查批准设区的市的地方性法规存在这些问题的根由除了现行地方立法制度文本上的不统一，其背后还凸显出我国传统立法机关权力模式的固化和对批准权的某些偏见。
分析与比较观察组与对照组患者的生活质量，观察组生活质量评分高于对照组，数据对比；差异有统计学意义（P＜0.05）。见表2。
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（一）各省人大对于设区的市的地方性法规的审查范围与标准认识不统一
根据《立法法》的相关条款要求，省人大在进行合法性审查后，只要未发现提交的地方性法规与上位法存在抵触，一般只会有两种选择：或者依法予以批准，或因抵触不予批准。然而，实践中各省、自治区却有不同的做法。在实际运行中，大部分设区的市的地方性法规不限于特定领域的问题，因此在决定列入会议议程之前需要由相关的专门委员会审查，审查的内容要求与专门委员会的对应功能和责任相当，这样就容易出现两个以上的专门委员会同时拥有审查权限。有学者认为审查批准人员对审查过程中涉及问题看法的差异是造成上述处理方式各异的主要原因，比如负责预备审查的专门委员会和负责统一审查的法制委员会之间就同一问题认识的差距非常明显〔1〕。
第二，注重审查批准的范围并使所采取的办法合理化。在行使地方立法权力时，应根据各市的实际需要，尊重和适用主动、发展和创新的原则。立法批准权的行使应严格遵守《立法法》第七十二条的规定，限于狭义的法律审查，重点是这些地方性法规是否与宪法、法律、行政法规相抵触。省人大不再需要按照省一级的立法模式，通过一项程序，首先由专门委员会从专业角度审议，然后再由委员会统一审议。因此，各省并不审查国内立法规定的合理性和立法技术的充分性。为了改进立法批准制度，明确“决议处理”的规定，并统一中央立法审查后未批准的处理办法，可通过细化省级地方立法或增加《立法法》解释等途径将审查范围及标准予以明确。
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（二）省人大审查批准设区的市的地方立法权的法律性质不明确
关于各省人大享有的审查批准设区的市地方性法规的法律性质，目前依然没有明确而统一的界定（即这种审查批准究竟属于立法制定还是立法监督权），正是由于法律性质界定的不明确，才导致各省在实践中做法不一。我们可以从设区的市地方立法权的法律属性这一视角来理解和把握核准权的法律特点。省人大批准设区的市的地方性法规的法律依据为《宪法》第一百条、《立法法》第七十二条第二款和《地方组织法》第七条第二款。其中《宪法》规定，省人大及其常委会必须在与上级法律不抵触的前提下方可制定地方性法规并报全国人大常委会备案，设区的市则是报请省人大批准。根据上述规定，显然，省人大批准权法律属性的模糊源于《立法法》条款规定的不明确。
（三）设区的市的地方性法规和省人大条例之间的法律位阶不明晰
第一，立法规划与立法计划的执行存在的偏差问题。一是对于立法规划是否应当制定、如何制定存在疑惑；二是对于立法的方向性问题即应当立什么样的法、怎么立法存在争议。在实践中立法的严谨性决定了立法并不像“红头文件”那样可以一气呵成，而需要经过反复的立法调研，要对草案进行不断的论证，然后还要提交人大审议，对于立法中的热点和利益博弈更是要谨慎处理，因此许多立法人员都感叹立法还不如制定规范性文件便利。笔者的建议是：鉴于《立法法》并未规定地方需要制定立法规划，建议缺少立法经验的设区的市先不要急于进行立法规划，应先致力于制定立法年度计划，在制定立法年度计划时，应注重结合地方实际，切记照抄照搬，更不要将立法当成是一项政治任务来应付；三是由人大主导立法片面地推导出立法仅仅是人大法工委和政府法制办的职责是一种十分错误的观点，设区的市在未来立法中应逐步加强各立法要素间的分工合作。
三、省人大审查批准设区的市的地方性法规的理论争议
目前，国内理论界对设区的市的地方性法规审查批准的实践存在着一些理论争议，这些争议涉及的核心问题包括批准权的法律属性定位、设区的市的地方性法规的法律位阶、批准权的审查范围与标准等。具言之，省人大审查批准设区的市的地方性法规制度内含的学理问题遵循着如下内在逻辑：省人大对各设区的市的地方性法规的审查范围、标准和处理方式——法规批准权的法律属性——设区的市的地方性法规的法律位阶。
（一）对设区的市的地方性法规批准审查范围与标准的争议
理解和把握审查的范围和基准是省人大批准设区的市的地方性法规这一制度的核心议题。学界对于这个问题持不同的见解，不同省的立法规制也不相同，《立法法》第七十二条第二款关于设区的市审查批准制度的相关规定，依然比较原则。例如，缺乏涉及不予批准处理方式的明确规定，至于设区的市的地方性法规与省级人民政府规章相抵触时具体处理办法的详细规定也存在缺失〔3〕。鉴于法律层面规定的原则性，对于设区的市的地方性法规的审查范围在审查实践中的确引发了争议，对这些争议加以合理分析和判断有助于争义的解决。关于审查范围争议的焦点包括这样两点：其一，省人大是否只能审查人口稠密地区的市政法规，以确定其合法性；第二，省人大是否能够以设区的市的地方性法规与省级政府规章不一致为由拒绝批准。
对此，曹翰予持相反观点。他认为批准立法仍然是立法监督的一个必要手段，并在世界各地广泛运用。一方面，设区的市通过政府规章规避立法的现象自2015 年《立法法》就政府规章实施年限以及规章向法规的转变作出规定后便很少发生。根据《立法法》第八十二条的规定，设区的市如果需要在规章实施后两年内继续执行规章中所规定的行政措施，应提请本级人大及其常委会制定地方性法规；另一方面，各地立法水平明显不平衡的现实使立法批准制度仍有存在必要。笔者认为，立法的严谨性决定了立法必定不能像政府规章那样简便易行，要经过反复的立法调研，要对法律法规草案进行不断的论证，然后还要提交人大审议，对于立法中的热点和利益博弈更是要谨慎处理。但是，政府规章的法律效力和稳定性与地方性法规相比，其差距十分明显，现代法治也不允许地方绕过法规而单纯依靠规章解决应通过法规来解决的事项。因此，在政府规章不断被更多地方性法规所取代的趋势下，通过地方性法规审查批准这种立法监督方式能够对立法主体提升立法水平形成良好的督促作用。
采用SAS 8.0统计学软件分析数据，计量资料用±s表示，两组计量资料比较采用两独立样本t检验，组内不同时间点采用配对t检验；计数资料比较采用x2检验，P＜0.05认为差异有统计学意义。
争议的另一个焦点是关于省人大是否能够以设区的市的地方性法规与省级政府规章抵触为由不予批准。一种观点认为，设区的市地方性法规与省级政府规章的文件性质不同，两者即使存在抵触，只要不违反上述规定，省人大就应当予以批准；另一种观点认为，省级政府规章虽然与设区的市地方性法规的文件性质不同，但是省级政府规章作为同级地方性法规的执行环节，是其立法精神的具体化，对于设区的市地方性法规而言也应属于更高一级的文件，因此若设区的市地方性法规与省级政府规章存在抵触，省人大有权以此为由不批准其报请法规。造成如上争议的起因是《立法法》第七十二条虽然规定了省人大在进行审查时，发现设区的市的地方性法规同本省、自治区的人民政府的规章相抵触的，应当作出处理决定，但这里的“处理决定”是否事关批准结果则无详细规定。笔者认为，这里的“处理决定”原则上不应影响到设区的市地方性法规的批准结果。理由是从《立法法》关于批准的制度设计来看，省级地方性法规才是设区的市地方性法规的最直接上位法，两者存在效力高低的差异。但是，也不能忽视放任这种抵触现象，省人大在批准的同时应就如何修改设区的市地方性法规形成进一步处理意见。
（二）对法规批准权法律属性定位的争议
学界认为省人大法规批准权的焦点是其法律属性的定位，即它从本质上是属于立法活动程序还是立法监督程序亦或是兼具双重属性。一些学者认为立法批准制度本身属于立法活动的程序之一，设区的市报请法规的批准机关享有的以批准权为表征的立法权应通过预审的立法审议程序来实现，而不是通过专门的立法监督程序〔7〕。也有学者将省人大对设区的市的地方性法规的审查批准权纳入我国对设区的市的立法监督体系之中，如郭清梅认为，依据监督时机、监督力度、监督效力这三种标准，可以将立法监督划分为强立法监督（诸如省人大的“审查批准”）和弱立法监督（即备案）。批准监督是在法律文件公布之前启动的，在批准活动中，监督主体必须主动审查被监督法律文件的合法性，且审查结果对被监督法律文件的生效产生决定性影响〔8〕。还有学者认为批准权兼具立法程序与立法监督双重属性，理由是批准当局通过批准程序参与大城市法规的创建，同时又实现监督的效果。因此，它既属于立法程序，亦属于立法监督形式，学者周旺生和季宏就持这一观点。
姜孝贤指出，从议事法理来看，立法批准权应该是一种监督权。根据代表组织的性质和行使权力的方式，我国各级人大之间不存在行政关系，而是法律监督关系。但由于实践中并没有遵循这种制度安排，批准权立法制度的设计可以很容易地显示出上下级人大之间领导和被领导的关系，使代议民主制立法管理的行政责任色彩更加浓重，并最终影响立法的合法性〔9〕。笔者认为，应当将批准权界定为监督权。根据地方立法权限划分，如果将这种批准权等同于制定权，那么《立法法》专门赋予设区的市的地方性法规的制定权便成为画蛇添足，因为省级人大早已拥有专属的法规制定权。而设立省级人大批准制度的初衷是，在设区的市立法水平尚不成熟的背景下，借助省级人大对设区的市的人大立法工作进行监督，这样有利于敦促设区的市人大提高立法水平。
式中 分别表示原始图像在H、S、r 和g 色彩通道的中值滤波值，w 代表目标的窗口，MoH、MoS、Mog 和Mor 为该窗口对应的均值。需要指出，对HSrg 中每一通道的图像进行中值滤波的目的在于使得被识别目标的图像特征信息更为明显。
省人大对设区的市的地方性法规批准制度的正当性和合理性也是学者们关注的焦点。邓世豹指出，法规批准制度严重影响设区的市法规位阶的确定，它不仅危害法制建设，还模糊各级人民代表大会的法律监督关系，混淆立法权力和立法监督权力。是对大城市立法责任和审查制度的完善施加限制〔10〕。为此，有不少学者提出要赋予设区的市完整的立法权，认为这也是我国立法体制改革的体现。如姜孝贤提出两条建议：第一，取消市政条例申请批准的制度，充分赋权设区的人大及其常委会，以便提高地方的主动性和积极性；第二，将批准过程转化为交存程序，并加强审查。其理由是：第一，批准制度意味着设区的市仅享有半个（不完整）立法权，这与立法权下沉本意相违背；第二，批准制度增加立法成本，拉长周期，降低效率；第三，原较大的市已并入设区的市的范畴，较大的市立法条件已成熟，不必设立批准制度。
“轻、松、脆、滑”主要是指演奏的技巧表现，这些音乐技巧对演奏者的表现手法提出要求，为音乐本身服务。要求演奏者在技巧的支撑下，抒发个人情怀，表达幽远的意境。然而就演奏者本身也好，就音乐意境也好，其中都不同程度得暗含儒家、道家思想。
关于上述争议，有一种说法认为，省人大只能审查其合法性；还有一种观点认为合法性不应是当前省人大审查报请法规的唯一范畴，实践中也应兼顾合理性、立法技术等其他方面。学者肖迪明持第一种观点，他认为除了合法性之外，审查国内法的规定是否适当、立法是否完美、措辞是否恰当的做法是不公平的〔4〕。李春燕认为，要兼顾到具体情况、城市的实际需要和不抵触的原则。在对立法水平欠佳的设区的市报请法规的审查中，她认为应考虑以下三个方面：是否超越管辖权；是否违反了其他法律规定以及是否违反法律程序〔5〕。曹瀚予指出，在向批准机关直接提交的法律草案中不包含实质性内容的标点和书写问题可以修改。如果有必要修改该条款，省人大可以与设区的市立法机关联系，征求立法机关的批准，或者将该条款送回设区的市，由后者决定是否准备该条款，并提出修改的时间。
（三）对设区的市的地方性法规法律位阶的争议
关于设区的市的地方性法规争议的关键是设区的市的地方性法规究竟属于省级法规的下位法还是与省级法规处于同等地位。造成这一争议的制度根源在于我国《立法法》将省级、市级人大制定的法规都归入地方性法规这一级别，但从宪法法律层次到第四级法律行政规定，并未将两者细分。有学者认为设区的市的地方性法规的法律位阶低于省级法规，其理由为：首先，《立法法》第七十二条中明确将省一级法规作为不可抵触的上位法；其次，上级人大通过法规高于下级人大通过法规已有宪法和组织法的依据；第三，省人大批准的核心是对市级法规的合法性审查，具有立法监督性质，未要求省级人大分享设区的市人大的立法权。与此相对的，有些实务部门则认为设区的市的地方性法规等同于省一级法规，这也是一些省在法规提交后直接自行修改然后通过的理论前提，其理由为：第一，设区的市的立法权缺少宪法依据。《宪法》第一百条中并未明确体现出设区的市拥有地方性法规制定权。第二，只有得到省人大的批准，地方法律才能生效，就是说设区的市制定的地方性法规的效力是省人大赋予的。第三，《立法法》并未对设区的市和省级法规效力进行区分。根据《立法法》第八十九条，地方性法规的效力高于同级和下级地方政府规章，省级人民政府制定的规章的效力高于所辖设区的市、自治州人民政府制定的规章。该条款对于省级和所辖设区的市的地方性法规效力的区分却采取了回避态度。
法律位阶的特性主要体现在：其一，下位法效力源于上位法；其二，具体性的法源于一般性的法；其三，下位法权威源于上位法，与上位法抵触则无效，即被撤销。但是，上述两种观点所对应的理由主要体现在现有法律中是否有相关规定，笔者认为其说理性不强。《立法法》第七十二条虽未明确规定设区的市的地方性法规的法律位阶，却出现了 “在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下” 这样的表述。下位法权威源于上位法，与上位法抵触则无效”的特性可推出设区的市地方性法规的位阶：在地方性法规的范畴内，设区的市的地方性法规效力低于省一级法规，但又不归于国家法律体系的第五级。
按照学界通说，对合法性的审查包括法律权限、实质合法性和程序合法性，而合理性审查指的是考察法规内容的可行性、可操作性以及实效性。根据法制化基本理论，立法机关的构成以分权和权力限制的基本原则为基础。设区的市所制定的地方性法规是否符合其具体情况和实际需要是一个核心问题。如果审查机构有权审查所通过的立法是否合理，那么将可能造成设区的市的法律制度“真空” 或“消失”〔6〕。通过上面的分析与总结，笔者认为，省人大只需依法对设区的市的地方性法规进行合法性审查并依据审查结果做出决定，对于合理性以及文字措辞方面有权进行必要的立法指导，但不能以此作为不批准的法定事由。
四、省人大审查批准设区的市的地方性法规存在问题的破解思路
综上所述，由于我国现行立法体制未能形成科学的权力分配体系，导致包括中央和省一级在内的各级监督主体在监督过程中做法不一，从而不利于形成相对统一的针对设区的市的地方性法规监督机制，也不利于国家法治的统一，更不利于设区的市立法水平的提升。基于现有的分析评价，建议应以明确设区的市法规批准权的法律属性为基础，科学把握设区的市的地方性法规的法律位阶与事权，统一对提交法规的审查批准范围，在现有制度框架内实现对批准机关“无缘由搁置已提交法规”现象的有效规制，从而实现促进各设区的市通过判定地方性法规真正助力地方发展的长远目标。
（一）省人大对设区的市的地方性法规批准制度应逐步修改为备案审查制度
第一，目前省人大对设区的市的法规批准制度仍有存在的必要。立法批准权存在的深层原因在于立法家长主义的思维模式，这种模式是计划经济和权力集中观念在立法领域的具体表现。在推进国家治理体系和能力现代化的背景下，随着设区的市立法水平的不断提高，我们需要对立法家长主义的思维模式予以反思，逐步消除设区的市的地方性法规的报请批准制度。但在目前，省人大对设区的市的立法批准制度仍有存在的必要。为了充分发挥这一制度的积极作用，尽量减少其消极影响，姜孝贤主张应当把握好四方面的工作：首先，从理念上讲，批准机关和报批机关之间应当开展相互合作，以促进共同利益为原则。这不仅需要批准机关和报批机关之间建立一种制约和平衡关系，还需要在相互合作和促进共同利益的框架内开展立法工作；其次，在工作主体的界定上，审查和批准的主体应是统一的，建议将省级法制工作委员会作为审查批准设区的市的地方性法规的唯一机关，原因是该机构在立法能力方面相比其他专门委员会具有更大优势，能从更全面和广阔的角度审查所提交的法规的合法性；第三，限制报批法规的数量并提高质量。对设区的市每年报批的地方性法规的数量进行限制，并对质量提出明确要求；增加提交法规的批准几率，节约立法成本；第四，确立地方立法批准制度监督评估体系。检验省人大对地方立法审查处理办法的长处和短处，需要建立一个适当的立法监测和评价制度，并制定分阶段监测和评价立法的标准〔9〕。
目前，大多数设区的市在制定地方性法规时会提前向报请机关提交法案供其审阅，省人大下属法工委将法案送交省直机关征求意见，然后将收集到的意见提交给报送机关，立法程序只有在市人大常委会收到批准答复后才正式开始。曹瀚予认为必须合理适用事先提前沟通制度，为此，省人大在设区的市制定年度立法计划时就应当介入，但这种介入不能是强制性的。他主张省人大对设区的市的地方立法批准情况审查制度的评估标准可在若干方面加以确定，其中包括批准程序、批准时间的执行情况、申请人的情况、所通过的立法的类型和工作进展情况。关于“搁置”的问题主要源于省人大自身工作中存在不合理操作，为此，要在现有制度框架内实现对批准机关“无缘由搁置已提交法规”现象的追责。在救济途径上，建议全国人大常委会酌情赋予设区的市人大对报请法规审查批准结果进行申诉并提出重新审查批准请求的权利〔3〕。
对于实践中常见的附修改意见批准的处理方式，由于设区的市的地方性法规难免存在多个问题，如果直接予以退回将导致立法资源的巨大浪费，并影响立法机构的积极性。此时，省级立法机关就通过直接纠正来提高立法效率，减轻设区的市人大的工作压力。这样做的弊端在于省人大若是对抵触部分直接修改后批准，就会造成省级人大在批准时出现疑似“越权”行为，进而使得设区的市容易忽视已经存在的立法技术问题，不重视对立法工作的改进，从而不利于设区的市切实提升地方立法水平。采用搁置、附修改意见予以批准及直接批准的方式使得设区的市无从把握省、自治区人大常委会对其采取的审查标准和审查密度，导致审批主体过分注重审查批准的效率，从而使得一些省级审批机关审批法规的行为无约束力，既未批准却又不能向设区的市人大及常委会作出合法解释，最终将制约设区的市的立法进程。
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实践中，省人大在对设区的市的地方性法规进行审查批准时，依法应只审查其合法性。既然《立法法》已经明确规定了对设区的市的地方性法规进行合法性审查的原则和不抵触的原则，省人大就不应扩大到对其合理性和立法技术问题的审查。面对报请条例时，省人大审查各市批准的条例的合法性，重点是这些条例是否与上位法相抵触，与上位法一致是批准这些条例的先决条件，但并非只要不违反上位法就一定会被批准，对于违反合法性规定但又不构成抵触的，可在设区的市修改后予以批准。省人大在审查设区的市的地方性法规时应尊重其创新性，考虑到“合法性”标准，并就立法技术问题提出意见和建议，同时不扩大审查范围，以免影响设区的市地方立法权的正常运行。省人大和设区的市人大两者没有行政关联，但省人大却对设区的市人大的立法工作负有监督指导的义务，建议省人大总体上应采取谦抑的态度。一方面，鉴于设区的市被赋予立法权的时间不长，立法经验可能不足，在就立法问题征求意见的过程中，可酌情提供指导和建议；另一方面，除合法性审查决定是否批准之外，其他意见的取舍由设区的市来决定。此外，前文提到的“超时限搁置法规”的现象，省人大在审查批准时，设区的市立法机关是否听取了他们的意见与批准结果密切相关，省人大应保持理性克制的态度，避免将意见的听取情况与批准结果直接挂钩。
第三，省人大对设区的市的立法监督最终应由批准转变为备案审查。提交和审查法律规定的制度依据是我国的人民大会制度和统一的国家结构。设置存档文件审查的原意是向主管当局报告原因进行记录和审查。根据审查的基准和目的，可分为宪法审查、合法性审查和适宜性审查。依法有权审查当地规定的主体是全国人民代表大会和国务院〔11〕。《立法法》建议稿专门为设区的市的地方立法同时设置了“批准”与“备案”制度，这样既有直接意义的事前控制，又有间接意义的事后控制，这是考虑到按照目前的立法水平，单纯的事后控制不具有防患于未然的效果〔12〕150。最终在修订《立法法》时，由于大多数自治区和省的反对，批准改为登记制度的立法建议最终没有被系纳，而如今又被重新提出。理由包括：（1）设区的市的立法队伍目前已经可以胜任单独制定较为完善的地方性法规的任务；（2）司法审查的目的也可以是通过废除与《立法法》第九十六条所述5 种情形相抵触的法律来监督地方性立法①加以体现。笔者认为，在设区的市立法水平普遍欠缺，再加之我国的备案审查力度不强的现实条件下，设立法规批准制度显然有其客观必要性，相应地，将批准转变为备案要具备两个前提：一是要考察设区的市是否达到相应立法水平，二是必须加强中央对地方性法规备案审查的常规化审查监督机制。
（二）加强设区的市的立法软实力是由批准转向备案审查的关键
软实力这一概念由哈佛大学教授约瑟夫·奈于1990 年首次提出，由此导致这一领域的研究和应用出现了一种趋势和潮流。“软实力”原本是指一个国家释放的无形影响力，这种影响力的背后是政治体制的魅力、文化价值的魅力、国家形象的亲和性，它是相对于硬实力而言的。
设区的市的立法软实力重在强调设区的市在制定地方性法规的过程中应当既注重立法机构、人员配备方面的硬实力，还要注重立法规划、立法沟通调研的制度建设、立法的实施效果评价等。设区的市之所以无法享有完整立法权归根到底还是因为大多数设区的市的立法水平不高，不能对本地经济社会发展产生足够的影响力。《立法法》颁布后，大部分设区的市在硬件方面（立法机构设置、人员培训等）已有较大的进步，但立法影响力的提升则相对缓慢。要想尽早达到废除批准制度的条件，进一步加强其立法软实力已经成为由批准转向备案审查的关键。
设区的市的地方性法规法律位阶的模糊是目前各省批准做法不一的又一重要原因。法律规范在法律体系中的地位集中体现在法律位阶上，明确法律位阶对法律规范的制定、适用以及立法体制的判断具有重要意义。位阶能够准确解释一个法律体系内不同法规规范之间的关系，它使法律秩序的稳定性、坚定性得以保持〔2〕。只有明确不同法律规范的位阶，才能保障法律规范制定的依据，从而解决法律使用中存在的不同规范的抵触问题。确定设区的市的地方性法规法律位阶的意义在于要通过判定设区的市与省级人大通过的法规是否为同一位阶来界定其在立法和法律适用中应遵循的逻辑。尽管设区的市已被赋予地方性法规的制定权，但《立法法》对于设区的市的地方性法规的法律位阶这一重要问题采取了回避态度，同时又赋予省人大对设区的市提交法规的批准权，这样的制度设计导致无论是学理上还是实践中都产生了较大的争议。
第二，立法需求的意见征集与处理的规范性问题。石东坡经过系统分析认为，《立法法》第七十二条“立法需求”的语词使用大致包括如下三种情形：（1）基于某种现实社会问题而制定法律法规的必要性，或需要通过完成某个立法项目从而达到规制某种社会关系的客观要求，即所谓立法需求。〔13〕学界也正是基于上述理解而将立法和需求这两个概念联系起来，用于诠释设立相关法律法规的社会需要；（2）以立法供给的对立面为切入点，对立法需求进行分析，着重强调其内生性，并基于此对立法供给的针对性、协调性及立法的回应性予以彰显〔14〕；（3）作为立法动机的产生要件，立法需求的重点是“社会的客观需要”，立法主体客观需求的形成，必然建立在统治阶级、社会需求相统一的前提下。我国一些设区的市存在不能供应立法需求的问题，表现为：一是负责意见征集机构（即人大法工委）人力偏少，不能应对庞大的意见征集工作；二是被征集的意见没有统一的形式要求，有些仅仅是口头阐述并现场记录就被视为立法建议，缺乏严谨性；三是立法需求作为立法社会基础的重要参照，目前只归入立法建议目录中；四是立法需求意见的征集缺乏常态化和与立法规划、计划的转化标准。
纵观立法全局，立法需求意见的征集和整理是一项至关重要且十分庞大的工程，吸纳社会群体力量参与到立法意见的征集和整理工作是未来提升我国地方立法质量的关键。按照西北政法大学相关研究人员的观点，由于对当前利益分配机制存在疑虑，社会主体产生的对立法的主观需求和在社会问题上制定法律和发展社会关系的实质性呼吁即为立法需求。照此，立法需求意见的征集和处理是由立法需求主体、立法项目意见、项目意见的征集和确定主体、意见征集方式、处理方式、反馈方式以及需求内容这一整套环节组成的。立法需求意见的征集与处理应遵循以下两大步骤：首先，要进行调查研究和立法需要分析，以此作为确定立法计划的基准；其次，要明确立法意见对于后续立法的参考价值。在这个过程中，立法需求的表达需要规范引导，对于公众提供的立法意见，不能一概地予以采纳，应当先搞清楚立法所要解决的社会问题是否真正存在，还要考察已有的立法和政策能否解决该问题，从而判断是否到了必须另行立法的程度。
第三，立法专家论证制度仍然存在运行方面的障碍。一是各市已有规定过于原则，操作性不强。虽然某些设区的市已制定了《地方立法咨询管理办法》，但是这一规定总体上过于原则，缺乏实际上的操作性，与中央关于建立健全专家顾问制度的要求尚有差距。二是对立法专家的约束机制不够，专家库管理松散。由于目前立法专家顾问多为兼职，专家自身还有较重的教学科研任务，往往造成到会率很低，作为立法机关也没有一定的制约措施，关于是否需要以及如何约束专家，各地也无对策；三是从反馈的结果看，相比立法部门对于依靠专家帮助来提高地方立法水平的期望，立法专家顾问显然没有满足这一期望。
对于合同的“管控”是预算工作中非常关键的环节，其有利于成本费用的管控，是预算管理的重要手段。房地产企业对内要以“合约规划”来指导业务的开展，对预算费用进行分解与归类，制定出每个部门的费用指标，确定负责人，并根据费用指标的实际达成状况，作为考核与评价的基础。对外要以项目目标成本和预算成本指标为依据进行合同全程管理，实现工程进度控制、工程质量安全控制和工程投资成本控制。
四是以宣传培训为抓手营造良好社会氛围。组织部门应把人大制度理论纳入领导干部特别是镇街党（工）委书记教育培训的重要内容，通过邀请人大专家授课、开展民主法治教育等形式，提高镇街党（工）委书记对人大工作重要性的认识，提高强化其把党委决策与人大依法行使职权相结合的意识；宣传部门和新闻单位应把宣传人大工作列入年度工作计划，开展常态化、有针对性的宣传，及时报道人大工作中涌现出的好典型、好经验，提高全社会对人大工作的认知度。人大常委会应重点抓好镇街人大干部和代表的学习培训，通过举办学习班、交流研讨会等，使其深刻理解人大工作的性质和特点，熟悉掌握履职的程序和方法。
关于立法专家顾问制度建设。总体来讲，无论是立法机构还是立法专家都应当重视和珍惜每次立法过程，立法机构则应当尽力满足专家的办公条件和经费要求，专家应担任立法顾问，并对立法从法律层面进行立法研究。具体而言，首先要完善专家参与立法的程序机制，如建立记录与考评制度等，将专家参与立法纳入法治轨道；通过建立专家参与立法公开制度做到专家名单的公开与回避，专家参与立法过程公开；专家考评制度环节要加强对立法专家的考勤，将专家参与立法活动的次数、具体形式、建议的内容与采纳情况和立法建议书（专家签名）等予以记录，并以此作为该专家续聘、解聘的参考标准；一些学者还提出可以探索建立单位性立法顾问制度，以便立法机构可以就日常工作中的问题咨询相关专家。
（三）省人大应正确处理省一级法规与设区的市的地方性法规及规章的抵触问题
省一级法规与设区的市的地方性法规的抵触问题源于我国地方立法权限划分的不明确。虽然《立法法》明确规定了设区的市的立法权限范围，但并未有效解决省、市之间的权限重叠问题，理由是省人大在设区的市的立法权限范围内同样可以制定法规。《宪法》强调了中央应当允许并充分尊重地方立法的总体原则，那么，就本文主题而言，当省人大与设区的市关于某类事项均享有立法权时，省人大不应在管辖范围内的设区的市立法工作本身运行良好的状态下就同一问题再行立规〔15〕180。在设区的市已有规定的情况下，省人大通过备案审查确定设区的市规定的合法性，若不存在合法性问题，则应以设区的市法规为依据，省一级可做概括性规定。
此段建议改为：“全国人大法工委国家法室曾在《立法法》的解读中就如何处理设区市地方性法规与省、自治区政府规章相抵触的情况列出了3 种解决方法：第一，如果省、自治区的政府规章不适当，设区的市报请法规应被批准，各省、自治区必须修改或废除相应规章；如果设区的市地方性法规不适当，可责成设区的市对地方性法规进行修改（若无条件不同意修改可不予批准）；如果设区的市地方性法规和省、自治区的政府规章皆存在不适当，则可按照以上两种方式处理〔16〕267。既然全国人大已经就如何处理提出了解决方法，省人大在审查批准时就要按照如上方法积极协调报请批准的设区的市法规与省级规章之间的抵触问题，不能仅仅因为两者发生抵触而拒绝批准设区市的地方性法规。”
设区的市的地方性法规的审范批准制度的设立是我国设区的市现有立法水平的客观使然，但并不是一成不变的。作为研究者应当竭尽所能地为这项制度提供法理支持，解决尚未澄清的法律问题，作为具体的立法实务部门也应在遵循法律的前提下，坚持有所为有所不为的原则，恪尽职守，忠恕任事，为设区的市的立法事业提供保障。
注 释：
①根据《立法法》第九十六条，如果出现5 种情况，将根据《立法法》第九十七条规定的权力对其进行修改或废除。这5种情况包括越权立法、违反先前法律、要求改变或废除一方的条例不一致、条例不适当、取消或违反法律程序。
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〔中图分类号〕 D921
〔文献标识码〕 A
〔文章编号〕 1004- 4175（2019）06- 0121- 08
〔收稿日期〕 2019-08-15
〔作者简介〕 王 碧（1986-），女，陕西西安人，西安交通大学法学院博士生，主要研究方向为立法与党内法规。
责任编辑 杨在平