对当前农村义务教育投入问题的思考，本文主要内容关键词为：农村义务教育论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
义务教育是我国的一项基本国策，事关亿万老百姓的切身利益。改革开放以来，国家不断增加对农村义务教育的投入，并通过多种渠道筹集和增加教育经费，农村义务教育得到了较快发展。但从总体来看，农村义务教育仍比较落后，投入和管理责任有待进一步规范和完善。特别是农村税费改革试点工作在全国逐步推开后，农村教育经费不足、县乡财政收支缺口增大、负债增加等问题愈加突出。如何从体制上保证农村义务教育的投入，巩固农村税费改革成果，防止农民负担反弹，成为当前迫切需要解决的一个突出问题。
一、农村义务教育的现状及问题
自2001年国务院发布《关于基础教育改革与发展的决定》后，农村义务教育的管理与投入体制发生了较为明显的变化，农村义务教育的状况有所改善。最明显的变化是：将义务教育的主要责任上提一级到县，乡镇教师工资上收县级发放，在公用经费、校舍改造等方面作了比较明确的责任划分。税费改革后，中央和地方财政专门安排转移支付资金，以弥补因税费改革、收入减少造成的基层财政运转困难，同时进一步明确了县乡分配关系。这些措施在一定程度上保证了农村义务教育经费，缓解了部分困难县乡的财政压力。
（一）改变了农村义务教育的投入渠道。
税费改革前，农村义务教育经费的来源，除国家财政用于基础教育的经费支出外，主要是面向农民征收的农村教育费附加和农村教育集资及部分学杂费收入。可以说，税费改革前农村义务教育的成本基本上是由农民负担的。据2001年国务院发展研究中心的调查，中国的义务教育经费78%由乡镇负担，9%左右由县级财政负担，省财政负担11%，而中央财政只负担约2%。考虑到县级财政收入的一部分仍来自乡镇财政的上缴，实际上，最终由农民负担的义务教育投资约占到农村义务教育总投资的80%～90%。根据农村税费改革实施方案，取消农村教育费附加和教育集资，进一步规范农村中小学的学杂费收取标准，由县级财政统一安排农村义务教育经费。这一变化，不但大大减轻了农民负担，降低了农民承担的义务教育成本，而且进一步明确了各级政府在义务教育方面的责任。农村基础教育的“义务”性质得到了强化，在义务教育方面，农民有了一定的国民待遇。
（二）改变了农村义务教育的管理方式。
国务院《关于基础教育改革与发展的决定》明确规定，农村义务教育管理实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制。并明确要求，通过调整财政体制和增加转移支付的办法解决农村中小学教师工资发放问题。县级人民政府要强化对教师工资的管理，从2001年起，将农村中小学教师工资的管理上收到县，为此，原乡（镇）财政收入中用于农村中小学教职工工资发放的部分要相应划拨上交到县级财政，并按规定设立“工资资金专户”。根据《决定》的要求，2002年，山东省各地均实现了乡镇教师工资上收县级发放，实行资金专户管理。部分地市采取了设立工资专户、封闭运行的做法：按照工资性支出占财力的比重核定各县市工资资金划转比例，将财政收入和调度资金按比例划入工资专户，上级财政部门拨入的工资资金直接拨入工资专户，并由各县统一在农村信用社开设农村中小学教师工资专户，市财政按月将农村中小学教师工资划拨到县工资专户，县财政在收到资金后的一定时间内，将资金划拨到农村中小学教师工资专户，由信用社将农村中小学教师工资存入教师个人储蓄账户。为保证工资来源，有些地市还将省里下拨的农村税费改革转移支付和工资性转移支付捆绑使用，在县级建立农村中小学教师工资专项基金，全部用于农村中小学教师工资发放。有条件的县还在及时足额发放工资的基础上，兑现了教师的养老保险金、住房公积金和医疗保险金。为了搞好农村中小学教师工资统发，各地财政、教育、人事编制等部门对农村中小学教职工进行了定编、定岗、定员工作，核实上划人数。并通过实行校长选聘制、校长负责制以及竞争上岗等制度，精简教职工。
农村义务教育管理方式的改革，一方面强化了县级政府在农村义务规划、调整、建设和管理等方面的责任，另一方面，将农村中小学教师工资上收县级管理后，基本解决了长期以来拖欠教师工资的难题，有力地调动了广大教职工的工作积极性，促进了农村义务教育事业的健康发展。
（三）加大了对农村义务教育的投入力度。
农村税费改革后，为了确保义务教育的健康发展，在改革农村义务教育管理体制的基础上，中央和省级政府加大了对农村义务教育的支持力度，不仅设立了专项转移支付资金用于确保农村义务教育等重点事业的发展需要，而且安排了专项资金支持贫困地区农村中小学危房改造和校舍建设。据统计，2002年山东省农村义务教育投入达103.67亿元，比上年增长10.4%。全省共筹措资金13.1亿元，改造农村中小学危房296万平方米。这些措施在进一步巩固农村义务教育投入保障机制的基础上，提高了中央和省级财政对农村义务教育投入的比重。
从总体上看，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》实施后，各地结合正在推行的农村税费改革，在进一步明确农村义务教育管理体制的基础上，逐步建立了规范的农村义务教育投入保障机制，中央和地方财政也进一步加大了对农村义务教育的投入力度，对农村义务教育的发展起到了较好的保障和促进作用。但从当前运行的实际情况来看，由于农村税费改革的根本目的是减轻农民负担、理顺分配关系，作为配套改革措施之一的农村义务教育改革，必然也会受到减负的直接影响。特别是对于一些本来就比较困难的县、乡镇来说，这种影响会更为突出。从我们了解的情况看，当前主要存在以下几个方面的问题：
1.转移支付资金不能完全弥补资金缺口，农村义务教育的资金供需矛盾突出。农村税费改革以前，农村义务教育的经费来源主要有预算拨款、农村教育费附加、农村教育集资和学杂费收入。2000年，全国农村义务教育阶段预算拨款仅占全部经费的65.7%，近一半的经费来源于教育费附加、教育集资和学杂费收入。而在税费改革后，农村教育费附加和教育集资被取消，学杂费收取标准也重新进行了规范，由此形成的资金缺口由中央和各省安排的税费改革转移支付资金弥补。但这项收入的数额在一定时期内相对固定，而农村义务教育却有增长的法定要求，且要快于财政支出增长速度。在这种情况下，农村义务教育的经费供需矛盾必然越来越突出。据统计，农村税费改革前山东省从乡统筹中安排的乡村两级办学经费为15.17亿元，加上农村教育集资5.34亿元，共计20.51亿元；改革后的2002年，中央、省、市财政三级共安排税费改革转移支付资金25.35亿元。要完全弥补缺口，转移支付用于义务教育的比重需要达到或超过80%，就各地在改革后的实际情况来看，要达到这个比例显然不太现实。资金短缺给农村义务教育带来新的难题。
2.县乡财政困难加剧。税费改革后，中央通过安排税费改革转移支付资金降低了农民承担的义务教育成本，提高了财政资金在农村义务教育投入中的比重。但是因为转移支付资金不能完全弥补税费改革后农村义务教育的资金缺口，而根据“地方负责，以县为主，分级管理”的要求，不足部分主要都落在县级财政的肩上，因此县级政府在义务教育中的责任是增加的。与此相矛盾的是，县级政府的财力渐趋匮乏。收入方面，从现行体制来看，中央集中的财力越来越多。实行分税制以来，中央财力所占比重逐步提高。以山东省为例，2000年全省县乡上交中央“两税”141亿元，而中央仅返还65亿元，净上交76亿元。从1994年到2000年，中央从山东省县乡两级净拿走财力200多亿元。而且随着所得税、营业税分享改革，地方新增财力减少，主体税种不突出，县乡财政收入的稳定增长受到较大影响。从财源充足程度看，随着产业结构的调整和产品升级，乡镇经济由于技术含量较低，在市场竞争中处于越来越不利的地位，而特色经济又尚未找到新的增长点，县级经济增长乏力。支出方面，客观地讲，目前大多数县乡都是“吃饭财政”。2001年山东省县乡两级行政事业单位正常经费支出占其总支出的79.9%，高于全省平均8.9个百分点，其中人员经费占其总支出的36.4%，也就是说，县乡两级总支出的1/3，或者说正常经费支出的近一半被人员吃掉，而支持生产建设和事业发展的资金则捉襟见肘。但就是在此情况下，很多地方为了提高可持续发展能力，纷纷发展县级主体经济和特色经济，投入庞大的资金来提供基础设施，改善投资环境。在这种压力下，农村义务教育又加大了县级财政投入的责任，县级财政可以说是不堪重负。
3.以县为主的管理体制，难以确保义务教育发展的需要。某些县级财政被称为“教育财政”，教育事业费支出已超过行政管理费支出，成为财政支出中的大头。如2001年山东省莘县的教育事业费支出占其支出总额的35.45%，同期行政管理费支出占其支出总额的23.87%；莱州市教育事业费支出为32.7%，同期行政管理费支出占其支出总额的9.7%；肥城市教育事业费支出为21.62%，同期行政管理费支出占其支出总额的6.6%。从全省情况来看，2001年县乡两级教育事业费支出占全省教育事业费支出的70%，占县乡两级总支出的22.5%，可以毫不夸张地说，教育已成为县乡两级财政第一大支出项目。
另一方面，我国县级经济发展很不均衡，仅就山东省来说，比较2001年县级财政收入，寿光5.3亿元，莱州4.1亿元，而冠县仅为1.0亿元，鄄城0.67亿元，各县之间财力相差很大。在我国目前这种基本上是县级财政自求平衡的财政体制下，转移支付在缩小县与县之间差距、协调财力方面发挥的作用很小。这就造成各县用于农村义务教育的资金差距和能力差别。在这种不均衡的结构下，忽视县与县之间的经济实力差别，单纯强调以县为主的义务教育管理体制，是无法保证农村义务教育发展需要的。
4.农村义务教育管理体制有待进一步完善。农村中小学工资上收县级管理以后，教师工资有了保障，拖欠问题得到了较好解决，有力地调动了教师的工作积极性，促进了农村义务教育的发展。但是从体制方面分析，由于财政对义务教育的投入体制未做相应调整，由乡镇承担上划的农村中小学教师工资基数，实质仍是以乡镇财力发放工资。这种办法只是发放形式有了变化，解决了原来乡镇挤占、挪用教育资金的问题，并没有从根本上解决乡镇的财力困难。而且实行统发后，工资水平总体上有所提高，县乡财政负担均有所加重。
农村中小学教师工资上收县级发放后，相应地，教师任免、聘用、学校人事调整等权力也都集中到县级，这样造成三个问题：一是教师编制、人员调整等权力集中在县，而县级提供的教师数量、结构同乡镇实际需要有时不相适应；二是由于教师工资管理、人事关系都集中到县级，降低了乡镇管理教师手段的有效性；三是有的地方上划县级统发的仅限于工资部分，教师的医疗保险、住房公积金和其他福利性开支仍由乡镇财政负责，容易造成管理脱节。
二、造成农村义务教育矛盾的原因
（一）国家财政对农村义务教育的投入总量不足。
1993年通过的《中国教育改革与发展纲要》、1995年通过的《教育法》规定：到20世纪末，财政性教育支出应达到GDP的4%。根据联合国教科文组织提供的资料，20世纪90年代初，全世界平均的教育投入占GDP的比重为5.7%，其中发达国家为6.1%，发展中国家为4%。而我国实际情况是，1999年财政性教育经费支出占GDP比重为2.79%，2000年财政性教育经费支出占GDP比重为2.87%。我国的国内生产总值已突破10万亿元，在偌大的国内生产总值水平上，用于教育的资源不足3%，大大落后于发展中国家的平均水平。不管是参照国际经验还是国内《教育法》的要求，我国财政对教育的投入在总量上都是不足的。这种状况若不改变，将影响我国的长期竞争力。
（二）财政对教育投入的结构不合理。
在财政对教育投入总量不足的同时，教育投入的内部结构上也存在问题，表现为三个方面：
1.国家财政对义务和非义务教育的投入结构不合理。基础教育相比更高层次的教育，其外部性要强得多，它直接决定了一个国家或地区国民素质、社会稳定和可持续发展的潜力。因此，国家有必要承担基础教育的成本，推行义务教育。同时，随着经济的发展，由教育机会不均等造成的社会地位和收入的差距将越来越明显，这是有悖社会公平的，因此，国家需要推行义务教育以保证国民在竞争起点的公平。而这就意味着在教育的义务与非义务阶段，国家财政的支持力度不同，国家应尽可能的保证义务教育的免费性质，在投入上向义务教育倾斜一些。
我国的实际情况与这一要求恰恰相反。有资料表明，2000年我国义务教育的学生数超过1.9亿，非义务教育学生为0.3亿，义务教育学生数是非义务教育的6.3倍，但当年国家财政性教育经费用于义务教育的比重为52.11%，仅为非义务教育的1.1倍，由此可以看出对义务教育投入力度远小于非义务教育。在非义务教育中，尤以对高等教育的投入最为重视。
根据基础教育与高等教育在外部效益方面的程度不同，它们的经费来源结构应当有所差别。从国际经验看，在OECD成员国中，基础教育投入的80%～90%以上由政府财政（主要是中央财政）提供，而在高等教育中，即使是在公立大学，政府拨款也只是办学经费的一部分，相当多的资金来自于学费、企业赞助、社会捐赠等。而在我国，财政性教育经费在高等教育和基础教育中的比重相差无几，从中几乎看不出基础教育和高等教育在性质上的不同。从生均经费看，在OECD成员国中，各级教育即初等教育、中等教育、高等教育之间的差异并不很明显，而是保持着相对合理的比例，仅以高等教育和初等教育而言，前者约为后者的2.79倍；而在我国，这一比例在1999年达到18.9倍，在2000年达到14.9倍。
2.城乡义务教育投入结构不合理。税费改革前，农村义务教育的成本基本上是由农民负担的。援引前文提到的调查结果，由农民负担的义务教育投资约占到农村义务教育总投资的80%～90%。而在城市，基本上不存在这样的问题，学生所承担的义务教育成本，一般只限于所缴纳的学杂费。即便是在这种情况下，农村孩子享受到的义务教育条件还是要比城市孩子差。在国家对教育投入总量既定的情况下，城市和农村的义务教育投入存在此消彼长的关系。城乡义务教育的投入结构不合理，是造成农村义务教育资金不足的重要原因。
3.中央与地方财政对教育投入的结构不合理。从国外情况看，教育经费实行分级负担。如美国联邦政府负担8%，州和地方政府各自负担24.5%和67.95%。日本中央政府承担初等、中等教育经费的25.4%，县级政府（相当于我国的省）承担67.8%。我国的中央财力集中程度比美国强，基本上与日本差不多。而我国中央财政仅负担了农村义务教育投入的2%左右。相比之下，中央财政对农村教育投入的比重是偏低的。税费改革之后，中央加大了对教育的投入力度，通过安排税费改革转移支付资金降低了农民承担的义务教育成本，相应提高了自己在农村义务教育投入中的比重。
（三）事权财权不对等，县乡承担的义务教育任务相对其财力来说过多。
在当前我国的财力分配格局中，中央和省级政府掌握了主要财力，但很少承担义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承担了大部分义务教育经费。小马拉大车，这种政府间财力与义务教育责任的不对称，是农村义务教育发展滞后的重要制度因素，也是县乡基层财力紧张的重要原因。以山东省为例，2001年，省市两级财政总支出为610亿元，县乡两级财政总支出为685亿元，同年，省市两级义务教育阶段在校生为215万人，县乡义务教育阶段在校生为1062万人，也就是说，县乡两级政府以占全省52.9%的支出，担负着全省83.1%的中小学教育任务。如果这种状况不改变，不仅农村义务教育难以改观，税费改革的成果也很难巩固，乱收费的隐患就依然存在。
（四）转移支付不规范。
从数量上讲，我国目前的转移支付是在考虑既得利益和中央可承受能力的前提下安排的，并不全部按因素法进行定量，因此在数额分配上不合理。同时，现在还没有专门用于义务教育的转移支付，转移支付中多大比例用于教育完全要看地方政府对教育的重视程度而定，因此，我国农村义务教育经费的保障程度仍然很低，在很大程度上依然是依附于地方政府的，没有独立的教育财政。
三、解决农村义务教育问题的根本措施
1.借鉴国外经验，从实际出发，调整各级政府在农村义务教育方面的事权和责任划分。农村税费改革实施方案调整了中央政府、省政府以及县政府的责任，但这几者的事权和相应财权的划分并未在体制上确定下来。这就直接影响了义务教育财政体制在具体实施中的稳定性。因此，应当及早明确各级政府的具体职责，使政府责任的落实具有可预期性、可操作性和制度化。目前实行的“分级管理、以县为主”的教育体制，使义务教育投入的主要责任落在了县乡基层，而其财政能力与其所承担的教育投入责任是不匹配的。为了促进义务教育的均衡发展，必需强化中央和省级财政对义务教育的投入力度，提高教育支出的财政管理级次，即由以县为主转到省级或完全纳入中央财政管理，以利于缩小地区之间、城乡之间教育经费的差距。
在事权划分上，建议以分税制体制为载体，建立由县级政府负责、中央和地方各级政府共同分担的、与分税制体制相适应的农村义务教育投入机制，改变义务教育责任重心过低的状况。进一步明确各级政府的事权划分，逐步建立按义务教育支出项目（如教师工资、公用经费和基建经费等）由各级财政按比例分担的制度。县级政府负责农村义务教育的管理和基础设施建设，具体包括教学管理、校舍建设、设备购置、环境治理、危房改造和经费管理等；市级政府负责补足公用经费的差额部分；中央和省级政府负责政策指导、财政转移支付、地区财力平衡和教职工人员工资的供给。在划分具体项目、测算教育成本的基础上，分别制定中小学教职人员编制标准、中小学教职工工资标准、中小学公用经费供给标准、中小学学杂费收费标准。
2.适当调整财政对教育事业投入的结构，降低对高等教育投入的比例，将其转到义务教育上来。根据高等教育与基础教育外部效益的程度，结合目前世界各国高等教育与义务教育财政性生均经费的比例，提高义务教育经费中财政性拨款的比重，适当减少对高等教育的财政性拨款。鼓励高校利用自己的人文资源和技术条件创收。
3.建立专门的义务教育转移支付，规范转移支付制度，并通过这种方式提高中央对义务教育投入的比重。目前作为农村义务教育重要保证措施的转移支付制度仍然只有雏形，政府之间的权利边界并没有建立起来，这使目前的义务教育财政制度仍然呈现出一种不稳定的过渡性质，转移支付的最终数额还需要取决于每次各级政府所进行的博弈结果。为了保证农村义务教育在资源分配上的稳定性，应建立以“教育经费最低标准”和地方财政财力为主要依据的省、县两级义务教育财政拨款制度和中央转移支付制度。“义务教育最低经费标准”应包括学校办学条件、公用经费标准以及教职工编制标准和工资标准等。对依靠县、乡财力达不到最低标准要求的地方，由中央和省级财政以转移支付和教育专项经费的形式予以补助。
4.积极发展民办教育。为了缓解农村义务教育经费不足，减轻义务教育的压力，不少地方都在探索发展民办义务教育的路子，有些富裕农村也具备了开办民办教育的经济条件。目前江苏省沭阳县已有民办高中9所、初中22所、小学27所。民办小学有学生10536名，民办初中有学生7536名，分别占全县小学生总数的4.53%、初中学生总数的7.18%。应当充分利用民办学校的教育资源。为了提高义务教育质量，扩大学生的选择权，提高财政对教育投入的效率，可以采取对适龄儿童发放教育券的方式，把财政对义务教育的投入对象由学校转到学生，以此提高义务教育投入的透明度和公平性。
5.调整各级政府财政体制，适当提高县级政府的收入。要保证义务教育的水平与质量相对统一，理论上讲，义务教育至少应该在县一级组织。目前的义务教育体制也要求县级政府承担较大的责任。但是，县级政府财力不足却是一个不争的事实。如果不考虑给县级政府相对稳定的收入来源，县级政府满足本地区公共需要的行为将有可能走样，负债也会越来越多。建议在完善分税制财政体制的过程中，适当调高县级收入的比重，给县级政府比较稳定和可靠的税种，在分享比例的确定上，结合县级政府承担的事权，提高县级政府的分享比例。
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