政府信息公开的障碍机制，本文主要内容关键词为：障碍论文,机制论文,政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年世界电信日的主题是“行动起来，创建公平的信息社会”。政府信息公开是创建公平、和谐社会的前提和基础。开展政府信息公开工作是一项复杂的系统工程，良好的运行机制是政府信息公开的一个基本条件。我们力图从动力机制和障碍机制两方面来阐述政府信息公开的运行机制，并且已经通过构建引力模型、压力模型、推力模型和耦合模型探讨了政府信息公开的动力机制（见《情报科学》第10期的《政府信息公开的动力机制》一文）。本文拟通过对政府信息公开过程中的主体环境、知识平台、资源分布三方面的探讨，初步构建政府信息公开的流动性障碍模型。
改革开放以来，尤其是近年来，政府信息公开工作受到了各级政府部门的高度重视，“两公开、一监督”、“社会服务承诺制”、“办事制度公示制”、“村务公开”、“厂务公开”、“警务公开”、“检务公开”、“政务公开”、“政府上网”等的出现和一大批规章制度的制定[1]，使政府行为越来越民主化，政府决策越来越法治化，政府权力也越来越多中心化。不过，在看到进步的同时，我们也应该承认，政府在信息公开方面，还做得非常不够，还存在很多问题。为什么政府不能向公众完全进行信息公开？或者说，政府信息公开的障碍机制有哪些？我们认为主要应从以下三方面进行分析。
1 主体环境
在法律规定的范围内，自然人和法人享有获得政府信息的权利，政府有提供信息的义务。政府信息公开的权利主体和义务主体是政府信息公开的重要内容。因为没有明确的享有公开申请权的权利主体，政府信息公开就失去了根本的动力；没有明确的赋有公开信息的义务主体，政府信息公开就不可能真正有效地运作。
1.1 权利主体
政府信息公开的权利主体是指有权请求政府公开其拥有的政府信息的任何组织与个人。信息公开是以公民、法人和其他组织获得政府信息的权利为基础，而不是以行政权力为基础，任何公民、法人和其他组织，不问理由，都有权要求政府机关向其提供有关的政府信息。这就决定了政府是否应当向公众提供政府信息，以及向公众提供什么信息，不是由政府的权力决定的，而是由公众的权利决定的。
当前，政府信息公开权利主体的主人翁意识、独立意识、权利意识、参政意识从整体上看还比较薄弱。首先，几千年的封建专制制度和“民可使由之，不可使知之”的愚民政策，造成“臣属型”政治文化，造成公众对自身权利的认识薄弱。这种政治文化观点使得公众认为政府信息不公开是天然合理的，对政府信息表现出漠然和无知，习惯了对政府信息的不知晓，习惯了被动地接受政府信息，缺乏主动获取和利用政府信息的意识。再者，受文化素质及传统观念的影响，公众对政府机关及其工作人员存在严重的畏惧心理，没有摆脱“民不与官争”的思想禁锢，与政府及其官员感情疏远，政治参与的意识淡薄，意识不到自己具有知情权和参政权，更谈不上行使这些权利。这些意识和心理从思想上影响和阻碍了政府信息的公开，使得政府信息公开失去了根本的动力。
1.2 义务主体
我国的《政府信息公开条例》和《政务信息公开法》虽然尚未颁布实施，但一些地方政府制订实施的《政府信息公开规定》都明确规定各级人民政府及其职能部门和依法行使行政职权的组织是政府信息公开的义务主体。如自2003年1月1日起施行的《广州市政府信息公开规定》第四条规定：“各级人民政府及其职能部门以及依法行使行政职权的组织是公开义务人，应当依法履行公开政府信息的义务。个人和组织是公开权利人，依法享有获取政府信息的权利。”[2]《北京市政府信息公开管理办法（征求意见稿）》第四条【主体】更是明确规定：“政府机关是政府信息公开义务人，依法履行公开政府信息的义务。”[13]
从原则上来说，政府信息不是政府的私有财产，公众获取政府信息不是使用政府的财产，而是使用他们自己交由政府管理的财产。政府公开信息是履行法律义务，而不是政府对公众施以恩惠，不是政府想公开什么就公开什么，想如何公开就如何公开，而是公众需要什么信息，政府就必须提供什么信息。政府信息公开的最大障碍就是各级政府部门不愿公开自己所掌握的信息，不愿意从信息的所有者变成提供者。美国经济学家斯蒂格利茨指出：“应当为公众服务的所谓公仆却更愿意保守信息秘密。这样的保密观念不仅与民主的价值背道而驰，也损害了民主过程；这样的保密观念的预设前提是管理者与被管理者之间彼此不信任，同时又进一步加剧了彼此的不信任。”[4]
一些政府官员谈“公开”色变，主要有四“怕”：一怕特权予以丧失，不愿公开；二怕失职受到监督，不敢公开；三怕影响行政效率，不想公开；四怕财源得到冻结，不能公开。政府信息难以公开的最大障碍就在这里，每一级掌权的人即掌握更多信息的人为使权力稳固，在内部不会实施信息公开，对公众更不可能公开信息，拥“信息而自重”，否则会导致一部分权力的丧失。因为公开其实是对政府官员的一种约束，要求他们自觉地置身于公众的监督之下。政府官员谋求自身权力的手段之一就是封锁、阻滞政府信息，以便进行暗箱操作，利益的驱使以及思想的抵触使得他们自觉不自觉地成为推动政府信息公开的阻力。
2 知识平台
政府信息公开不是简单地将政府信息传递或传播给公众，区别于日常生活中被泛化了的“公开”之义，而是要达到这样一种状态：即令公开的信息对公众达到可得性、可理解性和可接受性。所谓可得，是指社会公众想要知悉或了解某项政府行政活动或信息资讯时能够方便地获得；所谓可理解，是指获得的信息经过专门的整理和简化处理，不能超出公众的一般知识水平、接受能力；所谓可接受性，是指公开的内容具有一定价值，或者说具有可用性，可以帮助公众解决实际的问题。实际上，由于政府信息公开的渠道不畅以及“信息差距”、“数字鸿沟”的存在，使得政府公开的信息不能够被公众完全可得、可理解和可接受。
2.1 公开渠道
政府公开信息需要保持畅通的渠道，像美国宪法第一修正案的设计师詹姆斯·麦迪逊所论述的那样：“公众要想成为自己的主人，就必须用习得的知识中隐含的权力来武装自己；政府如果不能为公众提供充分的信息，或者公众缺乏畅通的信息渠道，那么所谓的面向公众的政府，其所谓的信息公开也就沦为一场滑稽剧或悲喜剧的序幕。”
从目前各国有关政府信息公开的法律法规来看，政府机关应通过政府网站、政府公报、报刊、杂志、广播、电视、公共查阅室、政府信息公告栏、电子屏幕、电子触摸屏、政府信息公开服务热线、政府新闻发布会等便于公众知晓的一种或多种载体和形式主动公开政府信息。但是，受传统的文化教育方式及阅读习惯影响，绝大部分的公众将广播、电视、公告栏、口头传递等方式作为获取信息的主要渠道，图书、报刊为辅助渠道。公众通过这些渠道获取的政府信息因“雪藏”多年而失去时效性，实用性差、利用价值不大，公众只是在被动地、单向地、落后地接受政府机构的信息传播，对政府信息的利用缺少积极性和主动性。
而且，信息公开是需要成本的，政府缺乏一定比例的发展资金和支持资金来推进政府信息公开化的建设。大部分地市县互联网的信息平台没有建立起来，绝大多数的乡镇、村庄、涉农中小企业还与互联网无缘，缺乏现代化沟通手段，公众通过政府服务热线、计算机网络等现代化技术获取政府信息几乎无从谈起。由于信息获取渠道单一，加之公众传统意识的作用，使互联网、信息化的发展任重而道远，网络距离公众还有漫长而崎岖的路要走。这些都无可避免地为政府信息公开蒙上了阴霾。
2.2 信息差距
在信息社会中，信息成为比物资和能源更为重要的资源。公众因为接触信息的频度和理解力的不同而发生新的阶层的分化，从而导致政治上的不平等。信息的接受利用不仅与信息本身质量有关，而且在很大程度上与信息接受者即公众的信息意识和信息能力有关。个人的知识结构和知识积累程度是影响信息意识和信息能力的一个重要因素，具有一定知识水平的人更易于了解和掌握信息的内容，尤其是通过现代技术传输的信息，对于信息接受者的知识水平更会有较高的要求。
一般来说，公众的文化水平高、信息意识强，其接受信息能力也强；反之，则相反。在我国中西部地区，由于经济基础相对薄弱，经济发展缓慢，科技文化教育现状不甚令人满意，加上交通闭塞，与外界缺乏沟通和交流，公众文化素质偏低，信息意识淡薄；信息渠道不畅，对信息接受能力差，对信息的需求比较原始、落后。这无疑为政府信息公开增添了一道鸿沟。
信息基础设施建设也是制约公众信息意识和信息能力提高的瓶颈因素。信息基础设施建设状况直接关系到公众获取信息的机会和利用信息的水平。建设得好，公众信息利用的条件好、机会多，利用信息获得利益的机会就多，自然地信息意识就强；建设得不好，情况就会截然相反。这样就人为地为政府信息公开的效果、质量和效益设置了技术性的障碍。
2.3 数字鸿沟
数字鸿沟是一种普遍性的世界现象。按照经合组织报告的说法，“‘数字鸿沟’这个概念指的是在不同的社会-经济层面上，就接触并获取信息与通信技术的机会、就在广泛的活动中使用互联网的频率而言，个体、家庭、商业组织和地区之间存在的差距”。[4]它一方面是不同的国家、地区、民众间原有经济和文化、收入和财富的差距造成的结果，另一方面又是捕捉发展机遇和由于挖掘可用资源的不平等而导致经济、文化和收入、财富的差距进一步扩大的原因。
由于经济水平的差距和区域特色的不同，我国城乡差距明显，沿海和内地的地区差距显著，某些落后地区刚刚解决温饱问题，不可避免的会出现数字鸿沟。地区之间、产业之间、企业之间、个人之间因为对政府信息占有程度的不同以及信息化、网络化程度不同而出现的“信息差距”、“数字鸿沟”也越来越大。大部分县市和县级民族自治区的政府网络化建设，仍处于较低的技术应用和管理水平。同时多数网站都集中在大中城市，并没有真正深入到农村第一线。“强者恒强，弱者积弱”的现象较为普遍，城乡间的“数字鸿沟”成为制约政府信息公开的一道“门槛”。
3 资源分布
政府向公众公开的信息必须是现实的信息，而不是未来的信息。所谓现实的信息，是指已经存在的、确定的信息，是政府机关所持有并且能够控制的信息。未来的信息是不确定的，不具有可提供性。但是，政府机关无法将现实的信息完全对公众公开，这是因为政府现有信息资源和权力资源的分布，严重影响了信息公开的程度，成为阻碍政府信息公开的又一大障碍。
3.1 信息孤岛
信息时代最核心的要求是网络的互联互通和信息资源的共享。而目前信息化建设的一个重要的瓶颈就是网络自成体系，资源分散，不能实现共享。政府信息资源各个部门所有、各个部门垄断、缺乏统一规划，各自为政的现象比较严重，部门间信息缺乏共享，跨部门的信息流动极其困难。有的部门把自己掌握的相关数据当成“独家秘笈”，不愿意共享，更不考虑同其他部门的互联互通、协同办公，造成部门间各自为政、互不相通、相互封闭、自成体系、彼此隔离。许多部门都有自己的网络系统和平台，这些系统就像一根根大柱子，各自独立支撑着，没有或很难互联互通。各个部门“跑马圈地”、“画地为牢”的结果是资源的严重浪费，政府内部的各种信息系统被分割成一个个“信息孤岛”，从根本上背离了政府信息公开的宗旨。其最直接后果就是削弱了政府内部工作人员的创造力和活力，阻隔了政府与社会公众的密切联系，它与信息时代所需要的数据资源开放、实现最大限度的信息资源共享、将信息孤岛连接成大陆的要求形成尖锐的矛盾。
3.2 权力资源
在信息网络社会，知识和信息是重要的权力源。知识和信息一直是权力的来源之一，中国“学而优则仕”的古训深刻地说明了知识和信息与权力之间的密切关系。所以，公开政府信息，自然要触动一部分人和一些小团体的既得利益，也会遇到原有体制内部的权利和利益的阻碍。
3.2.1 管理体制滞后
目前我国的政府管理运作体制及机制，多数都是在计划经济体制下形成和确立起来的。随着市场经济的发展，这方面的问题虽然有了很大改观，但一些深层次的问题并没有解决，如机构设置不合理，中间层机构及人员臃肿，政府各部门职能交叉、重叠，审批过多、过滥，办事没有严格的程序，行政流程不合理，透明度低、暗箱操作等。而且，在政府组织机构中，没有设立相应的信息部门，也没有相应的信息工作人员的编制。所有这些问题都是政府信息公开的客观环境，极有可能成为推动政府信息公开的重要障碍。
在这种传统管理体制下，政府信息公开大都是采用间接控制方式实施管理的。受地域、层级、部门的限制，政府与公众、政府与企业、政府与政府之间不是直接进行联系和沟通，而总是“迂回”进行，形成大量的中间过程、中间环节。这些中间过程、中间环节的存在，不仅颠倒了政府与公众、政府与企业、政府与政府之间的本来关系，使管理者与被管理者之间容易形成隔膜，从而造成信息的失真甚至淹灭，而且增大了管理成本，使沟通困难、效率低下。再者，大量中间环节、中间过程往往成为腐败活动的温床，腐败分子大都就是靠对信息的垄断性控制，从中用公共权力谋取私利，使政府管理严重偏离了全心全意为公众服务的宗旨。
3.2.2 法律制度缺失
政府信息公开本应当是政府机关依法行政的重要内容之一，因此政府信息公开最有力的保障应当是法律制度。在国外，为了保障政府信息公开的顺利实施，许多国家均制定并颁布了专门的法律、法规和行政命令。如美国、日本、英国等国都有《政府信息公开法》，这对政府信息公开起着重要的保障和规范作用。迄今为止，全球已有近40个国家以立法的形式，建立了信息公开制度。
纵观我国现有的法律、法规，还没有一部明确的、完整的关于信息公开的法律。已有的一些关于政府信息公开的规定，也只是散见于少数法律、法规、规章和政策条文中，尚未形成一个系统的信息公开制度规范。即从总体上看，我国在确保政府信息公开方面，并没有有效的法律支撑。对于政府来说，公开信息还只是一种单方面的“善意”，并非法定义务，信息公开的主动权完全掌握在政府手中，公开什么，公开多少，公开到什么程度，什么时候公开，对什么人公开等，一切都由政府说了算。这对政府信息公开造成极大障碍。
3.2.3 监督机制失衡
有权力就要有监督，没有监督的权力容易产生腐败。孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”由于我国政府体制尚未完全理顺，政府信息公开必然要损害某些人的利益，遭到一些人的反对。这就需要将政府的工作放在公开的环境下接受社会的监督，就我国目前的监督机制来说，心有余而力不足。
政府公开了信息，却没有相应的监督评价措施，主要是在组织监督、群众监督、舆论监督、检查监督设置上不配套；在评估体系、考核机制、责任制和追究制度建设上不健全。这样，公开的内容是否属实，公开的措施是否到位，无法受到监督和约束；公开的结果怎样，成效如何，没有科学的评价机制作保障。长此以往，很容易就造成假公开、“犹抱琵琶半遮面”的境况，公开也就成为了空话，“阳光”也蒙上了阴霾。
4 结语
综上所述，政府信息公开是一项复杂的系统工程，是一个涉及多个层面的问题，包括意识形态、政治、文化、技术等层面。从整体上看，政府信息公开的主体环境、知识平台和资源分布是阻碍政府信息公开的主要因素。其中主体环境包括权利主体和义务主体两大因素，知识平台包括公开渠道、信息差距和数字鸿沟三个方面的原因，资源分布包括信息资源分布和权力资源分布，而权力资源分布又涉及到管理体制、法律制度、监督机制等因素。政府机关是政府信息公开的义务主体，其拥有的信息资源和权力资源是阻碍政府信息公开的最大障碍。公众是政府信息公开的权利主体，其由于客观环境而造成的信息意识、信息能力、知识水平等方面的差距，也会对政府信息公开产生一定程度的影响。这些障碍因素共同作用形成了政府信息公开的障碍模型（如图1所示）。在政府和公众之间，只有在其共同的知识平台上才能够真正实现所谓的公开，因为，只有这个范围内的信息才能为政府和公众所完全共享。
附图
图1 政府信息公开的障碍模型
信息公开、信息共享已是大势所趋，是信息革命、知识革命不可逆转的潮流。实现信息化或者信息社会的前提就是政府信息公开，使政府信息资源能够得到充分、有效的开放和利用。政府信息公开虽然在我国面临重重困难，但我国是民主法制国家这一本质决定了政府信息公开到来的必然。政府信息公开是保障法治的基础之一，我国的法治建设需要它。虽然信息公开在我国不可能靠一夕之功、一人之力建立，但社会对政府信息公开已作出了积极的肯定。正如历史的演进是社会共同作用的结果一样，政府信息公开在社会各方面的共同推进下，在我国的实施终究会实现。