发展企业集团 推进国有经济战略重组，本文主要内容关键词为：企业集团论文,国有经济论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国企业集团是在新旧体制转轨进程中发育的。欠发育、欠规范的市场条件，不规范的企业行为和行为扭曲的政府部门，制约着企业集团的健康成长。克服企业集团化进程中的种种矛盾、困难，加快集团化步伐，是实现经济体制和经济增长方式根本性转变的迫切要求，也是推进我国国有经济乃至国民经济战略重组的迫切需要。改革开放以来，国家一直重视企业集团的成长。国务院曾多次下达文件，制订并实施一系列推进企业改革和发展企业集团的政策措施，推进企业横向经济联合和发展企业集团的试点工作。在一系列针对发展企业集团的政策措施中，我以为政策效果明显或涉及改革深层次问题、影响深远的政策有三个：一是1987年1月以三家汽车集团起步实施的“企业集团计划单列”政策；二是1987年5月开始实施的建立“企业集团财务公司”的政策；三是1992年开始推行的“企业集团国有资产授权经营”的试点政策。
一、关于企业集团实行计划单列的政策
（一）政策实施的背景
1984年，我国经济体制改革由农村转入城市，围绕搞活企业这一中心环节，大批企业由中央下放到省或中心城市管理，并在计划、投资、物资、财政、金融等方面相应进行改革。另一方面进一步扩大企业经营自主权，调动企业进行产业结构调整的积极性，企业间的横向经济联合得到了一定发展，新的企业组织结构——企业集团开始形成。
企业横向经济联合的发展同计划经济体制下的行政条块分割的工业管理体制发生着强烈的碰撞。为解决新的产业组织形式同传统管理体制的矛盾，1986年3月初，国务院发展研究中心马洪总干事在对东风汽车公司（原第二汽车制造厂）调查的基础上，向国务院上报了包括对企业集团实行计划单列政策等内容的调查报告。4月4日，国务院领导批准了调查报告，责成国家计委等部门研究落实。国家计委召集有关部委会议，听取二汽领导关于实施计划单列的汇报。后经反复磋商，决定将解放集团、重型集团也一并实行计划单列，并于10月6日下达《关于解放、东风、重型汽车工业企业联营公司实行计划单列的通知》。1987年，这项探索我国经济体制改革中，为解决国家对大型企业集团进行有效计划管理的一种过渡性政策开始执行。从1988年开始，又有四家发电设备集团、三家电子集团、两家建材集团和一家农机集团在国家计划中实行单列；13个省市的约50家企业集团也不同程度地实行了省级计划单列。1991年国务院转发了国家三委办《关于选择一批大型企业集团进行试点的请示》，将选定的第一批55家试点企业集团实行计划单列，作为试点的一个重点政策内容，从而使计划单列政策迈入一个新的阶段。
（二）什么是计划单列
计划单列是将企业集团的核心企业和紧密层成员企业的主要经济和社会发展计划指标，以企业集团的名义在国家计委和有关综合部门单列户头，直接进入国家计划序列，成为国家计划的一个单元。
其具体内容包括：一是企业集团直接向国家计委和有关综合部门上报发展规划和计划指标建议，计划指标主要有生产、固定资产投资和技术引进、产品销售、进出口贸易、财务和劳动工资等，有关社会发展指标如教育、卫生和科技、信贷则仍按现体制执行；计划指标经国家计委和有关综合部门综合平衡后，在国家计委和有关部门的中长期和年度计划中单独列出，并直接下达企业集团。二是企业集团可直接向有关部门上报计划执行、统计和业务性文件，各有关部门下达的有关文件也可直接下达企业集团。三是企业集团可以直接向有关部门反映计划执行和经济活动中的问题，各有关部门召开的有关会议也可以邀请企业集团参加。
（三）计划单列的积极作用
计划单列本身是属于计划经济体制范畴的概念，是实现由旧体制向新经济体制转轨的一种过渡性改革措施，因而带有很多历史的局限性。从单列的内容看，它仅仅是将计划经济体制中的一部分计划权，以及行使这种权利的基础——物资、资金、劳资的部分支配权，从行政主管部门移交给企业集团。随着市场的发育，要素资源的行政分配已经逐渐被市场配置所替代，计划单列正在失去存在的体制基础。因此，1997年4月，国务院在批转国家三委《关于深化大型企业集团试点工作意见》的通知中指出，原则上不再新增实行计划单列的试点企业集团，无疑这是正确的。但这并不否定计划单列政策在经济体制转轨过程中所产生的积极作用，主要体现在以下两个方面：
一是计划单列政策的实行，打破了企业的“部门所有、地区所有”的行政管理格局，推动政府职能的转换。企业集团实行计划单列，首先动摇了原行政主管部门以行政手段管理企业的基础，为政府部门转换职能提供了前提条件。例如解放、东风和重型汽车集团实行计划单列后，原行政主管部门中汽公司就必须转换职能，终于使自身改造成为经济实体，汽车行业协会得到加强，行业管理归入机械部，从而为深化全国汽车企业的改革和发展，以及政府的改革创造了较好的体制条件。其次是有利于提高国家宏观调控的有效性。计划单列的实施，改变了过去国家计划通过各级政府以行政手段直接面对各个企业的局面，为国家计划直接通过几个企业集团并以经济手段调控行业的经济活动创造了条件。企业集团核心企业通过计划权的行使，提高其引导和规范一大批成员企业行为的有效性，增强了微观经济的活力。其三是有利于促进国家运用经济手段实行间接的管理方式。企业集团作为群体企业的经济联合组织，各企业之间不存在行政隶属关系，更没有政府的行政权力，通过计划单列取得的企业集团计划权，必然会将其逐步转化为经营手段，推动市场的发育。
二是计划单列政策的实施，赋予单列企业集团更多的经营自主权，有力地促进企业经营机制的转变，促进企业集团的发育成型。首先是单列集团作为国家的一个计划单元，可以直接与国家有关部门对话，既为计划分配的要素资源的供给建立了直接通道，而且提升了企业的社会地位。其次是这种自主权的扩大，直接转化为集团核心企业的市场优势地位，成为促进企业经济联合的推动力、凝聚力。其三是随着不同层次的集团成员企业的增多，经营管理模式也要求由原先单个工厂管理模式向集团化经营管理模式转变，从而促进企业集团向规范化方向发展。其四是在加速企业集团规范化发展的种种改革实践中，不断地对宏观配套改革提出新的要求，从而形成一股推动经济体制和政府改革的社会力量。
（四）几点启示
第一，坚持正确的改革观。事物的发展总要有一个过程，不可能一蹴而就。对计划单列政策一直存在着两种极端看法。有的同志站的经济体制改革的终极目标看待计划单列，认为这是用旧体制、旧办法管理企业，因而不宜提倡。这种不顾现实，不愿利用旧体制可能提供的“船”和“桥”的过激观念，将不能到达改革的彼岸，实质上是取消改革。另一些同志则固守在旧体制的位置上，认为各种计划指标，特别是生产、物资、投资应由行业主管部门管理；计划单列既成事实以后，他们又主张“国家单列，行业主管部门管理”，退而又主张“征求行业主管部门意见”，力图将改革拉回到旧体制的轨道上。由于对单列政策缺乏正确的认识，在实践中就往往走偏方向，其典型表现是将国家计划单列变成从中央到省市县的“层层单列”。层层单列的结果就等于不单列，最终将使这一改革措施纳入旧体制运行的轨道。
计划单列虽然仍属计划经济体制的范畴，但又不能让它局限在旧体制的范围内。计划单列是为了以后不需要单列。计划单列本身并非目的，而是改革、搞活国有企业的一种手段，是建立新经济体制的一种过渡措施。正是坚持这一正确的认识，计划单列政策在中央企业这一层次上始终把握着正确的方向。
第二，政策要来之于实践。计划单列政策建议是由东风汽车集团提出来的。当时，东风集团已经历了五年企业横向经济联合的实践，在推进联合的过程中，新旧体制的矛盾产生激烈碰撞，其突出矛盾集中表现在两个方面：一是企业横向经济联合的主体应该是企业，但企业不独立，不能自己作主，联合行为往往表现为政府部门的行为，反映政府部门之间的强烈的利益冲突。二是在企业横向联合中，要求从市场取得要素资源，但要素资源还掌握在政府手中，要依赖政府的行政配额，而且这种配额又受到多层次的政府部门的行政交叉分割配置，严重阻碍横向经济联合的发展。如何突破这种体制制约，推动企业横向经济联合向企业集团方向发展？从长远看，需要形成市场经济的体制环境，但这需要一个过程。从现实出发，则可利用改革开放以来开始突破的一些旧体制的裂缝，通过某种政策措施扩大突破口。一些举足轻重的大型企业，让其首先解脱多层次的行政束缚，将其主要的经济和社会发展指标直接在国家单列户头，则是一种可行的选择。
第三，政府的推动起着关键性作用。计划单列政策是经国家经济研究部门的深入调研，在吸纳基层实践经验的基础上，结合我国经济体制改革的总方向，向国家领导同志提出建议并得到坚决支持，才得以实行的。这是我国改革开放政策实施过程中，“官、学、商”密切结合的成功案例。在具体政策的制定和推进中，政府部门同样起着关键作用。计划单列的具体政策内容、政策界限，都是由国家计委牵头，有关部门密切配合制定的；政策的实施过程也是由国家计委协调推动的。因此，政策内容是切实的，工作效率也是很高的，仅仅六个月时间，政策文件正式出台，有关指标正式划转。
第四，计划单列的政策原则至今仍然是有效的。在新旧体制交替的过程中，计划单列政策的原则仍然有它的生命力。当资源配置由市场起主导作用的情况下，经济发展指标的单列已经失去存在的意义，但扶持大企业集团加速成长的政策措施，则是可以“单列”的。也就是说，国家产业政策需要重点扶持的产业、企业集团，则需要以特殊的政策予以特别支持，即计划单列可以由经济指标单列转化为政策单列。这种原则的生命力，还体现在国家目前仍然需要采取行政配额调控手段的方面，如增资减债、股票上市发行额度、投资项目及其政策性融资额度，都可以运用指标单列的原则，即核定企业集团一定的“全国粮票”，由其自主安排。这些政策原则的运用，对尚处于新旧体制转轨中的国家重点企业集团的发展，无疑将起到强大的推动作用。
二、关于企业集团设立财务公司的政策
（一）政策实施的背景
1986年3月，国务院发展研究中心马洪总干事在对东风汽车集团的调查报告中，向国务院领导提出了国家支持企业集团试点、实行计划单列、设立企业集团信托投资公司（即后来的财务公司）和政府部门对企业集团实行简政放权等四点政策建议，并得到国务院批准。经过一年多的酝酿与筹备，由中国人民银行总行批准，于1987年7月设立我国第一家企业集团财务公司——东风汽车工业财务公司。1991年底，国务院在批转三委办《关于选择一批大型企业集团进行试点的请示》的通知中，将“试点企业集团要逐步建立财务公司”作为发展企业集团的一项重要政策。当时，东风汽车集团之所以提出设立企业集团信托投资公司的建议，主要出于两个方面的考虑。一是企业横向经济联合从产品联合、经营联合，发展到资产的联合，联合进一步突破地域、所有制和行政隶属关系的界限。在联合体的内部，随着产品和劳务交易的增多（当时的内部交易额已超出总销售额的1/3），生产规模的扩大和专业化协作程度的提高，加快技术改造和基本建设成为进一步发展和巩固横向联合成果的重要方面。吸纳社会资金，建立内部资金的融通渠道，提高资金效益成为企业集团发展的客观需要。同时，随着企业扩权政策的实施，企业开始有了自有专项基金，可以在集团内部开展集资、贷款、租赁、担保、赊销、投资等业务，而这些业务都必须通过金融中介才能实现。二是参照国外大企业的成长转迹和国内市场国际化日益明显，当时的一批企业领导人开始意识到，产业的快速成长必须以金融作为支撑。因此，企业集团建立信托投资公司，将是实现产业与金融结合的重要探索。
国家为了支持企业集团的发展，批准设立一批企业集团财务公司，其目的是为了满足企业集团成长中出现的资金横向流通，提高内部资金利用率等金融需求；同时探索具有中国特色的产业资本与金融资本结合的方式。
（二）财务公司的现状和定位
经中国人民银行批准设立的企业集团财务公司，至1995年7月已达53家，属于第一批国家试点企业的有35家。设立财务公司的企业集团主要分布在国家重点支持的能源、原材料、机械电子、化工、交通等行业。53家财务公司资本总额60.64亿元，存款总额408.93亿元，贷款余额327.59亿元；资产总额579.86亿元，占当时全国金融机构总资产的1%。1997年财务公司已达69家，据1996年底统计，资产总额已达1300亿，占全国金融机构总资产的1.6%。财务公司在经营范围和经营方式上有以下特点：
1.封闭经营。资金基本来源于集团内成员单位的临时闲置资金，主要为集团内成员提供金融服务。因此，财务公司的业务活动主要集中于服务集团的主导产业。由于财务公司金融活动的封闭式特点，使得财务公司很少涉足期货、股票、房地产等其它高风险业务，对财务公司的监管难度相对要小，不易失控。封闭经营既防范了财务公司可能给社会带来的金融风险，也束缚了自身功能的发挥和实力的扩张。
2.稳健经营。财务公司的从业人员大多是原企业的财会人员，他们熟悉企业和行业的情况，在执行国家财经纪律方面有比较好的传统和较好的约束机制；财务公司一方面接受人行的业务监督，另一方面要接受集团母公司的领导，经营比较谨慎，决策比较稳健。绝大多数财务公司基本上没有呆、坏帐，都是盈利的。1994年全国财务公司资本利润率平均为17.34%。
3.服务与效益相结合，服务优先。财务公司受集团母公司控制，而集团母公司又承担集团整体发展的责任，所以财务公司是不同于一般的追求自身盈利的金融机构。向集团企业提供金融服务，追求集团整体效益，成为财务公司的目标；壮大自身实力，提高自身利润则成为实现这一目标的手段。大多数财务公司很好地处理了追求自身效益与为集团提供服务的关系。
（三）财务公司的作用和存在的主要问题
财务公司在为集团提供金融服务，探索产业和金融资本相结合，推动企业集团发展方面，发挥着重要作用。
1.提高资金使用效率，降低集团整体财务费用。由于企业之间不能直接发生信贷关系，企业集团内部经营存在着部分企业资金暂时闲置，部分企业资金短缺的问题。财务公司可以运用金融手段将闲置的资金集中起来，统筹使用，从整体上降低集团的财务费用。同时，财务公司办理集团成员单位之间资金结算的速度大大快于银行，从而提高了资金使用效益。
2.解决集团成员企业资金需求的燃眉之急，较好地帮助企业生产经营活动的正常进行。由于各种原因，企业经营因资金不到位而影响正常生产经营活动。财务公司比银行更了解企业生产经营的特点，可及时为企业提供救急资金。如华中电力集团所属某电厂，由于国家贷款迟迟不到位，关键设备不能及时安装，财务公司及时为其提供贷款，避免了因工程延期带来的损失。
3.突破了资金按行政区域分割的局面，促进企业集团跨地区、跨行业发展。企业集团要求资金随生产要素跨地区、跨行业流动，而银行受现行体制的限制，资金跨地区、跨行业流动相当困难，不论是在资金规模和资金时效性上都难以满足企业集团发展的需要。
4.运用财务公司的金融功能，促进企业的营销业务。许多财务公司结合企业生产经营特点，积极开展融资租赁、买方信贷等业务，扩大企业产品的市场占有率。上汽集团财务公司向上汽集团所属拖内公司提供买方信贷，对促进产品销售，占领市场，减少应收帐款起了很大作用。拖内公司1995年1-10月销售量比上年增长12.4%，而应收款却下降11.2%；销售的增加和资金的回笼，使企业扭转了多年亏损的局面。
5.财务公司参与资产重组，发挥了金融机构特有的作用。吉化财务公司1993年独家承销了吉林化工股份有限公司定向募集股票的全部发行工作。万宝财务公司为落实广州市政府提出的“解困、转制、发展”计划，盘活存量资产，帮助万宝集团策划了“企业转制受益券”，支持集团走出困境。
同时也应该看到，财务公司尚处在试点探索阶段，自身也存在着不容忽视的一些问题。
1.发展不平衡。全国53家财务公司资产规模相差悬殊，有的经营多年资产规模还不到一个亿，有的设立时间很短，但资产规模已达70-80亿元。其主要原因是：一是财务公司所依托的企业集团的规模和实力不同。规模实力小的既难以保证财务公司的健康发展，更难以运用财务公司的金融功能来促进企业集团发展；二是财务公司从业人员的素质、经营水平按金融机构专业化要求尚有一定差距；三是某些集团领导缺乏金融意识，对财务公司的设立与发展存在着盲目性，对财务公司具备什么样的金融功能，以及如何利用这些功能为集团发展服务认识不足。因此尽管有些企业集团实力很强、资金存量大，而财务公司却得不到很好地发展，集团资金仍然存在着使用分散、资金成本高、效率低的现象。
2.受政策限制，财务公司缺乏长期、稳定的资金来源。按现行规定，财务公司只能在本集团范围内开展业务，因此，其资本金全部来自集团成员的投入和财务公司利润的积累，企业主要结算资金仍在银行。目前，企业负债率高自有资金有限，而集团重大发展项目需筹集大量中长期资金。因此，无论从资产结构上还是资金供求关系上，都存在严重的不平衡，从总体上看，财务公司还没有长期、稳定的资金来源。
3.股权高度集中，难以保证财务公司规范独立运作。目前，财务公司股权过于集中在企业集团母公司。高度集中的股权结构既容易使财务公司的法人治理结构形同虚设，难以依法独立自主经营，也难以适应金融业的激烈竞争。同时应该看到，个别财务公司由于集团母公司的行政干预和人员素质上的原因，在经营上也出现若干问题。这些问题虽然属前进中的、个别的问题，但对于金融这一特殊企业，则必须给予充分注意。
（四）几点看法
1.正确看待企业集团设立财务公司这一政策措施。首先，企业集团设立财务公司是国家扶持大型企业集团发展的一项重要配套政策。财务公司培育了企业融资的功能，扩大了融资渠道，增加了融资手段。它在支持集团进行结构调整、提高竞争实力方面，在提高集团资金的服务效率，降低风险，补充企业金融需求方面，起到了银行难以替代的作用。第二，企业集团设立财务公司是我国金融体制改革的一个重要组成部分。只有充分认识财务公司在国家经济体制、金融体制以及企业改革全局上所处的战略地位，才有可能在政策上切实扶植其健康发展。1997年，中国人民银行《关于加强企业集团财务公司资金管理等问题的通知》，对加强财务公司的管理，防范金融风险具有积极意义，但其一些具体规定，则危及财务公司的生存和发展。因此，财务公司作为一种特殊企业，确有强化监管的必要，但监管的方式宜“疏”不宜“堵”。各方面需要从战略上，以发展的眼光认真统一认识。第三，企业集团设立财务公司是实施产业与金融结合的有益尝试。产业与金融的直接结合是市场经济体制的必然产物。近20年的经济体制改革已经表明，国有企业的出路在于实施资本社会化，在于从资本市场找出路，而实施资本流动，客观上要求金融机构作为中介。在市场经济条件下，企业的一切生产和营销活动，都离不开金融的直接支撑。对于一家国有大型企业集团来说，如果没有自己的金融机构，是难以强大起来的，更难以立足国际市场的激烈竞争。当前，企业对资金供应多渠道、金融业务多品种、金融机构多种类，提出了更为迫切的要求。但无论是银行还是财务公司，都无法独立满足当前企业的这些要求。因此，要从国家实施大集团战略的角度，从大集团对金融的需求来看待财务公司的发展；财务公司金融功能扩大与否的首要标准，则是其满足大集团合理的金融需求的程度，及其对推动大集团战略的作用。
2.财务公司要有明确、合理的定位。第一，产业发展是金融业成长的依据。财务公司所依托的企业集团的实力成为决定其发挥金融功能的基础，因而要求财务公司的服务对象的专一性，即围绕所依托的企业集团的经营战略提供金融服务。第二，财务公司对企业集团发挥着银行等其它金融机构不可替代的作用，但财务公司又不可能完全替代银行等其它金融机构，它对企业集团所能提供的金融服务是有限的。企业集团生产社会化和资本社会化的特点，要求财务公司能够为企业集团提供一个面向社会融资的中介。第三，财务公司应改变由集团成员企业提供资金的单一的资金来源渠道。应支持有条件的财务公司通过发行债券、票据、抵押融资、境外融资等多渠道集中长期资金。第四，对实力较强，经营状况良好，国家重点支持的企业集团财务公司，应强化其功能。主要有：(1)强化集团成员之间的结算功能，参与同城票据交换；(2)给予外债指标，使其具有国际筹资功能；(3)允许其从集团外关联企业吸收大额定期存款；(4)统一运作国有商业银行对国家重点支持的企业集团的统借统还资金；(5)允许从中国人民银行获得再贴现。第五，财务公司应根据企业集团的经营需要，突出某一经营特色，或通过其允许设立的分支机构，突出某一业务。如有的分支机构可以专门从事为集团拓展市场提供买方信贷、融资租赁等业务。
3.进一步建设规范的财务公司。第一，规范的财务公司是发挥其金融功能的基石。建设规范的财务公司需要有一个过程，在经济体制转轨进程中，作为一种金融企业要特别强调稳健经营。第二，要进一步端正经营的指导思想，处理好追求自身盈利和为企业集团提供服务的关系。弱化利润追求会削弱自身生存的能力，并为集团的行政干预提供方便之门；不坚持为企业集团经营战略提供服务，就会失去自身存在的基础。第三，建设规范的财务公司，需要推进股东多元化。银行和其它金融机构介入财务公司，将能弥补产业部门办金融的内在弱点，也有利于中央银行强化监督的有效性。第四，完善法人治理结构。目前多数财务公司实行“董事会领导下的总经理负责制”，但实质上是“董事长负责制”或“总经理负责制”。完善财务公司法人治理机构，必须实行真正意义上的董事会制，建立权责利对称的，决策、执行、监督相互制衡的机制。第五，采取切实措施，提高从业人员的素质。在有计划地培训在职人员的同时，可以考虑的办法是由银行等金融机构实行人才支援计划和在社会上吸纳人才。
4.充分发挥中国财务公司协会这一行业自律性组织的功能。充分发挥已经存在多年的“财协”的作用，建立与政府、中央银行的对话制度，密切同各会员单位的联合，将有利于推进财务公司的规范化发展。就目前而言，如何合理地协调好财务公司与商业银行之间客观存在的相互竞争的关系，使其更好地发挥互补作用，共同为国家重点支持的大企业集团提供服务，“财协”有可能在这方面发挥其特有功能。
三、关于企业集团国有资产授权经营的政策
（一）政策实施的背景
在企业走向市场，特别是在企业集团的发展进程中，企业产权问题成为一个无法绕过的关键问题。1989年初，东风集团为此向刚刚成立的国家国有资产管理局反映了企业集团发育进程中的产权问题，建议国有资产管理部门通过试点，在东风汽车集团实行国有资产授权经营。这一建议得到国资局的极大重视。国资局领导、调研小组先后到公司考察，多次听取汇报，充分肯定这一改革设想，并于1990年由东风、重汽、东方电站等三家企业集团和国资局干部共同组成方案草拟小组，提出初步的试点方案。
1991年国务院批转三委办《关于选择一批大型企业集团进行试点请示的通知》，明确将企业集团国有资产授权经营列入大型企业集团试点的一项重要政策措施。为此，国资局会同三委办于1992年印发《关于国家试点企业集团国有资产授权经营的实施办法（试行）》（国资企发[1992]50号）。在对试点的有关政策作出规定的同时，确定第一批7家试点企业集团名单。在企业集团上报试点实施方案后，国资局于1993年2月开始逐个批准下达各企业集团的试点实施方案，使试点工作正式启动。在国家试点启动的同时，各地政府纷纷仿效，国有资产授权经营已成为推动地方企业集团发展所广为采用的政策措施。
（二）国有资产授权经营的一般做法
1.国有资产授权经营的含义。国资企发[1992]50号《通知》的定义是：“指由国有资产管理部门将企业集团中紧密层企业的国有资产统一授权给核心企业（集团公司）经营和管理，建立核心企业与紧密层企业之间的产权纽带，增强集团凝聚力，使紧密层企业成为核心企业的全资子公司或控股子公司，发挥整体优势。”这一定义与当时东风集团上报的方案有着较大的差别。按我们的设想，其定义应是：“指国家国有资产管理部门将集团核心企业及其资产辐射范围内的国有资产，统一授权由核心企业经营和管理，建立国有产权部门与核心企业授权经营责任制。”两者的主要差别在于，授权经营和管理的资产是否包括核心企业的资产。在实际运作中，由于合并财务报表，子公司的所有者权益列入核心企业的长期投资，实际上是承认后一种定义。依据这一理解，授权经营的一般含义是：①国家国有资产管理部门是国家国有资产的总代表，体现终极所有权，行使国有资产行政管理权。包括：资产最终处置权、重要人事任免权、监督权；②集团公司（核心企业）是授权经营的对象，集团公司应与国家国有资产管理部门建立资产经营责任制度；③授权经营的资产范围包括：集团公司及其设在境内外的分支机构、全资、控股、关联企业中的属于集团公司的资产；④集团公司是国有资产的经营者，对授权经营的国有资产行使占有、使用、收益和处置权，承担资产的保值、增值责任；⑤资产增值归属终极所有者。
2.授权经营的操作。①授权经营责任制以国家国有资产管理部门向集团公司颁发《授权经营责任书》和向集团公司法定代表人颁发国有资产产权代表证书的方式予以确认；②授权经营责任书应说明集团公司名称、住址、法定代表人姓名、授权经营资产的范围及所属企业名单，授权方和被授权方的职责和权利；③进行资产评估并予以确认，制订考核指标；④实施集团公司经营机制改革，建立现代公司制度，规范母子公司体制，形成集团内部的资本经营责任制；⑤营造支撑授权经营的必备的政策环境。
（三）授权经营的作用
国有资产授权经营试点五年来，已经发挥了应有的作用，其主要表现在：1.初步明晰了集团母公司和子公司的产权关系，为规范母子公司体制打下了良好的基础。突出的表现在于理顺了因企业横向经济联合产生的产权关系，使一批紧密层企业明晰为全资或控股子公司。2.推动集团规模经济的形成和集团发展战略的伸展。试点集团的经营业绩有了长足发展，并通过资本市场推进企业的兼并联合、股份制改造，使资本社会化程度得到提高。3.加速集团公司和子公司的现代企业制度建设，形成深化改革的内在动力机制。4.对政府部门的改革提出更为迫切的要求，也为这一改革提供了有利条件。一批企业集团的试点，使政府主管部门向行政化公司转轨的势头得到初步遏制。
可以认为，授权经营的作用主要的并不体现在已经取得的成果，而是它对经济体制改革中的一系列深层次问题提出的挑战。因而，这一试点的艰巨性、复杂性是完全可以理解的，其意义更是十分深远。
第一，它有利于社会主义市场经济体制下新型竞争主体的形成。国有企业投资分散化，行为短期化，结构刚性化和效率低下等等痼疾之所以长期不能解决，其根源就在于产权远离企业之外，缺乏应有的产权激励和约束机制；资本市场欠发育，要素资源的行政配置仍占主导地位，企业仍处于行政部门的附属物地位。通过实施国有资产授权经营，使企业引入产权机制，强化产权意识，维护产权利益，建立产权规则，从而使企业真正成为独立的市场竞争主体。
第二，它有利于强化政府的宏观经济管理职能。在传统体制下，政府部门既是宏观经济管理者，又是国有资产所有者的代表，还是所属企业的直接经营者。局部利益、微观利益的驱动，迫使各级政府、各个部门往往放弃或牺牲全局利益，失去行使宏观经济管理职能的内在动力。这是造成微观失去活力、宏观失去控制的体制根源。实行授权经营，不但可以发育充满生机和活力的市场主体，也为政府转变为真正的宏观经济管理者创造了条件。因此，授权经营在某种意义上说是建立新经济体制的深层基础。
第三，它有利于统一市场的发育。发育的市场，要求参与市场的主体行为合理化，要求市场有统一的交易规则，更要求调控市场的政府行为合理化。当前，我国处于新旧体制转轨时期，经济秩序尚处在由计划经济体制转向市场经济体制的双轨状态。经济活动的低效率和所显现的弊端，既有市场欠发育的因素，更有市场主体行为不合理的原因。参与市场竞争的主体表面上是企业，实质上是各级政府部门；政府部门之间的市场交易行为严重地损害了政府应有的功能，从而延缓社会主义统一市场的形成。授权经营将造就一批新型的市场主体，又推动政府行为合理化，从而为统一市场的发育创造条件。授权经营将为市场的有效竞争节约大量交易成本，更重要的是推动社会资本的总体流动，发挥市场配置资源的基础性作用。资本的效率是市场竞争的基本尺度。国有资本及其它所有制资本，都将在这一尺度衡量下，进行资本的流动和融合，从而带动产业结构、产业组织结构的调整和优化，进而加速与国际经济的接轨。
（四）几点看法
国有资产授权经营从理论到实践仍然存在着许多有待解决的问题，但危及试点深化的最大障碍是政府机构改革的严重滞后，以及由此导致的国有资产管理体制改革的滞后。我认为，继续深化授权经营试点需要特别重视以下方面。
1.国有资产授权经营试点需要提升到设立“国家授权投资的机构”的位置上。授权经营试点的企业集团，其核心企业（集团公司）并非一般意义上的控股公司，对一些具备条件的集团公司，应该而且可以进一步规范为国家授权投资的机构——国家控股公司。这一点在东风汽车集团国有资产授权经营试点方案（1992年）设计中，就强调东风汽车公司作为集团的核心企业，应该通过试点，建设成为“国家一级的控股公司”。
2.设立国家控股公司应是国有资产管理体制改革的一个有机组成部分。当前，国有资产管理体制改革已经明确为实行“三个分开”、形成“三个层次”。即通过实行政企分开、政资分开和国有资产所有权管理与国有资本的商业化营运分开，形成国家国有资产管理部门——国有资产经营公司——基层企业的管理和营运体系。在这一体系中，“国有资产经营公司”处于中介层次，它是从事国有资产经营的公司，是一种国有独资的特殊公司，是国家授权投资的机构，因而可以称之为国家控股公司。国家国有资产管理部门与它的关系，是一种委托授权关系，而不是股东与企业法人的股权关系，也不是上下级的行政关系。国家控股公司的运作应依《公司法》和必要的特别法调整，并通过规范的委托授权制度，明确各自的责权利关系。国家控股公司与其从属企业的关系，是国有股东与企业法人的关系，也不是行政上下级关系。从属企业的行为应依照《公司法》调整，并通过企业章程明确股东和企业法人的权利和义务。
3.国家控股公司必须规范。规范运作是国家控股公司成败的关键。一是控股公司的设立要规范。首先要防止以“可操作性”回避改革的难点，从而导致控股公司定位的扭曲；其次要坚持以利润最大化作为国家控股公司追求的根本目标。其三是要建立规范的法人治理结构及相应的制度和议事规则。二是控股公司的运作要规范。首先它应在政府部门和从属基层企业间形成一个中间“隔离带”，防范政府部门对基层企业的直接干预；其次，通过行使股东权力，在基层企业形成产权的激励和约束机制；其三，它应将主要注意力集中于资本经营，并通过其基层企业的资本社会化，提高资源配置的效率，增强经济实力；其四，它应在政府力所不及的地方，帮助基层企业解脱所承担的社会责任，并使其转化为新产业。
4.保证国家控股公司规范运作，必须重视几个前提条件。从外部看，其一，要明确“国家国有资产管理部门”具体是指哪个部门，目前国有资产所有者权力的行使仍然分散在政府的各个部门；其二，税后收益是国有资产的收益，不应纳入政府的行政预算，而只能用于国有资本的再投入；其三，必须强化控股公司的直接融资功能和明确国有资本的注资渠道；其四，同一行业不宜只办一家“行业控股公司”，以防止垄断，保护竞争；其五，控股公司的运作，必须完善相应的法规，依法运作。从内部看，要特别重视基层企业的现代企业制度建设和适应市场的能力培养；通过制度建设规范微观行为，要在制度上杜绝一切可能侵害国有产权权益的行为，其中，需要在企业中明确国有资本收益和劳动收入分开的原则。
5.国家控股公司的最佳生长点是有条件的国家大型企业集团，政府行业主管部门改造成国家控股公司并非最好的办法，“翻牌公司”的历史教训应引以为戒。
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