陈正良论台湾劳动关系，本文主要内容关键词为：台湾论文,劳动关系论文,陈正良论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2015年8月4日，本刊特约评论员闻效仪博士对“台湾中华劳动与就业关系协会”理事长陈正良教授就我国台湾地区的劳动关系问题进行了专访。本文根据专访录音整理而成，并经被访者本人审阅。 闻效仪：我国台湾地区稳定劳动关系的主要法律有哪些？分别发挥什么作用？ 陈正良：纵观台湾地区劳动关系的发展，整体上是劳资和谐的。之所以能够获得和维持这种较高质量的劳动关系，究其原因，应归功于今日台湾地区的劳动关系政策法制体系。 台湾地区的集体劳动关系法制主要建立在《工会法》、《团体协约法》、《劳资争议处理法》，或通称作“劳动三法”的基础上。这三部劳动法都是在“国民政府时期”制定的，分别于1929年、1932年、1928年开始施行至今。在此期间，“三法”虽经历过数次修正，却仍能维持立法之初的基本特征。评价台湾的劳动关系法制，不能单纯以英美自由工运观点作为标准，而应该有对过去中国劳工运动史以及对国民政府时期有关政策论述的基本了解。 早期的劳动政策参照了当时先进国家的体制与发展经验，要避免我国步入西方资本主义国家劳资阶级对立、社会冲突频发的后尘。以个人主义与市场竞争为核心的自由市场经济体制，虽然在法制上承认劳动者的组织权利，允许工会以集体力量和雇主竞争，但事实显示，由于劳动者相较于雇主，不但经济社会地位差距悬殊，而且在劳动市场上的议价能力更是相对孱弱，最终导致劳动者难以挣脱劳动剥削的恶劣处境。 民国初期的劳动政策制定者，清楚地认识到社会百废待兴与强邻环伺的客观环境，从而采纳了20世纪初盛行的个人主义、国家主义及社会主义的劳动政策。其中，国家主义的劳动政策主张国家利益至上，劳资双方追求私利的自由竞争，反倒成为“资本”肆无忌惮压迫“劳动”的护身符，因此主张以增进全民福利为目标，“强化政府统治”作为平衡“强资”、“弱劳”的主要手段，以及支持工厂内部的劳资自治，对劳资双方的分歧与冲突采取“劳资协调原则”，以维护产业和平，促进企业生产及国家经济发展。从历史环境条件言，这种政策符合当时国人亟待发愤图强，国家民族至上的普遍需要。不过，这种劳动政策的目的，完全不同于两次世界大战期间意大利及德国的国家统合主义。这两国的极权政府把全国劳动者与雇主都加以组织，并直接纳入政府管辖，为的只是如何有效动员全国资源，以谋求快速发展国家备战所需的武力，并没有关于避免因劳资对立而带来社会冲突的设想，更没有促进劳资协调原则，以及实现民生主义的目的。 闻效仪：台湾工会的主要形式是什么？是企业工会为主，还是以行业工会或产业工会为主？历史发展是怎样的？ 陈正良：关于工会的组织形态，应该分别从劳动关系学理以及法规这两个途径做探讨。在劳动关系学理上，工会首先应区分为两大类：一类是以自然人为会员的“基层工会”，另一类是以工会为会员的“工会联合组织”。 国家主义劳工政策主张以增进全民福利为目标，“强化政府统治”作为平衡“强资”、“弱劳”的主要手段，以及支持工厂内部的劳资自治，对劳资双方的分歧与冲突采取“劳资协调原则”，以维护产业和平，促进企业生产及国家经济发展。 在基层工会部分，可再细分为三种类型：(1)以同一事业或多个事业内的所有劳工作为组织对象的“产业工会”；(2)以同一职业或多个职业的劳工作为组织对象的“职业工会”；(3)组织对象混合了产业劳工及职业劳工而共同组成为一个工会的“综合性工会”。在工会联合组织部分，可按行政区域与产业及职业这两个分类标准做出划分。首先，按照国家的行政区域层级，可把工会联合组织细分为二到五个层级，可依序细分为：(1)在同一县/市内的多个基层工会，可组成县/市级工会联合组织；(2)在同一省内、以跨越多个县/市为组织范围，但不具该省代表性的地方级工会联合组织；(3)具有该省代表性的省级工会联合组织；(4)跨多个省，但不具全国代表性的区域级工会联合组织；(5)具有全国代表性的全国级工会联合组织。此外，高层级的工会联合组织往往会和外国的工会联合组织或国际工会相结盟，形成另一个跨越国界的国际性工会联合组织。 其次，在前述的行政层级基础上，再加上产业及职业，以及综合性这三种性质，则可得出符合实际状况的工会联合组织类型：(1)在县/市层级的“某县/市某产业工会联合会”、“某县/市某职业工会联合会”、“县/市总工会”；(2)在地方层级的“某地方某产业工会联合会”、“某地方某职业工会联合会”、“某地方总工会”；(3)在省层级的“某省某产业工会联合会”、“某省某职业工会联合会”、“某省总工会”；(4)在区域层级的“某区域某产业工会联合会”、“某区域某职业工会联合会”、“某区域总工会”；(5)在全国层级的“某产业工会全国联合会”、“某职业工会全国联合会”，以及在顶峰集结成为“全国总工会”。 一个国家或地区的工会组织系统，若从组织图观察，是由位居上、中层级但数量较少的工会联合组织，以及在其辖下数量众多的基层工会所相互依存、构筑而成。良好的工会组织系统，在轮廓上呈金字塔形。 至于法规上的工会分类，因受到国家法规的限制，而和前述的学理分类不尽相同。以台湾地区为例，在2011年5月所施行的新修正《工会法》第6条，将基层工会规定作三种类型： (1)企业工会：系指“结合同一厂场、同一事业单位、依公司法所定具有控制与从属关系之企业，或依金融控股公司法所定金融控股公司与子公司内之劳工，所组织之工会”(《工会法》第6条第1项第1款)；并且规定各企业工会以组织一个为限(同法第9条第1项)；依法组织的企业工会，其劳工应加入工会(同法第7条)。又，特别规定教师不得组织企业工会(同法第6条第1项)。 2011年新施行的《工会法》修正条文，对于企业工会所作的最大调整，是把组织范围扩大到要涵盖关系企业以及控股公司与子公司内的劳工。至于以组织一个为限、劳工皆应入会，以及教师不得组织企业工会，基本上都是延续了旧法的原有规定。在修法期间，主管机关所提出的修正案曾宣示了自由组织工会的原则，但由于工会领袖的坚决反对，分化了基层工会现有的团结力量，促使这些旧制得以继续沿用。 在近况方面，自从2011年新法施行后，大约有数十家企业内部出现复数工会，以及集体协议增多的现象。复数工会的出现，可归因于新法与旧法对企业内工会及其组织范围的定义不同，而新法并不能剥夺旧法所设立工会的既得权利。因此，依据新修正《工会法》第6条第1项第1款而新成立的企业工会，和企业内原先依据旧法，以同一事业单位为组织范围的旧有产业工会，两者之间如若互不退让、无法融合统一，便将出现同一企业有两个以上工会并立，甚至对立的现象。虽然这种问题终究会随时间而淡化，但是台湾过去并无处理“劳劳纠纷”的经验。如今面对这一问题，自是感到格外棘手。 (2)产业工会：系指“结合相关产业内之劳工，所组织之工会”(《工会法》第6条第1项第2款)。这是修法之后的新增类型，增订产业工会具有促使工会组织系统更加周延的两重意义。首先，产业工会是由分散在同一产业的多个企业受雇者所组织的工会，因此会员将能超脱过去企业内工会受到资方管理权直接监控的传统束缚；其次，由于“组织工会应有劳工三十人以上之联署发起”(同法第11条第1项)的人数限制，产业工会提供了小型事业受雇者加入工会的机会。 独立于企业之外的产业工会，不能和企业工会一样获得雇主提供场所设施、经费及人力等方面的支持，从而只能依靠团结意识来支持工会的独立运作。但是，分散在不同企业场所的潜在会员，将使会员招募不易，而工会对办理培训、提供会员服务都感到困难，更别说凝聚会员团结意识、强化自立运作的能力了。因此，产业工会的发起筹组势必困难，会员规模势必较小，工会功能势必有限。在2014年年底时，产业工会计有142家、会员7.2万人，平均会员人数为507人。在2011-2014年的短短三年间，产业工会从无到有的组织发展情形可谓成果丰硕，但其中的主要贡献者是受到新法准予成立产业及职业工会所鼓励而原本已经组织化了的大中小学教师。 (3)职业工会：系指“结合相关职业技能之劳工，所组织之工会”(《工会法》第6条第1项第3款)。并且规定应以同一直辖市或县(市)为组织区域(同法第6条第2项)；同一直辖市或县(市)内之同种类职业工会，以组织一个为限(同法第9条第2项)，而此处“所称同种类职业工会，指该职业工会会员所具有之职业技能、工作性质，未能与其他职业工会相区隔者”(《工会法施行细则》第5条)。 独立于企业之外的产业工会，不能和企业工会一样获得雇主提供场所设施、经费及人力等方面的支持，从而只能依靠团结意识来支持工会的独立运作。 职业工会是支撑台湾地区高达33.7%工会密度的主要成分。依“劳动部”(2015)统计，在2014年底，台湾计有4，088家基层职业工会，平均人数规模为666.6人，会员合计272.5万人，约占台湾基层工会总计334.8万会员的81.4%。但是，在2014年底的签订集体协约的单位数量仅有1家，这是因为职业工会会员的从业身份复杂，从雇主到家属工作者，甚至退休人员兼而有之，因此工会干部以及学者专家大多数不认为签订集体协议是职业工会的任务。 职业工会在1990-2014年间的组织情形呈现逐年递增趋势；在此24年间，会员人数增幅为23.5%、会员单位数量增幅更高达96.3%。这类不和资方签订集体协议的基层工会，何以在组织上能够逐年持续成长？其中的关键是因为社会保障制度对于维护劳动者及其家庭的生活福利日益重要，而职业工会依法需要为会员投保劳工保险及全民健康保险，致使许多临时雇员或自雇者，以及受雇于事业规模在四人及以下单位的员工，皆成为基层职业工会广大的潜在会员。这个特殊的组织现象值得工会议题研究者进一步探究。 在工会联合组织方面，台湾地区的工会联合组织按照组织区域层级，依《工会法施行细则》第3条的规定，分为“全国性工会联合组织”及“区域性工会联合组织”两类。再由《工会法》第8条第1项“工会得依需要筹组联合组织”的规定可知，《工会法》对工会组织联合组织基本上采取登记制，亦即承认工会有自由组织联合组织的权利。但对“全国性工会联合组织”仍规定了一定的资格条件：“其发起筹组之工会数应达发起工会种类数额三分之一以上，且所含行政区域应达全国直辖市、县(市)总数二分之一以上”(同条第3项)。 依“劳动部”(2015)统计，2014年底时，产业级别工会联合组织计有41家，会员工会合计302家；职业级别工会联合组织计有108家，会员工会合计653家；综合性工会联合组织计有98家，会员工会合计4，258家。台湾工会联合组织的经费来源，主要是依赖基层会员工会的上缴会费，有的再加上工会理监事及代表的认捐，因此，在财务费用的局限下，通常较难开展需要耗费太多资源的基础性工作。不过，联合组织的理事长及理监事等工会干部一般多能积极参与会员工会活动，以及受邀参加劳政机关的三方机制及社会事务，而各区域及全国性联合组织对于劳动有关施政的监督以及政策立法的游说有重要影响。 整体而言，劳动者组织及加入工会的目的，主要是基于劳动者在劳动力市场议价上、公共政策游说上的弱势地位，进而期望通过集体劳动关系的途径，由工会的领导与组织运作，通过会员协同一致行动的模式，形成“团结力量大”的效果，提高劳动者在集体协商上的谈判力量以及在政治与公共政策上的影响力，最终与资本以及市场压迫相抗衡。 因此，从工会的组织结构观察，在同一个劳动者聚集的基层工会组织范围、在同一个联合组织的工会系统层级，如果存在有多个性质相同的工会，则显然不利于劳动者团结力量的凝聚。不过，从保障劳动者组织权利观点来看，劳动者自由组织工会以及多个工会并存的环境条件，将能提供给劳动者选择所加入的工会，甚至是另外组织工会的机会，进而通过竞争与淘汰的市场机制，促使工会提高效能。 在同一个劳动者聚集的基层工会组织范围、在同一个联合组织的工会系统层级，如果存在有多个性质相同的工会，则显然不利于劳动者团结力量的凝聚。 限制或开放劳动者及雇主的组织权利，各国家地区必须视本身环境条件及社会普遍价值，在尽量兼顾两者优点之间做出轻重缓急的拿捏。由于保障结社自由与劳动者的组织权利，虽然早已是公认的普世价值，但是这种权利的基础主要是来自于高度僵化的法律规定，容易招致滥用而损害了制度的整体效能与相关群体的利益。并且，设想不同的工会运动发展阶段，或者不同国家地区的相应环境条件，例如在劳动者团结意识欠缺、公民社会意识薄弱、法制不尽周延而落实能力有限的工运发展并未成熟地区，如若跳跃式地直接实行放任组织权利的法制，则势必容易导致复数工会相互倾轧，工会自行削弱原已孱弱劳方团结力量的泥淖，还不如对组织权利做出一定程度的限缩，引导社会上更多的资源及努力，投注在既定工会组织系统框架内的质量提升，岂不是更有利于增进劳动者与经济社会的整体效益。 闻效仪：台湾工会是如何开展集体谈判的？集体协议的覆盖面如何？是否建立了三方机制？ 陈正良：在台湾，无论是工会运作、劳资互动，或者是集体协商的发生场域，主要是在企业或厂场层级，而发动者主要是基层工会。由1990年迄今，集体协议的签订单位数最多是出现在2001年，但总数也仅有305家，并且由于协议期限届满之后，资方大多拒绝协商及续约，致使2010年的数量跌落到谷底的42家。至于职业工会部分，在2010年的数量更只有1家。由此历史数据显示，以签订集体协议为目的集体协商，并不是工会的主要活动。因此，与西方国家截然不同，集体协商并不是台湾工会的主要任务或功能，但是广义的劳资协商仍然是台湾工会运作劳资关系的重要机制。 上述观点是否会因“劳动三法”的新近修正与施行而有所改变呢？依据“劳动部”统计，集体协议的签订单位数量由2010年的42家，增加至2014年底的106家。这主要是受到新修正《团体协约法》第6条第1项“对于他方所提团体协约之协商，无正当理由者，不得拒绝”的协商义务强制规定，以及新修正《劳资争议处理法》第59条第1项将新增订的裁决程序准用在违反《团体协约法》第6条第1项规定所为之裁决申请，从而强化了工会要求进行团体协商的意愿，也遏阻了雇主拒绝协商的可能性。 虽然新修正的“劳动三法”的确给企业工会带来了启动协商的便利条件，但关键是企业内的员工对于组织工会的意愿偏低，自然不利于集体劳动关系的各项制度发展。从最近的统计观察分析，在2014年底时，企业工会总计仅有905家，会员人数55.1万人，产业工会有144家，会员7.2万人；另一方面，受私人雇用者却有771.4万人。如按此数据计算，则工会密度仅为0.8%。在从历年资料观察，企业及产业性质的工会人数由1990年底的135.4万人，大致逐年递减到2014年底的62.3万人，亦即在1990-2014年间，工会人数的衰减幅度高达54%。(提供一份表格作为参考。参见表1。) 总而言之，不只是企业内员工的工会组织率的情形低落，加之既有的工会规模较小，工会干部大多为基层员工兼任，在集体协商时，较难涉及劳资互利的组织变革、生产及产品创新、市场及商业模式开发等事项，但只有纳入这些议题才有可能带来双赢的协商。至于传统的薪资及福利等雇佣条款，因现有的法定劳动基准及社会保障制度已相当周全且标准不低，致使传统协商内容的协商空间十分有限。由此可知，以签订集体协议为目的的协商，应该不会成为台湾产业关系系统的关键性制度。但如果新修正的“劳动三法”引导工会走向传统的对立协商模式，则肯定将是台湾集体劳资关系发展的严重退步。 与西方国家截然不同，集体协商并不是台湾工会的主要任务或功能，但是广义的劳资协商仍然是台湾工会运作劳资关系的重要机制。 闻效仪：台湾关于罢工权是如何立法的？是否有“野猫罢工”？台湾的罢工在历史上是一种什么样的演进形态？ 陈正良：传统西方国家产业关系系统下的劳动争议处理制度，基本上源自多元主义下的自由工运理念，而倾向以集体劳动关系法所赋予的组织权、协商权及争议权等劳动三权，作为劳资自行处理“利益性争议”的主要途径，若陷入僵局而需第三者协助，则提供了自愿性处理机制，如各类的仲裁、斡旋或调解，而这些程序都是根植在集体劳动关系法律基础之上的制度设计。至于“权利性争议”，一般是通过司法诉讼途径，但一些西欧国家特别设置劳动司法制度，如英国的就业法院，提供比传统司法系统的法律诉讼更为便捷有效的争议解决。 在台湾地区，因为经济上的工业化与政治上的民主化发育较晚，且历程较为短促，这使得台湾并不具备西方发达国家经由资本主义所经历的工人运动经验，从而未能获取到为何要承认劳动三权的历史教训与法制要求，进而在工会组织与运作的集体层面，一向只是在政府的管制与指导下，按照《工会法》的一元化组织规范，照章办理。在个别劳动关系层面，一般劳动者较少认知到团结与集体协商谈判的需要，却较多地期望雇主能照顾员工、政府能维护劳动者的法定权益。
