粮食流通体制改革与市场体系建设，本文主要内容关键词为：体制改革论文,体系建设论文,粮食流通论文,市场论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放20年来，我国的粮食政策发生了重大的变化。造成这种重大变化的原因一方面是改革的需要，另一方面也是一系列国民经济总体情况发展变化的结果。回顾我国粮食政策改革的历程，总结改革的经验和教训，对于准确分析、评价我国目前的粮食政策，明确今后进一步深化改革的方向，具有重要的意义。
一、粮食政策目标的变化
（一）为工业化提供积累不再是重要目标
在改革开放之前的计划经济体制下，农业被视作为支持城市工业发展积累资金的重要来源，粮食的收购和消费价格定得很低，以降低工业生产的劳动成本和原料成本。为达此目标，采取了强制性的国家统购派购政策。这个目标自改革开放以来随着国民经济的迅速发展逐渐弱化。自80年代中期以来，农产品市场不断放开。尽管粮食市场尚未完全放开，国家仍然保留着定购政策，但是其政策目标已经发生了根本性的变化，现在主要是出于稳定市场的考虑，而不再是出于通过定购政策继续让农业为工业发展做贡献的考虑了。政策发生这种变化的根本原因是工业经济的巨大发展，使国家的总体实力大为加强，不再需要农业为工业发展提供积累，国民经济进入了工农业平行发展的阶段。
（二）补贴城市消费者的目标明显减弱
计划经济条件下的粮食政策是以保护城市消费者的利益、对消费者实行高补贴为核心的。这种补贴是通过牺牲生产者利益的强制性低价格收购和国家财政价格补贴来实现的。不管收入水平如何，所有具有城市居民户口的人都享受这种补贴的好处。而现在，随着人们生活水平的大幅度提高，粮食支出在居民消费中所占的比重大大下降，由改革开放初期的20%以上降低到现在的5%以下。除了极少数家庭之外，城市消费者对粮食价格的承受能力已经不是问题了。除了在某些城市对一个很小比例的城市贫因人口仍然实行一定的补贴之外，粮食政策对消费者的补贴已经完全不存在了。在这方面也不存在着对决策者的压力。
（三）外汇收入和外贸平衡目标已经大为弱化
改革开放以前，农产品出口曾经是我国外汇收入的重要来源，但粮食贸易额很小，主要是因为国内供给紧张，很难出口，又由于外汇短缺而不能大量进口。改革开放以来，随着外贸出口总额的迅速增长，农产品出口在外贸出口总额中的比重大大降低，由70年代末期的20%降低到目前的5%左右；贸易平衡状况由赤字变为连年盈余；外汇储备大幅度增加，目前已经超过1400亿元。所有这些因素都使农产品出口创汇的意义大大降低，农产品出口不再是农业政策的重要目标。粮食的进出口贸易已经不再受外贸平衡和外汇短缺的压力了，起决定性作用的已经是国内外的价格比较和长期粮食安全战略等因素了。
（四）农民收入目标的重视程度大大提高
农民的收入问题日益获得了较高程度的重视，尤其是从90年代初期以来。目前，这个目标的重要程度似乎已经接近生产目标（粮食安全目标）。在各种官方文件中，农民收入已经是一个重要的农业经济发展指标。农民收入问题获得了日益重视的原因是，虽然农产品供给状况大为好转，但是城乡居民收入差距日益加大，多年来在2.5:1左右。农民的收入问题不仅是一个经济问题，而且日益成为一个社会和政治问题。农民收入问题既直接影响到农村人口向城市的流动和压力，也影响到城市工业品的农村市场购买力。
（五）保持市场稳定的目标
农产品市场稳定已经是日益重要的一个农业政策目标了。在计划经济条件下，价格完全由政府控制，价格往往一定几年乃至十几年不变，所以也就没有价格波动问题。随着经济体制改革的深化和市场经济体制的逐步引入，市场波动问题也出现了，并日益突出。80年代中期以来，农产品生产和供给方面的波动常常引起强烈的市场价格波动。1993～1994年粮食和农产品价格的大幅度上涨，被认为是造成当时高通货膨胀的重要原因。1997年以来粮食和其它农产品价格的大幅度下降，是一个最新的市场波动的例子。
（六）长期粮食安全与粮食主权
粮食安全与主权是一个极为重要的政策目标。通过提高产量来保障食物供给，是长期以来我国农业政策的一个头等重要的目标。改革开放以来尤其是90年代以来，随着农产品供给形势的大大改善，这个目标的强调程度似乎有一定的减弱，而且强调的重点也从单纯的强调数量变为日益重视质量和品种。但是，这个目标仍然是我国农业发展的最重要的目标。
我国将不断努力，改善国内的农产品供给数量、质量和品种，以充分满足日益增长的人口和日益提高的消费标准的需要。不过，这并不意味着拒绝农产品的国际贸易。加强农产品国际贸易，既是我国加入关贸组织的需要，也是发挥国际比较优势的需要。即便对粮食这样最重要的农产品，我国也不追求完全的自给率。1996年我国政府发表的“粮食问题白皮书”明确提出，我国粮食的自给率目标是95%。这个95%自给率目标的最重要的含义可能并不在于95%的数字指标，而在于它表明我国将保持一个对世界适度开放的粮食市场。
（七）对国有粮食经营企业和国家财政支出负担的关注大为提高
从1996年夏粮收购开始，定购价格提高了约40%。而提价之前，市场价格已经开始从高峰值下跌。到1997年夏季，市场价格跌落到与定购价格持平并继续下跌。1997年夏季，国家宣布实行粮食的保护价收购政策，保护价格也高于市场价格。这种价格关系变化的直接后果是国家用于粮食补贴的财政支出直线上升。政企不分、国有粮食部门的低效率和保护价格制度设计与执行方面的漏洞，是造成补贴飙升的内在原因。
在这样的背景下，如何减少国家的财政支出负担，变成了一个突出的粮食政策目标。用财政支出对粮食进行价格补贴，本来是一项实现有关政策目标的政策手段，而现在如何减少补贴却变成了目标本身，在某种意义上讲，甚至变成了短期内最重要的目标。
与减少财政支出相关联的是保证国有粮食部门数百万职工的福利问题。国有粮食部门低效率的原因，有相当一部分是企业本身难以解决的体制问题，包括就业制度、养老制度、医疗制度、住房制度等等。这些问题使企业的非经营负担（成本）太高，没有国家的补贴就不足以同其它经营单位竞争。换言之，没有国家的补贴，相当一部分企业就要破产。因此，如何既减少国家财政负担，又确保国有粮食部门具有生存力，就成为一段时期内粮食政策中核心性的目标了。
综上所述，我国粮食政策目标的变化都是一系列客观环境条件变化的结果，其中最重要的是经济总体发展水平的大大提高。政策目标集中体现了决策者的价值取向和对形势的判断。除了最后一点较为复杂之外，其它所有变化趋势都是合理的，体现了我国从不发达经济向发达经济转换、从计划经济向市场经济转换的特征。
二、粮食政策改革历程
第一个阶段：1978年～1984年。这是市场化改革的起步阶段。首先，在维持原有购销政策不变的情况下，对长期以来过低的国家粮食收购价格进行了大幅度调整。1978年政府决定，从1979年起，粮食统购价格提高20%，超购部分在此基础之上再加价50%。从70年代末期到80年代中期，粮食市场逐步放开。对自由市场粮食贸易，政策经历了从严格禁止，发展到部分许可（允许农民直接零售，禁止私商长途贩运），进而又发展到默许的过程。
第二阶段：1985年～1990年。这是“双轨制”的建立和稳定（调整）阶段，改革的重点是国家收购政策。1985年，“双轨制”正式确立，这是粮食收购政策改革中的重大突破，其最重要的意义在于正式确立了自由市场交易的合法性。尽管由于后来粮食生产的波动，原来计划实行的自愿合同收购又演变成了强迫性的国家定购，但是，由于允许完成定购任务后开放自由贸易市场，并且定购数量不断调减，由开始的790亿公斤贸易粮（包括农业税）降低到1986年的615亿公斤，又低到1987年的500亿公斤，粮食的市场交易量（包括国有粮食部门的议价收购）不断增加，很快超过了定购数量。定购价格在1987年和1988年也略有提高。
造成80年代初期以来市场逐步放开的主要原因，是粮食的供给情况发生了根本性的变化。一方面，粮食的连年大幅度增产扭转了长期以来的严重短期现象，以至在1984年出现了新中国史无前例的全面过剩。城市居民和工业的粮食需求已经不必需要通过强制性的收购政策来实现。农民有余粮可卖，而国有粮食部门的收购能力却相当不足。另一方面，1979年提价之后，出现了价格“倒挂”，定购价格高于统销价格20%，而超购价格高于统销价格80%，这种价格“倒挂”不得不由国家财政予以补贴。在连年大丰收的情况下，农民出售的超购粮食大幅度增加，使财政支出日益不堪重负，1984年国家粮油补贴支出占当年财政支出的13.5%。遏止财政补贴支出的继续增加可能是建立“双轨制”的直接原因。但是，“双轨制”的实际重要意义远远大于此。“双轨制”明确地肯定了自由市场粮食交易（包括收购、批发、零售）的合法性，从而是粮食政策从完全的计划经济转向市场经济过程中的非常重要的一步。
第三阶段：1991年～1993年。这是继续市场化改革阶段，改革的重点是国家平价销售政策。城市居民的定量口粮价格（统销价格）在自1966年起到1990年的25年间长期维持不变，而定购价格却不断提高，使价格“倒挂”幅度不断增加。取消超购时，定购价格高于统销价格65%，1990年达到75%。这种价格比例关系，既使财政负担沉重，也妨碍了任何进一步的粮食政策改革。因此，改革销售政策成为当务之急。改革的最大障碍是对消费者承受能力的判断，包括实际经济承受能力和心理承受能力。
1991年，城市平价供应（统销）粮食价格提高50%。统销价格在冻结25年之后，这是第一次变动。此项政策具有重大意义，打破了消费价格不可变动的禁忌，开始扭转了以消费者为中心的政策倾向。同时，消费者对提价的平稳反应，增强了决策者对消费者经济承受能力和心理承受能力大大提高的认识，为后来的进一步改革，最后彻底取消定量供应制度打下了基础。
在1991年成功提价的鼓舞下，1992年定购价格提高20%，同时将城市销售价格再提高50%，从而实现了购销同价，对消费者的价格补贴由暗补改为明补；对国有粮食企业的价格补贴相应取消。财政只补贴经营费用。
从1992年开始，广东等一些地方率先进行取消统销制度的改革试验。由于进展顺利，全国各地迅速推开，到1993年下半年，全国各地基本上取消了粮票和统销制度。尽管在1994年粮食价格暴涨时一些城市又重新发放了各种形式的粮食供应票证，但都是发给低收入阶层而非全体城市居民，并且不久之后也又取消了。
第四阶段：1994年～1997年。这是建立适应市场经济发展的宏观调控体系的探索阶段。改革的重点是建立中央与地方分权（决策分散化）的稳定市场波动机制。
实际上，决策的分散化在1992年就已经开始了。1992年开始的统销政策的改革和定购政策
1993年下半年的粮食市场价格大幅度上涨，使粮食政策的市场化改革进程受阻，原计划于1994年实行的“保量放价”政策并没有得到落实。出于对城市粮食供给不足的担心，政府再度提出对收购市场进行管制。1994年，国务院两次发出通知，规定：“除承担国家粮食收购任务的单位和具备规定资格并经核准的粮食批发企业外，其它单位和个人都不许到农村直接采购粮食”。这是针对当时市场价格大幅度上涨所采取的应对措施。后来，随着市场粮食价格的逐步稳定，对收购市场的控制并没有严格实行。为了保证定购任务的完成，1994年定购价格再次较大幅度提高，约为30%。1996年，定购价格再次提高约40%。1997年夏季以后，全面持续出现市场价格低于定购价格的情况。国家用于粮食价格补贴的财政支出直线上升。
1994年我国建立粮食风险基金制度和粮食保护价格制度。这是针对粮食市场的波动问题，试图建立适应市场经济体制的宏观调控体系的努力。从名称和形式上看，这是对市场经济国家粮食市场调控政策的借鉴，但是在实质上，却有着很大的不同，其中政企不分是最主要的。由于政企不分，政府不能完全使用经济手段，而只能部分地使用经济手段，并主要通过行政命令责令粮食企业执行政府稳定市场的职能，结果良好的政策愿望不能得到很好的实现，反而造成了一系列新的问题。国家不是买断进入储备的粮食，而只是对粮食企业给予补贴，使企业利用政策性业务和经营性业务不分的漏洞套取国家补贴成为可能；国家并不按保护价格买断农民的粮食，而只是对粮食企业按保护价收购上来的粮食给予补贴，又使企业利用保护价收购套取国家补贴成为可能（只要保护价与市场价之差小于国家补贴，粮食企业就可能通过按高保护价格购入，再按低市场价格销出而获利）。
第五阶段：自1998年起。这是改革的深化阶段，改革的重点是“四分开，一完善”。对于这一阶段的粮改政策的评价和前景展望，将在下面专门阐述。
综上所述，我国粮食政策的具体措施与政策目标的变化相适应，也发生了重大的改革和变化。就改革的总体发展方向来看，大体有以下特点：第一，粮食流通逐渐放开，从极为严格的市场控制逐步向市场化发展。第二，粮食政策的决策从高度的集中逐步向分散化发展。第三，市场管理和调控的重点从数量管理为主转向价格管理为主。第四，国家的补贴从对消费者补贴为主转向对国有粮食部门补贴为主。
三、深化粮食政策改革的若干思考
尽管我国的粮食政策改革已经取得了重大成就，但是也不容否认，目前的粮食政策仍然存在着许多不完善之处。其中最突出的问题就是国有粮食部门的效率低下和资金运营混乱，在短短的6年期间就造成了2140亿元的亏损，平均每个月1亿元，每个在职国有粮食企业员工7万多元！在这样的背景下，1998年政府提出深化原为粮食政策改革的决策，是极为必要和及时的；所提出的“四分开，一完善”的总体思路也是十分正确的。
我国粮食政策目前面临的突出问题是：第一，如何解决国有粮食企业2000多亿元的新老亏损挂账。第二，国有粮食企业能否和如何不再形成新的亏损与挂账，不再增加中央和地方政府的财政支出负担。第三，如何保证市场的稳定，使供给数量获得切实的保证，市场价格不出现暴涨或者暴跌。
根据上述对我国粮食政策目标的分析，我国粮食政策改革的最终目标是建立起一种高效率的稳定市场机制，使国家财政以最小的支出，实现最大的粮食供给安全和粮食价格稳定。为了实现这一目标，有许多可供选择的政策措施。政策的效率，取决于政策手段的科学性和合理性；不同的政策手段，其效率的高低差异可能非常之大。
在探讨如何建立和完善这样一种机制时，应正确认识和处理以下几个关系：
第一，稳定生产和稳定市场供给的关系。这是源和流的关系。只要生产稳定发展，市场供给就决无短缺之忧。尽管近年来我国农产品出现了过剩现象，但是从长远发展看，由于经济发展、人口增长和资源短缺的压力，对农产品的长期供求关系不应过于乐观。因此，加强对农业的投入，尤其是加强对农业基础设施和农业科技的投入，具有非常重要的意义。
第二，粮食的特殊性与政府宏观调控的关系。在讨论我国的粮食政策时，粮食的特殊性一向是一个重要因素。粮食的最大特殊性在于，它是人类生存最基本的必需品。强调粮食的特殊性，主要是怕出现市场供给严重短缺的情况。在粮食中，口粮的特殊性尤为重要。由于粮食生产受气候条件制约较大，为了防止年际之间的生产波动引起价格的过度波动，政府应当对粮食*
第四，国有粮食部门中政策性经营和盈利性经营之间的关系。追求盈利是企业基本的和最终目标，是企业生存的必要条件，也是合理的。而政策性经营，往往是亏本性经营，要求企业不顾自身利益去稳定市场。一般说，为了增加企业的积极性，政府通过提供补贴的办法，给企业以补偿。客观地、现实地看，对于每一个具体的企业来说，其政策性经营活动也是以盈利为目的的；政策性经营不能从市场交易中获利，企业必然千方百计争取从政府的补贴中获益。如果正当途径的补贴数额不足以弥补其成本或者其获利要求，就必然发生两种情况：或者不很好地执行政策，或者采取不正当手段获取额外补贴。我国的粮食企业近几年内之所以积累下巨额的亏损挂账，正是因为这样的原因，即为了企业的利益牺牲了国家的利益。目前的粮改政策中所强调的储备与经营分开和资金封闭运行，正是针对这种情况所采取的对策，是十分正确的。
第五，解决财政支出的压力与建立高效市场运行机制的关系。这是并行不悖的关系。在同等条件下，市场运行机制的效率最终决定财政支出压力。不建立一个高效率的市场运行机制，国家要想实现稳定市场等政策目标，财政支出的压力是无法减轻的。我国粮食企业目前所面临着的任务是在5～10年之内消化亏损挂账。这是在一个相当长时期的任务，只有依靠建立起一个高效的运行机制才能完成。而国有粮食企业的减员增效，是其中至关重要的一环。国有粮食企业冗员太多，1997年国有粮食企业从业人员比1978年增加了175%，达到317万人，即使扣除从事粮油加工和城镇销售的人员，仅粮食收储企业人员也高达180万人，比1978年总数多50%。据测算，大多数企业仅需要现有人员的一半到1/3，就可以完成其现在所承担的任务。现在亏损和挂账的2140亿元，假定利息全部由中央和地方政府负担，而本金平均在7年内消化，每年的消化额将为300多亿元。这意味着，国有粮食企业为了实现消化挂账目标，光实现能够弥补现期成本的“顺价”销售还不够，还需要在此之外，每经营1斤粮食，至少需要多赚0.15元利润，折合成利润率在20%以上。这是一个极高的超额盈利要求。如果其中挤占挪用的800亿元的利息也由企业负担，要求就更高了。如此之高的要求，除了依靠加强市场管理等其他有关措施之外，粮食企业本身的改革和经营效率的提高起着关键性的作用。
第六，国家宏观调控与市场配置资源的关系。市场经济条件下也需要国家进行宏观调控，这是毫无疑义的。十五届三中全会的决定明确指出：“要深化农产品流通体制改革，主要由市场形成价格，在国家宏观调控下充分发挥市场对资源配置的基础性作用。加强和改善国家对粮食这一特殊商品的宏观调控，保护农民积极性，保证供给和价格基本稳定”。这十分明确地说明了市场的作用是基础性的，要充分发挥；而市场不是万能的，需要国家宏观调控的介入，对市场的不完善之处加以调整。宏观调控要发挥有效的作用，也要承认、尊重、遵循和适应市场规律。对什么进行调控可以由决策者主观决定，但是如何才能进行有效的调控，如何才能实现调控的目标，却不是由主观意志或者愿望决定的事，而是取决于调控措施是否科学、合理、可行。宏观调控的核心在于对“宏观”的调控，国家通过储备吞吐和进出口调节市场供给总量，从而起到调控市场的作用。如何进行科学的储备吞吐和进出口调节，是应当注意和研究的关键。
我国的粮食改革涉及面很广，复杂性很强，难度很大，是一场非短期之内可以毕其功于一役的攻坚战。上述的种种问题，在理论上或许都不难解释和解决，但是在实践中，所涉及到的经济、社会和政治影响因素都很复杂。十全十美、尽善尽美的方案是不存在的。对于改革决策来说，只能说哪一种方法更为现实可行一些，哪一种措施对解决哪一个问题更有效一些，哪一种方案对长期发展更为有利一些。过去20年以来的改革实践已经提供了许多极为宝贵的成功经验，党的十五届三中全会的决定又对我国农产品市场包括粮食市场政策的改革提供了纲领性的指导，我国的粮食政策改革一定会不断克服种种困难，不断深化，不断取得新的成功。