2003-2004年我国宏观调控的全方位透视及基本经验，本文主要内容关键词为：宏观调控论文,透视论文,经验论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国已经积极有效地进行了六次大的宏观调控：第一次是1979-1980年，第二次是1986-1987年，第三次是1989-1990年，第四次是1993年下半年—1996年，第五次是1998-2002年，第六次就是2003年下半年—2004年。其中前四次的紧缩性调控和第五次的扩张性调控，在当时并没有成为舆论焦点。而第六次调控却引起社会的广泛关注。因此，深入探索和总结2003-2004年宏观调控的基本经验，对于确保我国经济长期、稳定、健康发展，具有积极的理论意义和深远的实践意义。
一、2003-2004年宏观调控所面临的复杂局面和政策选择
2003-2004年度的宏观调控，所面临的复杂局面是前所未有的：
第一，这次宏观经济形势与1979、1984、1989、1993年投资和消费需求双膨胀不同，主要是部分行业投资结构性过热，而消费却相对低迷；不是已经出现了严重的通货膨胀，而是在部分行业过热的同时，部分行业却偏冷，煤电油运持续紧张，生产资料价格上涨。
第二，不少地方不同程度地存在着圈占土地搞开发区、搞“政绩工程”的偏好和趋向，但各地具体情况千差万别，不合理因素和合理因素并存。
第三，上个世纪90年代末之前，民营经济还不足以影响宏观经济运行全局，而现在已经成为重要的影响力量。
面对这些复杂的局面，党中央国务院在进行宏观调控的具体操作方式上持十分审慎的态度，以渐进式调控为切入点，先温后猛，有条不紊，步步为营。其基本路线图是：
一是“收紧银根，管好信贷”。宏观调控中最先采取的措施是加强对信贷规模和结构的调控。自2003年4月开始，连续18周通过发行央行票据对冲投放的基础货币；6月份出台了加强房地产信贷业务管理的措施；从2003年8月至2004年4月间的时间里，三次调整存款准备金率，并扩大了再贷款浮息范围。2004年3月24日，央行宣布从4月25日起，实行差别存款准备金率制度，同时实行再贷款浮息制度。4月11日，在上一次调高的差别存款准备金率还未实行之时，央行第三次出手，宣布从4月25日起，再次调高金融机构存款准备金率0.5个百分点。2004年4月下旬，发改委会同有关部门将钢铁、电解铝、水泥等行业建设项目资本金比例提高了15个百分点，对上述行业进行总量控制，扶优限劣。2004年5月初，央行、国家发改委与银监会联合下发了《关于进一步加强产业政策和信贷政策的协调配合，控制信贷风险有关问题的通知》，对加强信贷政策与产业政策的有机结合，强化对投资膨胀行业的信贷管理，提出了明确要求。10月底，央行决定从2004年10月29日起，上调金融机构存贷款基准利率，并放宽人民币贷款利率浮动区间和允许人民币存款利率下浮。这是我国9年以来的首次加息，更是中央政府运用宏观调控手段的一个重要转折。
二是“收紧地根，管好土地”。由于部分行业投资过热与开发区失控和乱占耕地是紧密联系在一起的，因此，收紧“地根”成为调控的主要手段之一。2004年年初国内在册的6015个开发区中，只有259个和1559个是由国务院、省政府及有关部门分别批准的，其余均属乱建。2叩4年年初伊始，国务院把土地管理定位为国家最重要的宏观经济管理手段。3月30日，国土资源部与监察部联合下发文件（即71号文），把土地纳入国家土地储备体系。4月29日，国务院办公厅下发了《关于深入开展土地市场治理整顿严格土地管理的紧急通知》，决定花半年左右时间集中整顿土地市场，重点整顿开发区，清理钢铁、电解铝、水泥、党政机关办公楼和培训中心、城市快速轨道、高尔夫球场等项目。国土资源部根据国务院《紧急通知》精神，随后下发了《关于贯彻落实国务院紧急通知精神进一步严格土地管理的通知》，要求各地集中半年左右时间，继续深入开展土地市场治理整顿。明确提出，在深入开展土地市场治理整顿期间，全国暂停农用地转用审批，暂停涉及基本农田保护区调整的各类规划修改，暂停新批的县改市（区）和乡改镇的土地利用总体规划的修改（即“三个暂停”）。10月底，又下发了《国务院关于深化改革严格土地管理决定的通知》。国土资源部随后宣布，将围绕《决定》制定11个配套办法。《关于基本农田保护中有关问题的整改意见》、《建设项目用地预审管理办法》、《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、新的《土地利用年度计划管理办法》集中在11月相继下发。
二、2003-2004年宏观调控中的意见分歧和争论
在一段时间内，社会上对这次宏观调控存在着激烈的争论，评价莫衷一是，特别是批评的尖锐程度是过去历次宏观调控没有过的。
主要批评之一：这次宏观调控是以行政手段为主，走的是计划经济老路。实际情况是，“组合拳”是这次宏观调控的重要特点：(1)在信贷手段的运用上，重点从源头上运用多种货币政策工具，加强窗口指导；(2)在投资手段的运用上，重点加强产业政策引导，严格市场准入；(3)在价格杠杆的运用上，重点突出价格信号的引导和调节；(4)在重要商品总量平衡上，重点加强物资储备和进出口调节；(5)在法律手段的运用上，坚持依法行政，严肃查处违法违纪行为。
这次在运用经济手段和法律手段的同时，也采取了一些必要的和强有力的行政手段。主要是因为经济生活中出现的一些矛盾和问题，有的是市场机制不健全，有的则是企业的某些行为与地方政府的支持和保护结合在一起，仅靠经济手段并不一定见效，这就必须运用行政手段和法律手段来约束和纠正，确保宏观调控有力有效。当然，在采取必要的行政手段时，十分注意依法行政，并与经济手段密切配合。
主要批评之二：这次宏观调控搞“一刀切”。实际情况是，这次宏观调控一开始，党中央国务院就强调-是有“松”有“紧”，有保有压，区别对待，分类指导，不搞“急刹车”和“一刀切”。(1)在产业政策方面，一方面严格控制部分行业过度投资、盲目发展；另一方面加强和支持经济社会发展中的薄弱环节。比如，国家决定暂停半年非农建设用地的审批，在实施过程中是区别对待的：对国家禁止的产业不供地，对国家限制的产业严格控制用地；同时，对国家重点建设工程用地并没有“封口”，继续审批能源、交通、水利、城市重大公共设施和卫生、教育等项目的建设用地。(2)加大支持“三农”的政策力度。2004年年初，国务院宣布在对粮农实行直接补贴，同时对某些粮食品种实行“最低收购价”；同时加大了对农村教育和卫生基础设施建设的投入。(3)大幅度增长对能源的投资。2004年电力、煤炭投资分别增长50.5%和63.7%，同比提高22.9个和10个百分点。为解决电力供应紧张局面，2003年以来在全国普遍推行峰谷电价制度。2004年6月份又提高了电价。(4)是对钢铁、水泥等过度投资的调控也不搞“一刀切”，抑制的只是生产能力过剩、附加值低、能耗高、污染严重的产品，淘汰的是落后的工艺设备。而对供不应求、能够推动产品结构升级的产品，不但不控制，而且大力支持。比如批准了上海宝钢、湖北武钢等新上了优质钢铁项目。
主要批评之三：这次宏观调控打压了非公有制经济。实际情况是，在这次宏观调控中，有个别民营企业因盲目扩张导致资金链断裂而破产，也有个别民营企业因虚假立项、违规圈地、偷税漏税而被查处。但在整个调控过程中并没有以所有制划线，而是一视同仁、依法办事。无论何种所有制企业，只要是符合法律法规的都坚决支持；凡是违反国家法律法规都严肃查处。在对固定资产投资项目清理过程中，国有企业凡是存在违规违纪行为的，也一视同仁严肃查处。在这次宏观调控中，不少技术先进、产品市场前景看好的民营企业上了一批新项目。特别是从宏观调控一开始，为了进一步落实党的十六大关于“两个毫不动摇”的方针，国务院就在加紧制订《关于鼓励支持和引导非公有制经济发展的若干意见》（36条），2005年2月24日这个《意见》一经正式公布，关于这次宏观调控打压非公有制经济的说法就自然消失了。
三、经济活动的多重博弈与宏观调控的长期性和艰巨性
2003年—2004年的宏观调控已经取得了巨大成效，而且还将继续发挥积极作用。那么，是不是经过这次宏观调控，我们就可以高枕无忧了呢？回答当然是否定的。宏观调控不仅具有长期性，而且还具有艰巨性和复杂性。
第一，经济周期波动的长期性决定了宏观调控的长期性
市场经济活动是一个永不休止的变量系统，经济总量和经济结构都在不断地发展变化，从而形成周期性的波动规律，此起彼伏的周期永远不会完结。世界上任何国家的经济都不可能在一个平台上发展。正因为如此，经济学原理把宏观调控叫做“反周期”，即当经济走向高峰时实行紧缩性调控，走向低谷时实行扩张性调控。任何国家任何时候的宏观调控都不可能毕其功于一役，宏观调控可以减缓经济周期的幅度，拉长上升的周期，缩短下降的周期，但不可能把经济周期的曲线拉直。一般说来，宏观调控总是为了解决短期经济问题的，当已有的问题解决之后，新的问题又会产生。经济波动与宏观调控相生相伴，都是常态：经济波动→宏观调控→经济再波动→再进行宏观调控→……这个过程永远不会完结，只是在不同的经济运行环境下，调控的力度、方式和重点有所不同。正如温家宝总理在十届人大三次会议的政府工作报告中强调的“必须坚持加强和改善宏观调控”。马凯同志在2004年下半年也指出过：“宏观调控不是一劳永逸的事情，永远不会划句号。”
图1是对中国1955年迄今经济周期的描述，该图清晰的反映了经济周期的原理和宏观调控的长期性。
图1表明，从改革开放前后迄今，我国已经经历了三个经济周期：1976年到1981年是第一个周期，1981年到1990年是第二个周期，1990年到2001是第三个周期，现在正出在第四个经济周期的过程之中。波动曲线明显反映了两个特征：一是经济周期的时间越来越长；二是经济周期波动的幅度在逐步减小，但不会消失。
图1
资料来源：国家统计局、亚太博宇数据库
第二，中央政府政策与社会上反对策博弈的存在，使我国的宏观调控复杂性和艰巨性都增大了。在市场经济条件下，会长期存在着中央政府政策与社会上反对策力量的博弈。以利益导向竞争为动力的市场机制固然会使整个社会充满着生机和活力。但微观经济单位首先着眼的是自身的利益，在没有宏观调控情况下，微观经济活动体现出来的是无规则的“布朗运动”，这就需要通过宏观调控促使经济稳定协调发展。但由于微观经济单位的自利性，如果宏观经济政策对自身有利，就能够与政府同心同德；如果不利，则会成为与政府“抗衡”博弈力量。“抗衡”的表现就是反对策，即通常所说的“上有政策，下有对策”。在政府政策实施过程中，存在着各种不同主体的反对策：一是企业对政府的反对策；二是个人对政府的反对策；三是部门对中央政府的反对策；四是地方政府对中央政府的反对策。反对策行为有三种方式。一是“撞红灯”，即我行我素，公开违背政府政策；二是“绕红灯”，即设法绕过政府政策的束缚；三是超前行动，即预期政府可能做出对自己不利的政策和决策，或事先获得了信息，抢先行动，避免损失。反对策现象的出现大大增加了政府决策和宏观调控的难度。这种反对策博弈可用图2来表示。
在我国，“中央与地方的博弈”是我国所有反对策博弈关系中最重要的内容。集权是原有计划经济体制的主要弊端，放权让利是激励地方政府和微观经济主体积极性的重要源泉，市场化改革首先要求中央政府向地方放权，这是我国经济改革的主线之一，而放权又使中央政府面临“两难”矛盾：集权不利于调动地方积极性，而放权又可能使得地方势力崛起，挑战中央对地方的有效控制。分税制是中央与地方博弈的重大成果，但其他许多博弈并不理想。中央对地方政府绩效（亦即官员政绩）的评估，主要依据是地方政府经济发展的各种指标，最典型的就是GDP的增长数据，而产生的重要副效应是地方政府可能无视中央的规定非法汲取资源，按照自身的短期利益去发展经济，从而导致某些地区和行业投资冲动和“经济过热”。房地产的狂热引发钢铁、水泥、电解铝、建材短缺和电力、运输、水的瓶颈，看起来是行业问题，而背后的根本原因则是地方政府需要在短期内开辟财源。狂圈耕地、乱建开发区，本身就是地方经营城市政绩目标的重要内容。房地产价格的上扬和开发区繁荣兴衰是紧紧捆绑在一起的。北京2003年的GDP增长有30%以上来自房地产，2004年的固定资产投资有50%以上来自房地产。中央对于房地产的狂热早就有所警觉，但出手“降温”却相当谨慎。因为中央也担心国内房地产崩盘，可能引发局部或整体上的经济危机。对此，地方政府心知肚明。这些行业的投资一旦形成，中央想压都不敢轻易动手，因为一个公开的秘密是，投资的钱来自银行，房地产和开发区的泡沫一旦破裂，买单的归根结底是银行，爆发金融风险压力的最大承受者是中央政府。一些地方政府与企业都想发自己的财，因而在经济走热方面结成了“利益同盟”，共同与中央政府“抗衡。”
图2
资料来源：邹东涛：《我国经济体制创新》，人民出版社2003年版
形成这种博弈格局的原因非常简单：中央政府代表和谋划的利益是战略性的、整体的、长期的，而地方政府代表和谋划的利益则是战术性的、局部的、短期的，而地方政府的思维与地方领导的政绩又是交织在一起的。图3是中央与地方在多个利益点进行博弈的示意图：
图3 中央与地方在多个利益点进行博弈的示意
资料来源：亚太博宇集团研究中心宏观经济研究部：《2004-2005年度我国宏观经济研究报告》2005年3月
以上对策与反对策的博弈格局大大增加了国家宏观调控的难度。但我们对这种博弈又不能简单地否定。首先要看到，博弈的存在是整个经济和社会充满着民主、活力和生机的表现，中央政府可以从各种反对策行为中获取各种信息，不断提高中央政府的宏观调控水平。其次，某些反对策也是我国在某些方面的体制还不完善的反映，如中央对地方政府的考绩办法就存在着缺陷，这就需要不断深化改革。其三，在这种全局的博弈格局中，不是要“谁战胜谁”，也不是要“战”成平局、更不是两败俱伤，而是要建立起一种科学的协商机制和谈判场所，使得中央与各个方面特别是与地方之间能够达成一种平衡，在相互协调的基础上使整个社会的经济都发展良好，使各个方面的利益都有所增进，从而实现全社会的共赢。
四、2003-2004年宏观调控的基本经验
改革开放27年来，我国经过了六次宏观调控，特别经过2003-2004年的宏观调控，使我们在宏观调控的理论方面更加成熟了，在宏观调控的实践方面积累了丰富经验。
第一，把治理性调控和预防性调控有机结合起来。世界各国的宏观调控大多属于治理性调控，即当宏观经济已经出现失衡情况下的事后调控。我国过去的几次调控也是一样。对于习惯了治理性调控的人来说，预防性调控无疑是一个新的命题。2003-2004年的宏观调控，一开始就注意把治理性调控和预防性调控有机结合起来。它的意义在于，在经济尚未全面过热、通货膨胀尚未发生之时予以遏制，这在很大程度上避免了经济大起大落对国民经济造成严重伤害，也极大地降低了宏观调控成本。更重要的是，有利于发挥宏观调控对经济增长的长效作用。
第二，实施宏观调控“组合拳”。即经济手段、行政手段和法律手段相结合，紧缩手段和扩张手段相结合，供给管理和需求管理相结合，总量调控和结构调控相结合，不搞“一刀切”，尤其注重结构调整。由于我国社会主义市场体制的完善和法治的完善都需要一个较长的过程，中央政府与地方政府的特殊博弈会较长时间存在下去，因此，在今后一个较长时期，宏观调控中的行政干预不能退出历史舞台，只是在各个不同时期行政干预的具体手段和方式方法要因时而异，灵活应变。这次在对某些严重问题的治理和调控上，行政干预发挥了关键作用，比如，暂停审批新设和扩大各类园区，查处投资建设的违法违纪行为，对有关责任人进行严肃处理，行政干预发挥了关键作用。
第三，成功实现了宏观调控政策的转变。1998-2002年的宏观调控，为了治理经济紧缩，刺激经济增长，国家实行了“积极的”（即扩张性的）财政和货币政策，频发国债，降低利率，大搞基础建设，这种政策发挥了积极的效果。从2002年经济开始复苏和回升，为了适应新的经济形势的变化，2003年下半年以来，积极的（即扩张性的）宏观调控政策淡出，经过2003-2004年的调控，过去实行了5年的积极宏观经济政策正式转变为中性的、双稳健的宏观经济政策。这一转变，既表明我国的经济形势步出了大起大落的历史，进入了良性发展轨道，也表明我国宏观调控政策走向了成熟。在今后的调控中，将逐步走上“理智分析，灵活对应，积极稳健，中位盘整，平稳推进，‘松’而不‘胀’，‘紧’而不‘滞’的道路”。
第四，把宏观调控政策的转变和发展政策的战略转变结合起来。传统的宏观调控的总目标是调节国民经济总量均衡和结构均衡，核心是盯住经济增长。经济增长是经济发展的基础，而经济发展比经济增长的内涵则丰富的多。近半个世纪以来，人类社会的发展观逐步发生巨大的转变，从单纯追求GDP转变到兼顾经济、社会和环境的可持续发展观。党的十六届三中全会提出了“坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观”，我国宏观调控的政策选择和目标也要与实现以人为本的科学发展目标结合起来，在财政政策、金融政策、土地管理政策、产业政策等方面的选择上，不仅要有利于经济均衡和经济增长，也要兼顾环境、生态、社会、人文的全面协调发展。
第五，把加强和改善宏观调控与深化经济体制改革结合起来。宏观经济的走势如何？进行宏观经济调控的效果如何？能不能实现国民经济的长期、稳定、健康发展？这不仅与对宏观经济形势的判断和对宏观调控政策的选择相关，而且与经济体制的状况密切相关。我国这次宏观调控之所以配置一定程度的行政手段，是因为我国社会主义市场经济体制还不完善。上面所分析的地方政府与中央政府的博弈，也是因为中央政府与地方政府的关系还没有理顺。所以，要使我国经济长期、稳定、健康发展，使我们的宏观调控也不断规范和完善，就必须不断深化我国经济体制改革，进一步完善社会主义市场经济体制。从这一点来说，全国十届人大三次会议把2005年定为“改革年”，这是2004年“宏观调控年”的自然延伸和发展，也是我们对改革、调控和发展相互关系认识的理性提高。
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