中国银行制度改革的经济分析，本文主要内容关键词为：中国银行论文,制度改革论文,经济分析论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着改革步骤的逐步推进，涉及中国银行制度改革的许多问题需要重新认识，其中一个关键的方面是选择新的分析角度，阐述公有制经济中银行制度改革的实质。
一、对银行制度改革既有过程的考察
（一）公有金融产权：概念的简要说明。
在改革前的公有制经济框架中，存在着单一的国有银行制度。如果我们认定那一块公有权①是由不同类型的公有权“子块”组成，那么，与国有银行制度相对应的便是公有金融产权。无疑地，中国银行制度改革就主要针对于此而展开。
（二）对公有金融产权的简单分解：变革过程及其绩效。
概括地说，在既有改革过程中，我们已经作过的事情是对那一块公有金融产权进行了简单分解，具体表现为，从独此一家的中国人民银行中分立出几家专业银行。问题在于，经“分家”处理后形成的每一块金融产权并不具有排它性，任何一家专业银行都是公有金融产权的代表，这样，就使中央银行难以发挥应有的调控职能（你我都代表公有金融产权，你凭什么管我）。由此在中央银行与专业银行之间形成一种特殊的博弈格局。博弈的实质是争夺那一块没有产权边界的公有金融产权；谁都想多切一块，以增加利益追求的筹码。既然是公有的，谁都有份，那么，谁的博弈技巧更高明，谁就可以多得一份。结果往往是，由于博弈的“兄弟竞争”性质，一方多得将引起另一方的攀比，最终导致信贷规模时常突破计划，货币供应量一增再增，经济轮番出现过热。中央银行总是苦于没有可操作的经济手段，不得不屡次动用政府赋予的那柄“尚方宝剑”，通过“一刀切”的方式砍大家的规模。
进一步看，上述两重博弈过程包含效率促减机制。这是因为，在第一重博弈亦即争夺资金使用权（一种金融产权）的过程中，首先争到一块的一般是经济发展速度较快、效益较好的部门，但由于随后的讨价还价与竞争，最后，使大量效率低下的部门也争得了与其大致相当的资金份额，从而使资金的投入效率下降。而在第二重博弈（即收回资金使用权）过程中，首先被砍的自然是效益低下的份额，但基于同样的过程，到头来，那些效益较好、本来不该砍的份额也一并纳入砍的行列。以上博弈过程导致了一种非常奇特的现象，即：信贷规模与货币供应似乎总是被效益低下的那些公有金融产权“牵着鼻子走”，而效益较好的产权“子块”则老是被动地跟随其后。这就是由公有金融产权简单切割所导致的特殊金融运行格局。
上述博弈过程更集中地展现于各专业银行的科层结构之中与专业银行各地方机构之间。从总体上看，公有权在体制变革中不仅表现为部门分权（比如公有金融产权、公有企业产权等），而且表现为地区分权。在部门分权过程中，原来纳入财政体系的金融部门被分离出来（至少在表层结构上是如此），这属于第一重分权。随后进行的专业银行分设，属于第二重分权。由于公有制经济特有的科层安排，经第二重分权的金融产权还被同时纳入地区分权过程，这样就形成与部门纵向分权相对应的横向分权（估且称为第三重分权）。经过以上三重分权，公有金融产权呈现出一种纵横交错的块状结构，在此结构中孕藏着各类特殊的博弈行为。我们已知，由于对公有金融产权的简单分解，中央银行无力控制专业银行的金融行为，基于同样的理由，就专业银行而言，它们在下属机构的“倒逼”面前也经常显得束手无策。而且，专业银行对下属机构的无能为力一般成为中央银行对专业银行总行调控不力的直接原因。问题在于，各级政府一般是公有权的代表，而专业银行的地区分支机构所代表的仍然是公有（金融）产权，产权的这种同质性使地方政府很容易对银行机构产生支配倾向。进一步说，银行的地方机构之所以愿意受地方政府的支配，其中的一个关键是，任何一级地方银行机构并不真正拥有这部分产权，凡正是国家的钱，谁花还不是一样。何况国有银行给国有企业贷款，这更是天经地义的事情。
在这个问题上，人们一般从地方政府行为方面找原因，认为改变这种状况的出路是转变地方政府职能，减少对银行的干预。事实上，真正的原因在于公有权的简单分解上。根据公共选择理论，由于政府是由富有理性的经济人组成，它也追求自身收益最大化。地方政府为追求地方收益最大化向银行机构提出资金要求，这是再正常不过的事情。因此，如果不改变产权结构，不论怎样转变政府职能、改变银行组织结构都很难扭转上述博弈格局。
（三）小结：是治标，还是治本？
公有金融产权的简单分解尤其是按照政府部门的科层结构所作的分解，使金属运行过程付出了巨大的摩擦成本与效率损失。这种状况很容易引起误解。人们很可能作出这样的判断：金融资源配置的低效率与金融运行的某些无序都导因于分权改革，因此，进一步改革的注意力就应放在分权层次。在现实经济运行当中我们可以观察到的现象也是，每逢经济过热与金融膨胀，政府便先动权力机制；在经济过冷时，也是如此。事实表明，这种方式只治标，不治本，这次抑制住了，下次还会膨胀。问题的关键还在那个公有金融产权结构上。如果金融产权边界界定清楚了，那么，金融资源配置便会由政府的事情变成金融产权主体的事情，金融运行也会随之由无序转为有序。那时，政府便没有必要花费那么大的气力去直接调节经济与金融的热冷。因此，中国银行制度改革的核心在于公有金融产权结构（深层制度结构），而不在金融组织的权力体系（表层制度框架）。只有将前者摆顺了，后者才能跟着摆顺。
二、现存银行制度的基本矛盾分析
（一）国有银行利益冲突的性质与“变革惰性”。
严格地说，公有金融产权边界具有事先给定的性质，公有金融产权制度作为一种制度安排，一般是由公益决策部门通过自上而下的方式设定的。因此，这种制度从一开始就限定了银行组织利益追求的范围，即追求社会利益最大化。中国原有“大一统”的银行体制直接隶属于政府财政部门，其利益追求自然是为经济增长提供足够的资金保障与货币推动，从而较为严格地体现了上述利益追求。体制变革后，原来独此一家、别无分号的国家银行体制转变为多家专业银行并存的体制，由此导致了利益追求格局的重大改变。各家专业银行在社会利益之外，都有了自己所追求的“私人利益”，造成专业银行经营过程中社会利益与“私人利益”的冲突。由于制度变革后各家专业银行所拥有的仍然是公有金融产权，因此，它们所追求的“私人利益”本身就带有以“公权”“谋”“私利”的意味，从而决定了利益冲突的“负和博弈”性质。对于任何一家专业银行而言，它可以把大量的金融义务或者金融风险“外部化”，独立出来的中央银行实际上成为这些金融义务的最后承担者。而且，由于大量风险可以作“外部化”处理，专业银行的经营便保持着超稳定性，形成所谓“中介刚性”②。正因如此，它才得以成为各类国有企业的主要资金供给者，形成以“中介刚性”维持“企业刚性”的特有经济状态。
需要强调指出的是，由于国家专业银行可以凭借产权的公有禀赋获取垄断金融利润，因此，它们一般都具有“变革惰性”。理论界有一种观点认为，中国目前已经形成一种过渡型经济体制，在这种体制中存在着大量过渡型的利益主体，这种利益主体既不想退回到旧体制中去，又不想让体制再往前走一步。③专业银行就是这样一种利益主体。作为改革的既得利益者，它们不想退回到旧的银行制度中去，因为在“大一统”的银行制度中没有它的立足之地；它们又不想进到新的银行制度中去，因为一旦导入市场交易过程，就会失去现在这种充当国有企业资金供给者并由此获取垄断利润的条件。“变革惰性”所隐含的另一层含义是，基于国家专业银行所承担的资金供给义务，改革者一时难以下手，所以，专业银行自身在改善经营条件、加强内部管理等方面也无多大紧迫感与积极性。无内在动力，只靠外部推动，改革就很难进行。此正是专业银行商业化改造迟迟未能进行的基本原因，中国银行制度改革的主要阻力也在于此。
（二）模糊的金融物品界限与交易障碍。
在现代经济分析中，经济产品被区分为私人物品与公共物品两类。一般而言，私人物品依靠市场机制的调节才会更有效率，而公共物品则要借助政府的力量才能维持其供给能力。在研究公有制经济中的金融产权结构时，我们同样要对金融物品进行区分。无疑地，公共金融物品须借助政府直接介入下的银行部门采用集中的方式提供，而私人金融物品则要通过“私人”银行部门通过市场交易的方式配置。在中国现有银行制度中，国家专业银行所经营的金融物品具有“一揽子”提供的特征。或者说，公共金融物品（集中体现为政策性业务）与私人金融物品的界限不清晰是专业银行经营的一大特色。根据国际经验，政策性业务一般由专门的金融部门来经营，而提供私人金融物品则从来就是专业银行（从它作为商业银行的意义上）的专利。中国专业银行的经营目标争论了多年但一直未能明确的原因即在于此。
进一步看，既然明确了专业银行应成为私人金融物品的提供者，我们就可对按专业划分银行经营范围的方式进行分析。严格地讲，经营私人金融物品的银行部门不应存在专业界限。先撇开国际惯例不谈，仅从经营绩效看，这种方式不利于金融产权的交易与金融资源的有效配置。划分专业界限实际上等于人为设置金融产权交易的障碍。由此预示，中国的专业银行将朝着综合经营的方向发展。
但是，如果我们要创设提供公共金融物品的银行机构，那倒应该考虑其专业界限，比如设立进出口信贷银行、农业发展银行等。公共金融物品一般不参与金融产权的市场交易，更确切地说，属此性质的那一部分金融资源并不依赖于市场交易过程进行配置，而要体现政府的倾斜意图。从国际通行惯例看，也大致如此。
（三）银行组织的“科层结构”与非正常“金融聚集”。
既然对公有金融产权作了切割处理，那么，每一个公有金融产权主体应在银行制度安排中获得同样的经济地位与等级禀赋。而要作到这些，最简捷的方式是纳入既有行政体制的“科层结构”。这种安排一方面符合政府对各级银行履行社会义务的监督要求，因为中央银行和各专业银行总行试图通过“科层结构”贯彻其指令（效果另当别论）并搜寻相应的信息；另一方面，各级地方政府也乐于接纳这种安排，以求取得资金筹集方面的便利。这样，各级专业银行就被看作一级政府部门，每一家银行的分只苟伎梢蕴椎较嘤φ棵诺募*
别，由此形成一个庞杂的银行“科层结构”。银行组织的“科层结构”首先导致很高的组织费用。由于“科层结构”的多环节，增加了金融政策自上而下贯彻的成本，而且环节增多引起信息传递失真，加上各级地方政府对“条状”金融政策的逆调节效应，使中央银行的政策意图难以有效贯彻。另外，在上级部门搜寻金融信息以制定新的金融发展战略和调整既有金融政策时，各级银行组织可以凭借“科层结构”向上传递对自己有利的虚假信息，以求取得更多的倾斜政策和更大的信贷规模。从这种意义上看，银行组织的“科层结构”实际上成为空间经济分割的一大支撑因素。
与经济结构的地区趋同相对应，处在“科层结构”中的银行组织也呈现出地区趋同倾向。既然银行组织被作为一级政府部门，它就要跟随政府机构的建制。而政府机构的设置并不以经济的发达与否为依据，只要是国界之内的任何一方土地，就都需要有一级行政机构来管辖。这样做的结果是，银行组织在空间上的分布过于均齐，几乎在每一级行政区域内都可以找到同等规模的银行组织群。甚至出现一种反常现象，在许多经济不太发达的偏远市镇，各类银行组织的聚集程度与经济相对发达城市极为近似，“麻雀虽小，五脏俱全”，形成非正常的“金融聚集”。由此不仅付出了高昂的创设成本，而且导致金融资源空间配置的分散化与低效率。
当然，非正常“金融聚集”的形成背景仍然是银行经营的垄断性与特殊的产权基础。如果银行的产权是排它的，经营过程计算损失和承担风险，不“搭便车”，那么，上述现象就不会出现。即便出现，也会通过银行产权之间的交易实现重组，形成正常的聚集状态。道理很简单，一旦金融产权得到明确界定，任何一家银行都不会在商业性业务量很少、形成不了规模经营的地区设立分支机构。
三、银行制度的改革逻辑与改革思路
（一）由金融产权交易的重要性谈起。
产权经济学的一个基本观点是：只要产权是可交易的，那么不管产权的初始结构如何，都可以通过产权交易改善资源配置结构，提高社会福利水平。可见，调整产权结构的关键环节在于交易。我们已知，中国银行制度改革面对的是公有金融产权结构，这种产权结构的特点是产权不具有交易性，产权边界被事先给定。可是，既有的银行制度改革并没有在赋予公有金融产权以可交易性方面作出什么成绩。进行简单切割后的金融产权仍然是同质的和无差异的，而在同质的与无差异的产权之间不可能发生交易行为。这就是国家专业银行制度确立后不仅没有解决公有金融产权的原有矛盾，未能明显改善金融资源配置效率，反而增加新的金融运行矛盾的深层原因。从根本上说，中国银行制度改革的关键就在于触动原有的金融产权边界，改变金融产权的不可交易性。可是，设立国家专业银行的初衷则是试图在维护既有金融产权初始边界的前提下，通过分权途径确立新的银行制度。总之，强调“分割”而忽视“交易”是既有银行制度改革的一个显著失误点。
（二）金融产权边界的确定过程及其启示。
产权边界的确定是一个自下而上的公共选择过程，或者说，产权边界来自于“私人收益”之间的冲突，这是产权经济分析的另一重要命题。具体地说，在产权交易过程中，为了避免两败俱伤，交易双方一般会放弃冲突而选择协商，协商的结果便产生了对交易双方都有利的产权边界和一套交易规则，而规则即是制度④。任何一种稳定的制度框架都来自于以上交易过程。自然，现代银行制度的确立也不例外。除此之外，任何事先设定的制度框架都不包含制度的均衡解。
可是，从中国既有的银行制度改革过程看，利益冲突并不是发生于专业银行之间，而是在专业银行与中央银行之间展开，也就是我们已经指出的，分权所引发的不是“私人利益”的冲突，而是“私”对“公”的寻租。这样，专业银行便无法导入正常的产权交易过程。
很显然，没有专业银行之间的直接交易与冲突，金融产权的交易规则便无从产生；就专业银行自身而言，也不会对交易规则产生需求。由此可以解释一些基本的银行法规为什么迟迟未见出台的原因。因此，银行之间的冲突并不可怕，可怕的是它们之间不发生冲突。总之，稳定而有序的银行制度并不意味着一开始就是秩序井然。有序来自无序。每一种制度的诞生过程都充满着激烈的利益冲突。一开始显得那么有序的制度安排一般是低效率和不稳定的。从表层看，中国国有专业银行的科层组织结构是十分有序的，可正是在这种“有序”的制度框架中周期性地发生着金融波动和持续存在金融运行的低效率。因此，银行制度改革应首先从改变这种倒错的制度生成逻辑开始，先从“有序”到无序，再到真正的有序。
（三）以“增量交易”促“存量交易”：发展非国有银行的意义。
作为一种制度存量，促使专业银行产权交易的制度变迁意义是自不待言的。但是，不管我们在理论上如何论证“存量交易”的迫切性与必要性，可实际上存量总是难以松动。当然，更重要的是，让不可交易的金融产权具有可交易性，并不仅仅是国家专业银行一方面的事情，它与宏观社会经济结构紧密相关。说到底，国家专业银行的金融产权不是在技术上不能动，而是宏观社会经济结构不允许它动。国家专业银行肩负几十万个国营企业、几千万职工的衣食住行和社会稳定，其改革具有“牵一发而动全身”的高风险性。无疑地，“存量交易”本身如果要进行，那将是一个非常迟缓的过程，若因一味强调专业银行的重要性而把政策重点放在“存量交易”上，那只会付出巨大的时间成本，从而贻误改革时机。因此，我们要对非国有银行在银行制度改革中的特殊地位给予重新认识。毋需讳言，中国十多年银行制度改革的主要成果就是发展了一批非国有银行。作为一种制度增量，非国有银行的金融产权具有排它性和可交易性，而且没有那么多的“包袱”，制度创新的余地很大。当然，“增量交易”一开始显得那么“无序”，但依据我们已有的推论，这是一种新制度形成过程的正常现象。若因此不让非国有银行发展，新的秩序与规则永远建立不起来⑤。很显然，对非国有银行的发展而言，只能激励不能限制。由此决定中国银行制度改革的基本方式是以“增量交易”促“存量交易”。
这里需要特别指出的是，“增量交易”并不只是几家非国有银行的博弈过程，交易的核心在于由谁来“购买”它们提供的私人金融物品。这自然涉及到企业制度的变革。银行“增量交易”的基本条件是企业“增量交易”，这就意味着必须首先大力发展非国有企业，并进一步建立非国有企业与非国有银行之间金融物品的供求关系。现在非国有企业的总体规模并不算小，但问题是它们资金需求的大部分仍然由国有专业银行提供。当然，这与非国有银行发展受政策限制过紧、资本实力尚小直接相关。尽快在非国有的企业与银行之间建立金融物品供求关系的意义在于，可以增加非国有银行的金融物品在金融市场交易中的占有比例，增强其经营实力，由此进一步吸引国有企业的资金需求，引导国有企业的产权改革。企业存量的松动最能动摇国有专业银行的垄断地位，从而激励其变革动力。另外，随着国有企业产权改革的深入，对国有专业银行资金供给的依赖程度随之下降，“存量交易”的社会经济压力也会减轻，改革的步子无疑会加大。
注释：
①参阅樊纲主笔《公有制宏观经济理论大纲》，第一章，上海三联书店1990年版。
②参见拙作《论金融努力》，《当代经济科学》1994年第2期。
③参见刘世锦《中国经济改革的推进方式及其中的公共选择问题》，《经济研究》1993年第10期。
④参见樊纲《利益冲突与调解冲突的规则》，《经济学消息报》1993年11月11日。
⑤参见樊纲《症结究竟在哪里——当前宏观经济波动与金融体制改革问题分析》，《金融研究》1993年第9期。
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