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[中图分类号]G641[文献标识码]A[文章编号]1009-2528(2013)07-0048-004
党的十八大报告首次将“全民守法”与“科学立法、严格执法、公正司法”相提并论，要求“深入开展法制宣传教育，弘扬社会主义法治精神，树立社会主义法治理念，增强全社会学法遵法守法用法意识。”《全国人民代表大会常务委员会关于进一步加强法制宣传教育的决议》强调：“中国特色社会主义法律体系形成后，有法必依、执法必严、违法必究的任务更为突出、更加紧迫，对加强法制宣传教育提出了新的更高的要求。”高校法制教育是全民法制宣传教育的重要组成部分，在新形势下加强和改进高校法制教育，需要对其性质、目标、内容等方面的定位问题进行深入思考，进一步寻求共识。
一、高校法制教育的性质定位：思想品德教育
关于高校法制教育的性质问题的讨论，可以追溯到20世纪80年代中期。1985年11月，中共中央、国务院批转了《中共中央宣传部司法部关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》。随后，全国人民代表大会常务委员会作出《关于在公民中基本普及法律常识的决议》。为了适应全民普法教育的需要，1987年国家教育主管部门决定在普通高校开设“法律基础”课，课堂教学逐步成为高校法制教育的主渠道。
1994年《中共中央关于进一步加强和改进学校德育工作的若干意见》和1995年《中国普通高等学校德育大纲》都将高校法制教育列入德育范畴。国家教委、中央社会治安综合治理委员会办公室、司法部1995年12月28日联合发布的《关于加强学校法制教育的意见》更加明确地指出：“学校法制教育是学校德育的重要内容，是对学生进行社会主义民主法制教育，培养学生树立社会主义法律意识，增强法制观念的重要途径，是实现依法治国的百年大计。”“98方案”将“法律基础”课作为一门独立开设的必修课列入马克思主义理论课和思想品德课(“两课”)，并明确规定其思想品德教育任务。“05方案”则将“98方案”独立开设的“思想道德修养”和“法律基础”两门课程，整合成“思想道德修养与法律基础”(简称“基础”)一门课程列入思想政治理论课体系，并明确规定该课程的任务“主要进行社会主义道德教育和法制教育，帮助学生增强社会主义法制观念，提高思想道德素质，解决成长成才过程中遇到的实际问题”。
尽管在教育政策层面上一直将高校法制教育定性为“思想教育”、“思想品德教育”、“德育”、“思想政治理论教育”等，但教学实践中一直存在不同认识。有的教师认为高校法制教育是在全民普法的大背景下进课堂的，它实质上是对大学生进行普法教育的一种形式，其任务就是普及法律常识；有的教师认为该课程较受学生欢迎的原因就在于能给学生一些实用性法律知识，突出其思想性，必遭学生冷落，其目标就是传授法律基础知识；还有的教师认为该课程在新形势下的教学目的是为了满足市场经济条件下大学生学习法律知识的需要，它应该独立为一门专业基础课。这三种观点立论的基础虽有不同，但都把法制教育定性为法律基础知识教育，而知识教育属于智育范畴，从而认为高校法制教育的性质是智育。在这种教育思想指导下，一些高校的法制教育，片面追求传授法律知识的深度和广度，在课堂上搞“满堂灌”，争分夺秒地讲解法律条文，力求最大限度地满足学生对实用性法律知识的需求。
由于高校法制教育学时太少而内容太多，新的法律又在不断涌现，在很少学时内向学生传授的法律知识十分有限，难免挂一漏万，失之肤浅，甚至可能导致学生因为对法律规定的一知半解而误入歧途。通过课堂教学加强大学生法制教育的确与全民普法这个大背景有关，但普法教育的内涵也是不断发展的。“一五”普法的目标是向全体公民普及法律常识。但从1991年“二五”普法开始，目标就已经从普及法律常识逐步提升，普法规划和决议的文件名中的关键词也早已从“普及法律常识”变为“法制宣传教育”。普法的任务也早就从“普及法律常识”转变为“提高全民法律意识”进而提升为“提高全民法律素质”了。中共中央、国务院转发《中央宣传部 司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划(2011-2015年)》的通知强调：“法制宣传教育是提高全民法律素质，推进依法治国、建设社会主义法治国家的一项重要基础性工作。”因此，如果仍将高校法制教育定位于“普及法律常识”或“传授法律基础知识”这样的层次上，就无法承担提高大学生法律素质的历史重任。此外，突出该课的思想性与遭学生冷落也没有必然联系，关键是教师能否把知识性和思想性有机结合起来。事实上，优秀教师大都能把二者结合得比较好。如果把法制教育从思想政治理论课体系中分离出来，就失去了普遍设置的依据，不可能独立为一门专业基础课。因为不同专业的学生需要开设的专业基础课是不同的，一个学校有几十甚至上百个专业，不可能都开设以法律知识为内容的专业基础课。为了满足有些专业的学生学习相关法律知识的需要，承担法制教育任务的教师可以开设相关的选修课或讲座。这是教学内容的延伸，而不是教育性质的改变。
“05方案”实施以来，直接用于法制教育的课时更少了，但不能因此怀疑法制教育的地位。因为“05方案”是在深化高等教育改革、减少总学时的背景下出台的。高校法制教育的重点是法律思想观念的引导。我们在实际工作中，应当坚持高校法制教育的思想品德教育性质，加快教育思想改革的步伐，将智育观转变为德育观，这是加强和改进新形势下高校法制教育的重要基础。
二、高校法制教育的目标定位：法律素质教育
高校法制教育的目标与其性质紧密相连，或者说其性质决定目标，而目标定位又反作用于定性。关于高校法制教育的目标问题的讨论，在世纪之交达到高潮。1999年《中共中央 国务院关于深化教育改革 全面推进素质教育的决定》颁布后，很多教师开始质疑将高校法制教育的目标定位于向学生传授法律基础知识的合理性和科学性。认为公民法律素质属于思想政治素质范畴，而思想政治素质是最重要的素质。高校法制教育是德育的重要内容，而德育工作应摆在素质教育的首要位置。全面推进素质教育，当然也需要高校法制教育朝着素质教育方向进行改革。应该根据中央精神，从落实素质教育的战略任务出发，针对大学生法律素质的薄弱环节，研究如何改进高校法制教育的方法。随着“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法成为治国方略，一些教师认为，高校法制教育是实施依法治国基本方略的基础性工作之一，也是21世纪我国社会主义民主法制建设的必然要求。我国社会主义现代化建设正处于关键时期，虽然高校法制教育工作取得了很大成绩，但离依法治国，建设社会主义法治国家的要求，还有很大差距。实施依法治国方略，必然对全体公民尤其是大学生法制教育提出更高的要求。我们应该站在推进依法治国的战略高度，审视高校法制教育现状，研究如何进一步增强法制教育内容的时代感。
2001年《中共中央国务院关于转发〈中央宣传部、司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第四个五年规划〉的通知》和《全国人大常委会关于进一步开展法制宣传教育的决议》，都强调“四五”普法“要以提高全民法律素质和全社会法治化管理水平为目标”。2002年10月24日，教育部、司法部、中央综治办、共青团中央发布的《关于加强青少年学生法制教育工作的若干意见》指出，法律素质是青少年学生综合素质的重要组成部分。青少年学生法制教育工作，要不断提高广大青少年学生的法律素质。2004年《中共中央国务院关于进一步加强和改进大学生思想政治教育的意见》在明确指出大学生思想政治教育的任务之一“以大学生全面发展为目标，深入进行素质教育”时，将“加强民主法制教育，增强遵纪守法观念”[1](P204)作为大学生素质教育的一项内容。2006年中共中央、国务院批转的《中央宣传部司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第五个五年规划》(简称“五五普法规划”)将“进一步提高全民法律意识和法律素质”作为法制宣传教育工作的主要目标之一。这就不仅要求公民具有知法、懂法、守法的法律意识，还要求把法律意识转化为依法行使权利和履行义务的法律行为。高校法制教育在全民法制教育体系中居于特殊的重要地位，必然需要相应地将其教育目标调整为帮助大学生提高法律素质。
法律素质是人类法治文明的基础，是法治社会的土壤，是现代法治社会广大公民整体素质的一个重要组成部分。法律素质教育以促进大学生全面发展为出发点和归宿，是人的价值实现的重要途径。人的全面发展，既是人的价值的最充分实现，又是法律素质教育价值实现的理想境界。高校法制教育的目标，就是要帮助大学生懂得马克思主义法学和社会主义法律基本原理，了解宪法和有关法律制度的基本精神，增强社会主义法制观念，正确处理成长成才过程中遇到的法律问题，努力做到依法行使公民权利，履行公民义务，维护法律尊严，以适应依法治国，建设社会主义法治国家对公民法律素质的要求。基于法律素质教育目标的高校法制教育的重点应该包括两方面：一是帮助学生增强社会主义法制观念。社会主义法制观念以广大公民高度自觉性为基础，要求人们对现行法律持尊重、信赖并积极认同的态度。它直接决定人们的法律态度，也制约着人们的法律行为。公民法制观念的内涵很丰富，包含了依法参与管理国家和社会事务的观念，依法规范生产和生活即依法办事的观念，依法监督国家权力行使的观念，依法维护自己合法权益的观念，依法履行法定义务的观念等。公民法制观念的水平，直接影响着依法治国基本方略的实施，制约着社会主义法治国家建设的历史进程。因此，必须通过扎实有效的法制宣传教育，实现全体公民法制观念的形成和提高。对于大学生而言，不仅需要法律知识，更需要法制观念。如果没有法制观念的支撑，就失去了对法律的尊重与信赖，即使有丰富的法律知识，仍可能经受不住私欲的诱惑而违法乱纪甚至犯罪。我们不难看到，有些大学生之所以走向犯罪的深渊，绝不仅仅是法律知识的匮乏，而是法治观念和法律信仰的缺失。因此，帮助大学生增强社会主义法制观念，是一项十分重要而艰巨的任务。二是帮助学生解决成长成才过程中遇到的实际法律问题。大学生在成长成才过程中，可能遇到各种各样的实际问题，既有道德方面的，也有法律方面的。“基础”课所进行的社会主义道德教育和法制教育，共同承担着帮助学生“解决成长成才过程中遇到的实际问题”的任务。其中的法制教育，应该着重在涉法问题上，帮助大学生释疑解惑，提高大学生对社会主义法律制度的理性认识，增强他们对依法治国、建设社会主义法治国家的信心，同时引导他们通过合法途径正确处理在政治权利与自由、受教育权、财产权和人身权等方面的法律难题。
三、高校法制教育的关系定位：与有关教育有机结合
高校法制教育的关系定位问题主要是指如何正确认识和处理法制教育与思想道德及公民教育的关系，这一问题在过去分别独立开设“思想道德修养”课和“法律基础”课时，已经有过讨论。“05方案”实施以来，该问题的重要性进一步凸显。“05方案”强调“基础”课是一门新课，它并不是过去的“思想道德修养”和“法律基础”两门课的简单合并。在界定“基础”课的任务时，是将“社会主义道德教育和法制教育”紧密结合在一起的。因此，为了避免将教材搞成道德教育和法制教育两大块的“拼盘”，在阐述公共生活、职业生活和家庭生活三大领域的道德和法律规范时，力求实现道德教育和法制教育的融合。我们还注意到，“五五普法规划”也将“坚持法制教育与道德教育相结合”作为第五个五年法制宣传教育工作的指导思想。2011年3月，中共中央、国务院转发《中央宣传部司法部关于在公民中开展法制宣传教育的第六个五年规划(2011-2015年)》，则进一步将“坚持法制宣传教育与社会主义核心价值体系教育相结合、与社会主义法治理念教育相结合、与社会主义公民意识教育相结合、与法治实践相结合”写进了指导思想。要求“根据青少年的特点和接受能力，结合公民意识教育，有针对性地开展法制宣传教育，引导青少年树立社会主义法治理念和法治意识，养成遵纪守法的行为习惯，培养社会主义合格公民。”2011年4月，《全国人民代表大会常务委员会关于进一步加强法制宣传教育的决议》提出“要根据青少年的身心特点和接受能力，结合道德品质教育和公民意识教育，有针对性地加强法制宣传教育，努力培养青少年遵纪守法的行为习惯。”
这些规范性文件的有关规定无疑是我们正确认识和处理法制教育与思想道德教育的关系的基本依据，需要我们结合教学实际深刻领会其精神。着重在以下三个方面实现有机结合：一是法制教育与道德教育有机结合。关于这个问题，我们认为，进一步明确大学生道德教育与法制教育有机结合的理论依据，深刻理解有关规范性、指导性文件的政策精神，在“基础”课程内容的体系框架内，通过公共生活、职业生活和家庭生活三大领域的道德与法律规范和社会主义道德原则、基本法律的基本原则、公民的权利与义务以及大学生行为规范等路径，探寻若干个大学生道德与法制教育的结合点，并形成课堂教学方案，这是实现大学生道德教育与法制教育有机结合的有效途径和方法。[2]二是法制教育与社会主义核心价值体系教育有机结合。社会主义核心价值体系教育既是“基础”课教育教学的核心内容，也是“毛泽东思想和中国特色社会主义理论体系概论”(以下简称“概论”)课的重要内容。在“基础”课框架内的关系问题，教材编写修订环节已经做了一些合理的安排，在课堂操作中要注意从国家基本政治制度和公共生活行为规范两个视角，寻找法制教育与社会主义核心价值体系教育的结合点，实现有机结合。处理与“概论”课的关系，则应该在侧重上下功夫。法制教育重在制度分析，而“概论”课则重在理论支撑，避免简单重复。三是法制教育与公民意识教育有机结合。社会主义公民意识教育的内容很多，国家观念教育是其重点之一。我们可以将法制教育的有关内容进行综合概括，集中概述。比如宪法及宪法相关法对国体政体、国家形式和国家机构的规定；民法商法关于国家所有权、国有企业和外商投资企业、税收征收管理的规定；行政法关于国家行政体制和国家公务员、居民身份证、公民出入境管理的规定；刑法关于刑法任务和适用范围的规定；以及国防法、国家安全法、保守国家秘密法、兵役法、国旗法、国徽法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、民族区域自治法、海关法、文物保护法等专门法律中体现国家主权和国家职能的规定等。法制教育这些内容同时也是公民意识教育的内容，这是二者有机结合的基础和有利条件。
2012年12月4日，习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话指出：“法律是成文的道德，道德是内心的法律。我们要坚持把依法治国和以德治国结合起来，高度重视道德对公民行为的规范作用，引导公民既依法维护合法权益，又自觉履行法定义务，做到享有权利和履行义务相一致。”[3]这是关于道德与法律关系精辟论断，对于我们正确认识和处理法制教育与思想、道德及公民教育的关系具有十分重要的指导意义。在“基础”课教学实践中，我们不能简单地以教材篇幅大小衡量法制教育的地位，不能机械地以课时多少来判断法制教育的分量，应该在坚持法制教育的思想品德教育性质基础上，不断追求法律素质教育目标，努力实现法制教育与思想道德教育和公民教育的有机结合，以适应加快建设社会主义法治国家的需要。
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