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随着全球化时代的来临，人类社会政治生活正在发生重大变革，其中引人注目的变化之一，便是人类社会政治过程的重心正在从统治转向治理，从民族国家的政府统治走向区域和全球治理。因而，治理问题引起了国际学术界的广泛关注，越来越多的学者开始接受、使用“治理”这一概念。可以说，治理理论出现后，因其自身所具有的合理性和可信结论，很快被用于分析社会、政治、经济、文化等各个领域的现象，并成为我们时代继“全球化”之后又一个时兴的话语，也是理解当代社会现实的一种重要而有益的方法工具与分析框架。
一、治理理论的兴起
“治理”最早源于古典拉丁文和古希腊语中的“掌舵”一词，原意是控制、引导和操纵的行动或方式，主要用于与国家公共事务相关的宪法或法律的执行问题，或指管理利害关系不同的多种特定机构或行业。20世纪90年代以来，西方学者赋予治理以新的含义，其涵盖范围远远超出传统意义，被广泛运用于政治学和社会经济管理领域，并且在许多语境中大行其道。
首先，在理论上，治理理论的兴起与20世纪70、80年代社会科学出现的某些范式危机有关，主要在于许多学科领域的原有范式越来越难以解释和描述现实世界。
长期以来，许多学科研究陷入了过度简单化的二分法，如经济学中的市场对等级制、政治学中的私人对公共、国际关系中的无政府对主权等等。近年来，学术界对这种拘泥于二元对立的世界观批评迭起，在经过反省后，进而调整学科研究方向，把“治理”作为一个重要的研究课题。以制度经济学为例，人们对交换与等级制以外的协调经济活动的各种机制（诸如企业集团、家族企业、网络、贸易协会和策略联盟等）表现出了更大的兴趣。在国际关系研究领域，一些可以避免国际无政府状态和超越民族国家进行协调的“国家规制”日益受到重视。在公共行政学领域，学者所关注的协调方式不仅已经跨越公私部门泾渭分明的传统观念与制约，而且开始涉及“错综复杂的等级组织”、平行的权力网络，或是其他跨越不同政府层级和功能领域的复杂而相互依存的协调形式。从这些学科和其他学术体系的转变情况来看，“治理”似乎被视为缺失了的“第三项”，既可以批判二分法，又能补充其不足。
其次，国家和市场的内在局限重新引起学术界对本来就已广泛存在、而在某一时期为人们所忽视的治理理论的关注。
在复杂的组织和系统的协调中，治理机制其实早已广泛应用。一方面，由于国家—社会—市场之间的关系发生变化，随之出现的一系列新情况、新问题不再能够简单地借助于国家计划或市场方式寻求解决，有些相互依存形式也不适于以市场机制或自上而下发号施令的方式进行协调。这样，从许多问题和情况的解决中，人们重新认识到自组织治理是一种最自然的协调方式。另一方面，在战后以大量生产和消费为基础的良性经济增长循环形成期间，“混合经济”成为居于统治地位的范式，而介于市场与国家之间的机构制度和做法时常被忽视。实际上，它们并未消失，只是在理论和政治上被置于边缘地位。以至到20世纪70年代，国家的作用令人失望，90年代人们对市场的功能也不再抱幻想时，对从未真正退却的治理理论的兴趣再度被唤起。[1](P34)
第三，各种协调形式兴衰起伏的循环也推动了治理机制的兴起。
鲍勃·杰索普在探究这一论点时指出，一切协调方式都有各自适用的环境条件。市场、国家和治理的失败情势各不相同，对此采取的一种实际对策是把不同的决策方式结合起来，在不同时期各有侧重——当某种协调方式有“失败”之虞时，就转换另一种方式，从而创造较大的回旋空间。治理的重新发现有可能标志着这一过程中一场新的革命——对过去由国家进行协调遭到失败的事例作出的简单的周期性反应；在更晚一些时候，则是对市场调节失败作出的周期性反应。[1](P34)
第四，从现实的角度看，治理概念可以开辟并已经成为评判有关国家能力和国家与社会关系的新路径。
一段时期以来，为了扩大对第三世界的援助成效，提高受援国的还贷能力，联合国、国际货币基金组织和世界银行等国际组织将善治作为评估有关国家现状的主要标准和目标，要求那些治理不善的国家引入自由市场经济、消除自由贸易壁垒、进行社会改革。在这一点上，治理、善治的概念极为实用，它使这些国际组织能从经济主义中摆脱出来，去重新思考与经济重组相关的关键性政治社会问题，还可以避免触动受援国敏感的国内政治问题，减少超越职责权限而干预主权国家国内政治事务的嫌疑。阿尔坎塔拉(Cynthia Hewitt de Alcántara)认为，通过讨论“治理”，而不是“国家改革”或“社会政治变革”，开发界的多边性银行和机构可以就一个相对而言没有攻击性的论题用技术性措辞来集中讨论敏感问题，而不至于让人认为这些机构越权干涉主权国家的内政。[2](P106)
第五，当代世界所发生的深刻变化，如全球化的客观历史进程、冷战后国际政治经济秩序新的发展形态、全球公民社会作用的日益凸显等现实都有助于解释治理何以兴起。
全球化促使世界经济面貌发生重要变化，并已使得民族国家难以控制本国境内影响全球的资本经济活动，经济领域在全球范围内的无结构复杂性的增加，必然引发在不同空间层次上通过实行自组织协调来重建某种结构和秩序的努力，对治理的需求便应运而生。在政治方面，全球化也对传统的民族国家、国家主权、政府体制、政治过程和价值观念提出了严重挑战，治理和全球治理在全球化所需要的新公共权威与公共秩序创建中的作用更为突出、重要。此外，全球治理强调国际关系的公平、公正、民主，追求建立和发展一整套维护全人类安全、和平、发展、福利、平等与人权等新的国际政治经济新秩序，这在客观上顺应了当代世界发展的内在要求，有利于制约大国单边主义和强权政治，也有助于国际社会在有效解决环境污染、恐怖主义、跨国犯罪等全球性问题中加强合作，维护世界正常秩序。
二、治理的基本界定
由于治理概念越来越广泛地被运用于各个领域，以致于许多治理理论都宣称随着全球化的不断凸显，“治理社会”已经来临。然而，对治理的解释却存在分歧，各种治理理论从来就没有、也很难给治理下一个统一的、普遍适用的确切界定。它们分别从不同的学科视角来研究治理，比如经济学、管理学（如公司治理）、社会学（如社会治理）、政治学（如政府治理）、国际关系学（如国际治理、全球治理）等，缺乏不同学科之间的交叉跨越研究，因而不同领域的学者从自己的学术背景出发必然产生有所差异的理解。
奥利弗·E·威廉姆森(Oliver E.Williamson)从经济学的视角阐述了自己关于治理的观点。他认为，经济组织的许多难题引发了对事后治理机制的考察和阐释，治理关注的是各种形式的合约风险的鉴别、解释和缓解。治理是一项评估各种备择组织模式（手段）的功效的作业，目标是通过治理机制实现良好秩序，因此，治理结构可以被视为制度框架，一次交易或一组相关交易的完整性就是在这个框架中被决定的。[3](P13)治理还是一种工具，秩序就利用这一工具而在某种关系中得到实现，在这种关系中，潜在的冲突有着消解实现共同利益的机会或使其无效的威胁。[3](P14)青木昌彦也详尽分析了交易治理机制的多样性、特征等问题，并得出一个重要命题：“即便在发达的市场经济，私有产权和合同也不仅仅由正式的法律系统来执行。各种各样的治理机制——无论是私人的还是公共的，正式的还是非正式的，它们作为制度安排的复合体都同时发挥作用。”[4](P88)“市场治理的整体性安排呈现多样性的一个源泉是各机制元素之间存在的相互支持的互补性关系。互补性的存在意味着整体性制度安排的结构可以是内在一致和刚性的。”[4](P91)
詹姆斯·罗西瑙(James N.Rosenau)将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无须依靠国家的强制力量来实现。治理由共同的目标所支持，这个目标未必出自合法和正式规定的职责，也不一定需要依靠强制力量克服挑战而使别人服从。治理是一种内涵更为丰富的现象，既包括政府机制，也包含非正式、非政府的机制。“治理是只有被多数人接受（或者至少被它所影响的那些最有权势的人接受）才会生效的规则体系；然而政府的政策即使受到普遍的反对，仍然能够付诸实施”。“因此，没有政府的治理是可能的，即我们可以设想这样一种规章机制：尽管它们未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能。”[5](P5)
罗茨(R.Rhodes)认为，治理意味着统治的含义有了变化，意味着一种新的统治过程，意味着有序统治的条件已经不同于以前，或是以新的方法来统治社会。治理至少有六种不同定义：
(1)作为最小国家的管理活动的治理，指国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益。它重新界定了公共干预的范围和形式，以及利用市场或准市场的方法来提供“公共服务”。
(2)作为公司管理的治理，即指导、控制和监督企业运行的组织体制。“治理的作用不是只关注经营公司的业务，而是给企业全面的指导，同时监督和控制管理层的业务活动，满足公司外部利益集团对公司的责任心和管制的合理要求。”[6](P88)
(3)作为新公共管理的治理，指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务，实行“更小的政府，更多的治理”或“更少的划桨，更多的掌舵”。
(4)作为善治的治理，指强调效率、法治、责任的公共服务体系。善治涉及“一种有效率的公共服务、一种独立的司法体制以及履行合同的法律框架；对公共资金进行负责的管理；一个独立的、向代议制的立法机构负责的公共审计机关；所有层次的政府都要遵守法律、尊重人权；多元化的制度结构以及出版自由。”[6](P91)
(5)作为社会—控制体系的治理，指政府与民间、公私部门之间的合作与互动，强调处于中心的行动者进行管理时所受的限制，声称不再有单一的主权权威。这样，治理成了互动式社会—政治管理方式的结果。
(6)作为自组织网络的治理，指建立在信任与互利基础上的社会协调网络，强调声誉、信任、互惠与相互依存。[6](P96)
皮埃尔·塞纳克伦斯(Pierre de Senarclens)认定治理是一个脆弱的概念，从来没有确切的定义，它往往用于有关国际秩序的计划项目，作为有助于和平与发展的规章和惯例等含义的用语。它反映这样一种观念：各国政府并不完全垄断一切合法的权力，社会上还有一些其他机构和单位负责维持秩序，参加经济和社会调节。现在行使这些职能的是多种多样的政府性和非政府性组织、私人企业和社会运动，它们一起构成本国与国际的政治、经济和社会调节形式。[7](P92)
肯尼思·华尔兹(Kenneth Waltz)认为，实现国际体系的治理只有一种方法，就是权力均势。均势是无政府状态中功能类似的个体互动的自动结果。在华尔兹看来，尽管国际体系和国际社会在结构上都属于无政府体制，但在过程层面上，二者之间存在着本质区别。在国际社会中，政府制订规范、“游戏规则”、制度和产生某些集体结果，特别是秩序、稳定和维护国际体系的程序，成员国“自认受相互关系中的一套规则所约束，并在共同制度中发挥作用”。而纯粹的国际体系却缺乏这些内容，不同政治单元间的互动（通常是战争）是其惟一的显著特征。K·J.霍尔斯蒂(K.J Holsti)则强调，治理在一定意义上就是秩序加上某种意向性，秩序意味着对行为的限制。国际社会的规范以及用来维护国家地位、减少战争频率的治理制度可以部分地解释国家生存的原因。[5](P32-33)
贝阿特·科勒—科赫(Beate Kohler-Koch)指出，“治理”这一术语涉及随国家不同而变化的治理模式，“实质上，治理是关于不同公民的偏好意愿转化为有效政策选择的方法手段和多元社会利益如何转化为统一行动以及怎样实现社会行为体的服从”。“如同政府一样，治理的本质也是做出具有约束力的决定。政府与治理之间的区别在于，政府是建立在一个由宪法确定的权威基础上并负责制定具有约束力决定的组织机构。政府是一个拥有明确权力、倾向于按照既定程序进行调控的代理机关。每当没有政府进行治理时，治理就会表现出不同的特性。”[8](P14)
星野昭吉将治理分为平行治理和垂直治理两种，平行治理意味着治理者与被治理者构成一种平等和对称的关系，或合作的治理；垂直治理则构成了一种不平等和非对称的关系，或一种两极对立的治理（可以视之为由国家维持着的国家中心治理）。虽然目前国际体系中盛行着垂直治理，但它正在逐渐消失，而平行治理随全球化进程日益凸显。星野昭吉认为，治理的本质含义是一种非暴力、非统治的治理机制，而不是强迫和压制。因而“治理是个人与权力机关、社会与私人之间管理共同事务多种方式的总和。它是一个不断持续的过程，在这个过程中，冲突与对立的利益得到协调，人们之间相互合作。治理包括着能迫使人们服从的正规权力机关和管理，也包括着那些人民与权力机关都乐于接受，享有共同利益的非正规的措施。”[9](P279)
世界银行以治理表示“为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式”。它把治理与健全管理联系在一起，认为有必要建立标准和规章制度，以便为公共事务的处理提供一个可靠而透明的框架，而且要求掌权者报告他们的工作。在这方面，各国政府负有重大责任。良好的治理应该导致非政府机构、尤其是私营企业的参与。经合组织发展援助委员会扩展了世界银行的观点，认为治理就是“运用政治权威，管理和控制国家资源，以求经济和社会的发展”。公共当局必须为经济单位的充分运作创造必要的环境。经合组织有意在穷国中提倡尊重法律、健全行政管理和廉洁负责的政府。经合组织的成员国有责任将对它们的发展援助与提倡和推行自由主义模式联系在一起。[10](P93)
全球治理委员会关于治理的界定具有代表性和权威性。该委员会的治理定义非常宽泛，把集体和个人行为的层面、政治决策的纵横模式都包罗在内，据此，治理是各种公共的或私人的机构管理其共同事务的诸多方式的总和，是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种同意或认为符合其利益的非正式的制度安排。在世界范围内，一些非政府组织、群众运动、跨国公司和统一的资本市场的种种活动都属于治理的范畴。由此可以看出，治理意指由许多不具备明确等级关系的个人和组织进行合作以解决冲突的工作方式，灵活地反映着多样化的规章制度甚至个人态度。[7](P93)它有四个规定性特征：治理不是一整套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制和支配，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；它不意味着一种正式的制度，而是持续的互动。
综观上述诸种治理定义，可以发现，治理的内涵至少包括如下几个方面：
(1)在治理的主体上，超越企业治理的局限，也突破一国治理的范围，存在着一个由来自不同领域、不同层级的公私行为体（如个人、组织，公私机构，次国家、国家、超国家，权力机关、非权力机构，社会、市场、国家等）、力量和运动构成的复杂网络结构。
(2)在治理的基础上，超越国家权力中心论，国家对内已不再享有惟一的、独占性的统治权威，国家仍然发挥主要作用，但必须和其他行为体合作；对外，国家主权或自主性观念也逐渐受到各类超国家体制概念的挑战和削弱。
(3)在治理的方式上，既实行正式的强制管理，又有行为体之间的民主协商谈判妥协；既采取正统的法规制度，有时所有行为体都自愿接受并享有共同利益的非正式的措施、约束也同样发挥作用。
(4)在治理的目的上，各行为体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调谈判，参与合作，求同存异，化解冲突与矛盾，维持社会秩序，在满足各参与行为体利益的同时，最终实现社会发展和公共利益的最大化。
三、治理体系的功能
治理体系是一个不同集团的成员就共同关心的问题制定集体选择的特别机制，它主要由基本机制与组织两个要素组成，包括传统的部落组织形式、现代主权国家机制结构模式以及全球社会、政治、经济组织的结构模式等等。其中，机制是指一系列确定各行为体的身份和意义以及它们之间经济、政治和文化活动框架的规则、规范和原则；治理的组织则是为管理治理体系而创建的物质单位，如政府、国际组织等。两者之间相辅相成，治理机制确定组织的身份和行动的法律范围，治理组织则落实并将机制转化为实际的行动。[5](P6-7)治理体系的具体功能在于：
1.在一定程度和范围内，发挥弥补政府缺陷、纠正市场失灵的作用。
在市场经济条件下，政府与市场这两个对社会经济发展起关键作用的因素各具其长，各有所短，两者都存在缺陷。一方面，市场机制是现代经济运行的基本调节机制，它作为资源配置手段极大地推动了生产力的发展，但市场并非完美无缺，它不可能解决一切问题。实际情况是市场在限制垄断、提供公共品、约束个人的极端自私行为、克服生产的无政府状态、统计成本等方面存在着内在的局限，[10](P17)即存在市场失灵。另一方面，政府干预是把双刃剑，在经济活动中，人民企望政府用“看得见的手”解决“看不见的手”所不能办好的事情，结果却发现，如同市场失灵一样，政府也有缺陷，也会失败。政府无法避免“寻租”行为、低效率、经济问题政治化、决策失误、自身扩展导致资源浪费等现象。正是鉴于市场和国家的失效，越来越多的人呼唤着新的管理方式，期望以治理机制对付市场或国家协调的失败。
2.维护社会的安全与稳定，促进法治与廉政。
治理体系与社会的稳定、安全成正相关。它通过协调政府与公民或公民与公民之间的利益矛盾，争取公民的积极参与，使公共管理活动获得公民最大程度的自愿同意和自觉认可，尽可能增加公民的共识和政治认同感，从而有效地维护其成员的安全、团结和社会秩序，为防止体系内部集团之间的冲突提供规则、程序和应付外来威胁的机制，有助于公共政策的连续和国内和平的维持。一个有效治理的社会也是法治的社会，政府和公民都依法行事，政府用法律规范公民的行为，管理社会事务，充分保护公民的自由、民主、平等及其他基本权利。政府官员清明廉政，奉公守法，其行为也受到法律的制约。
3.提高公共管理效率，增强社会公正与责任性。
有效治理要求管理机构设置合理、管理程序科学，公共机构正确管理公共开支，最大限度地降低管理成本，提高公共管理的效率。在经济方面，力图使体系内的物质福利最大化，保障社会财富充分公平地分配到最贫穷的成员并使其继续留在体系中的生产体系内，同时，保证不同种族、性别、阶层、宗教信仰、文化程度的公民享有真正的社会公正。政治信息灵通透明，便于全体公民了解情况。增强公共机构和公民的责任性，政治领导人实行职责和责任制，其行为向公民负责，公民也能对公共管理过程实施有效的监督。
4.元治理（自组织的组织）能够设计机构制度，提出远景设想，促进各个领域的自组织及其安排的相对协调。
元治理有制度和战略两个方面。在制度上，它提供各种机制，促进有关各方在不同地点和行动领域上的功能联系和物质上的相互依存关系。在战略上，促进建立共同的远景，鼓励新的制度安排，以便补充现有治理模式的不足。两者旨在实现不同的自组织安排，而不是为它们制定特定的战略和采取特定的措施。
5.促使人们在变化的环境中培养较强的创新和学习能力，通过对话与制度化谈判达成共识，建立互信。
作为一种协调方式，自组织治理以反思的理性为基础，持续不断地坚持对话，以此产生和交换更多的信息；将参加治理的单位锁定在涉及短期、中期和长期并存运作、相互依赖的一系列决定之中，减少机会主义危害；通过鼓励有关方面的团结，建立相互依赖的关系、共同承担风险。自组织借助制度化的谈判达成共识，建立互信，补充市场交换和政府调控之不足。个别经济伙伴在经济决策方面放弃一部分自主权、换取政治影响和系统更良好的全面运作；国家放弃部分依靠权威自上而下决策的权力，换取对众多经济实体施加影响，以在各经济领域取得更高的效益。[1](P38)梅恩兹在探讨网络作为自组织治理的一种形式时也指出，它们的典型逻辑是进行谈判的逻辑，谋求通过谈判实现共同产品。[1](P35)
6.推动政府与公民的良性合作，应对现代社会千差万别的决策问题。
现代社会的各子系统和网络日趋独立，从而对治理造成了压力。在这种情况下，除了政府机关和各种机构外，治理还需要公民社会的参与，各种利益集团、网络以及部门间的协商。治理于是推动了国家与社会或政府与公民之间的良性互动，成为各种社会代理者如公共治理部门、私人公司、半公共机构、游说团体、咨询人、公民和消费者协会之间的一种协作方式，使政策的制定更为有效。这种模式比传统的统治方式更能适应社会环境，既强调了公共政策制订中的纵横协调，也强调多元和不统一。[11](P70)玛丽—克劳德·斯莫茨也做出了积极的评价，“治理是一个有用的概念；因为它能设计出管理共同事务的新技术；它使我们有可能对付那些抑制国际无政府状态、但又不似政权那样固定而被人们寄予期望的机构；它引入了灵活而非标准化的机制；它赋予多种理性与不同的合法性以一席之地；它不会成为固定不变的东西”。[12](P86)
虽然治理在一定程度上可以弥补国家和市场在调控和协调过程中的某些不足，但治理也不是万能的，它内在地存在着许多局限。在现实世界，治理还要受到诸多外在因素的制约。它不能代替国家而享有合法的政治暴力，也不可能取代市场而自发地对大多数资源进行有效的配置。事实上，有效的治理应该建立在国家和市场的基础之上，它是对国家和市场手段的必要补充。为此，我们不应当忽视这样一种可能，即资源配置中不仅存在国家的失效和市场的失败，以治理取代市场或等级统治有时也存在着失效的可能。
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