集体林产权制度改革与林地可持续经营（上），本文主要内容关键词为：林产论文,林地论文,可持续论文,制度改革论文,集体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
贫困农民的收入主要来自于农业和林业。提高农民的农业(包括林业)收入一直是发展中国家减贫的有效手段之一。许多国家的研究表明，不管是传统农业国，还是转型中国家，或是已经城市化国家，源于农业部门的GDP增长对有效脱贫的贡献是非农部门的两倍以上(WDR，2008)。因此，如何继续增加农民收入尤其是农业和林业收入是进一步消除我国的农村贫困、缩小农民收入差距的主要手段之一，也成为中国各级政府关注的焦点之一。
长期以来中国集体林的生产效率不高，经济效益不好，没有给农民带来应有的收入。中国政府大力推行集体林产权的改革，其根本出发点就是如何有效地利用森林资源，让林业资源给农民带来更多的收入。由于林业生产周期长的特点，要想激励林农对林地进行长期投资，对林地产权的稳定性要求要远大于农地。同时，农户要想从林业中获得长期稳定的收入，必须对林地进行可持续的利用，因此，对林地进行可持续的经营管理既代表了农民个人的长远利益，也是整个社会利益(森林的生态效益)之所在。
本研究的重点在于研究如何在市场经济条件下激励林农可持续地经营林业，因此，我们研究的一个主要任务就是如何将可持续林业经营管理的概念落到实处。林业资源的可持续利用是一个很宽泛的概念，本研究将参考联合国森林论坛和森林欧洲的观点，并结合中国的实际情况，将从生态、经济、社会三个方面对中国林农可持续经营管理林业进行分析，分析的重点分别为：
(1)经济方面：重点研究林业的可持续经营管理对收入增长及结构的影响，尤其是对减贫的作用和影响，林农在什么样的收入状态下才会有动力对林业进行长期稳定的投资；
(2)生态方面：重点放在什么样的林业经营管理模式才能保持森林资源的持续增长，包括森林面积、森林总蓄积量、单位林地生产力、林分结构、林地结构(经济林、生态林)，及保证森林的其它生态效益，如减少水土流失、保持生物多样性等；
(3)社会方面：重点研究林业的可持续经营管理对增加林业社区的就业、减少收入不平等的影响。
1 基础问卷调查
根据我们以往的调查(国家重点林业项目与贫困问题研究项目，由国家林业局经济与发展研究中心刘璨主持，调查在6个省的12个林业县展开，共有样本3000农户左右)，我国农户拥有的林地面积普遍很小，见表1。调查显示，户均拥有的林地面积在2001-2005年间增长较为迅速，可能跟这几年大规模的退耕还林项目有密切的关系。1999-2009年湖南省造林虽然近10年来户均林地面积增加很快，但即使如此，我国农民家庭平均的林地规模仍然偏小，到2008年超过1/3的农户拥有的林地不到0.33
(5亩)，近60％的农户拥有的林地在0.33～3.33(5～50亩)之间，只有2.3％的农户拥有超过6.67(100亩)的林地。
据调查数据，1995-2008年林业收入占农户收入的百分比，如果仅仅计算林业生产的收入，不包括退耕还林和其他林业补贴，林业的比重是一直下降的，从1990年代末的15％左右，降到2008年的不到8％，下降近一半。如果考虑退耕还林及其他林业补贴，林业收入的比重在1998-2004年期间稳步增长，最高达到近23％。但这种增长完全来自于国家的财政补贴，是不可持续的。随着许多地区第一轮补贴的结束，这个比例从2005年开始逐步下降，2008年降至18％左右，其中，2008年林业生产约占农户总收入的近8％，而林业方面的补贴则高达农户总收入的10％，两者合计占农户收入的近18％。调查显示，林业收入对农户的影响很小，有近8成的农户其林业收入不到总收入的5％，加上各种林业补贴，近8成农户的林业收入也只占到10％，只有近一成的农户其林业收入超过总收入的30％(见表2)。表3的结果也从另一个侧面显示了农户对林业生产的不重视或农户的林地规模太小。超过40％的农户在2008年花在林业上的投工量不到10个，只有6.8％的农户全年对林业的投工大于120天，即半个全劳力以上。2008年的户均林业投工34.5个，平均每1/15林地年投工不到2个。
所有这些数据和分析充分显示：我国的户均林地规模太小。而林地规模普遍偏小使得林业收入对大部分农户来说微不足道，这可能是农民对林地投入偏低、对林地经营意愿不高的最主要原因，可能严重影响我国集体林区林地生产率的提高。
过去的政策设计没有充分考虑到农户的意愿、行为和决策方式，我们也不知道在不同的条件下农户是如何对林业生产进行决策的。要想激励林农对林业资源进行充分地、可持续地利用，需要认真分析农户的意愿、行为和决策模式，只有这样，政府制定的各项政策和制度才能有的放矢，充分调动林农参与农业生产的积极性。而要了解农户的意愿和行为，最好的方法是通过大量而细致的农户调查。在本研究中，我们将根据农户调查数据分析影响农户经营林业的主要因素，找到如何激励林农可持续经营管理林业的有效措施。
2 相关研究综述
农地/林地可持续利用离不开制度的保证，而产权制度则是核心。土地的产权制度和农业劳动生产率的关系问题一直是经济学研究的热点之一。按照经济学的基本观点，稳定的土地产权制度会刺激农民除了更多地对自己的土地进行中长期的投资之外，如平整土地、修梯田、兴修小型水利设施、土壤改良、施用长效的农家肥等，还会增加其他投入(短缺效应)如良种和化肥，所有这一切都有利于提高农业劳动生产率，促进农业生产的发展。根据文献研究，我们可以将这种关系简单地归纳为图1所示。
图1 土地产权、投资和劳动生产率关系示意
2.1 农地产权及稳定性
国内对农地产权的研究主要集中在对家庭承包制的分析上。主流看法认为，家庭承包制能克服过去集体生产中“大锅饭”及平均主义弊病，能真正体现农民在集体经济中的主人翁地位，能把直接生产者与土地最佳结合起来，保证生产者切身利益的同时，又能理顺同国家、集体及相互之间的经济关系。保持原有土地集体所有制基础，不改变公有制及合作组织本身，仅仅改变生产组织形式与经营形式。(唐明曦，1983)
还有一种看法，认为家庭承包制实质上是一种土地租赁的特殊形式，承包者农民与集体的关系不是生产责任制的关系，而是租佃关系；作为承包者的农民按承包合同向集体交纳的提留，实际上包含着地租成分在内，而农民依承包地的份额多少向国家尽的义务就是赋税。(刘福垣，1992)
有大量的国内外文献研究讨论了土地产权稳定性——农民对土地投资——农业劳动生产率之间的关系。由于我国在上世纪80年代初之后，虽然在全国范围内几乎都采用了家庭联产承包责任制，但由于各地人地紧张关系的程度和传统习惯的不同，许多地区对土地进行过频度不一的调整，从而导致农民土地使用权的不稳定。这种不稳定会不会影响农民对土地投资，特别是长期投资的积极性，一直是一个令人关注的问题。
Jacobv，Li and Rozelle(2003)发表在AER上的论文采用中国东北的农户调查数据，利用危害分析(hazard analysis)和农户的地块信息来计算土地被调整的概率，并用预测的概率做实证分析，检验农户对土地的投资(使用农家肥)和土地使用权不稳定(由于调整土地)之间的关系，他们的结果显示土地调整的概率越大，农户越不愿意施用农家肥，但这对农业生产的效率只有很小的影响。俞海、黄季焜等(2003)采用6省15县市180个样地在20世纪80年代初期和2000年的土壤实验数据，结合同期这些样地所在生产小组的社会经济调查数据，对地权稳定性、农户间非正式土地流转等对农地土壤可持续生产能力的影响进行了实证分析。他们的结果表明：稳定的土地使用权有助于改善农地土壤的长期肥力；农户间非正式的土地流转容易造成农地土壤长期肥力的衰退，但对土壤短期肥力无显著影响；农村劳动力机会成本的提高没有引起农地土壤肥力的损耗。乔榛、焦方义和李楠(2006)研究了1978-2004年我国农业增长。其结论是，农业生产中实施的不同土地制度对农业生产者形成不同的激励，农业生产经营中推行的价格、财税制度变革又以形成的利益空间影响农业生产者的积极性，因此，制度变迁是我国改革开放后农业增长的决定性因素。
根据与土地关联程度的高低，许庆、章元(2005)将长期投资划分为与土地关联和与土地不关联的两类长期投资，前者包括道路、灌溉设施、排水设施、塑料大棚、修建田埂、水土保持、使用农家肥或进行土壤改良等投资，而后者则包括农用机械、生产工具、运输工具等。他们利用澳大利亚阿德雷得大学中国经济研究中心和中国农业部政策法规司共同完成的中国农村居民谷物生产(1993、1994、1995、1999和2000年)问卷调查数据，采用面板数据的分析技术，分别考察了土地使用权稳定性与这两类长期投资的关系。结果表明，土地调整对这两类长期投资的影响明显不同：“减人减地”使减地农户与土地不关联的长期投资大幅度下降，但对农户的与土地关联的长期投资没有影响；而“增人增地”对增地农户的任何长期投资都没有影响。其结论是：影响农户长期投资的重要因素可能不是土地制度，而是农产品价格、农业生产资料价格、非农就业机会、户籍制度等其他因素。
土地产权的稳定性对农业发展的重要性不光在中国受到大家重视，在其他发展中国家如非洲也一直是大家关注的焦点，许多国际组织的研究报告如the Commission for Africa Report(2005)、the FAO(2005)State of Food Insecurity Report、the Interacademy Council(IAC)Report for Africa(2004)、the NEPADs Comprehensive African Agricultural Development Programme(CAADP)(2003)、the UN Millennium Project(2005)等都有相关讨论。
但由于土地产权的复杂性，世界各国尤其是发展中国家还存在着许多不同类型的土地产权制度，这些不同的产权对农民生产积极性的影响还不是很清楚。如针对非洲国家的研究显示：更稳定的土地产权使得农民更可能对土地进行某些特定方式的投资，如种树、围栏、施用农家肥等，如加纳(Besley，1995)、马拉维(Place and Otsuka，2001)、尼日尔(Gavian and Fafchamps,1996)。但这些结果并不具有普遍性，往往在相同的地点，对不同种类的投资有不同的效果，或这种影响的边际效果很小。在非洲多个国家如卢旺达、加纳、肯尼亚、乌干达、马拉维、埃塞俄比亚等(Place and Hazell，1993；Hunt，2003；Pender et al.，2004；Place and Otsuka，2002；Gavian and Ehui，1999；Pender and Fafchamps，2006)大量的实证研究还发现，土地产权的稳定性和农业生产效率的提高也没有什么显著的联系。
2.2 农地流转
土/林地产权制度的改革/变化会对产权的稳定程度有影响，而稳定的土地产权会促使农民有更大的动机去对自己的土地进行中长期的投资，并会更多地投资于农业生产，从而对农业生产有促进作用。而更稳定的土地产权也会刺激土地租赁市场的发展，使土地在一定程度上更多地集中在生产效率更高的农民或公司手中，由于我国农民的土地规模普遍太小，这种集中会获得更好的规模经济效益从而促进农业生产的发展。
郑景骥等人(1994)认为，农村土地使用权商品化的意义在于：(1)农村市场经济发展的内在要求；(2)实现土地资源优化配置；(3)提高土地经济效率的必要条件；(4)对维护集体和农民利益，保护土地生产力意义重大；(5)有利于农业剩余劳动力转移和农村二、三产业的发展。郑碧玲(1999)认为，在土地管理中引进市场机制，建立土地使用权的流转机制，有利于实现土地资源的有效配置：(1)有利于实现农民经营土地的自主权；(2)有利于及时调整劳地比例，促进耕地合理流动；(3)有利于解除农民对土地长期投资的思想顾虑，实现土地的集约化经营。聂华林等(2001)认为，农地使用权转让制度对于中国农业经济发展具有深远的意义：(1)丰富和发展了公有制的实现形式；(2)促进了市场经济体系的健全、完备和土地资源的优化高效配置；(3)在一定程度上促进了我国农业从“小农生产方式”而产业化、集约化的转变和加快农业农村工业化、城镇化的步伐；(4)推进农业对外合作和农业国际化，迎接入世后农业和农村所面临的压力和挑战。与此同时，也有的专家对土地的有偿转让提出了质疑，认为目前的农业比较利益较低，农业经营几乎无净收入，如果加上地租就会增加农业生产成本，不能一边说农业比较利益较低，另一边又要增加农产品成本。
关于农地流转的条件和原则，王瑞璞(2002)认为，土地使用权流转必须以坚持家庭承包经营责任制为前提，必须坚持依法、自愿、有偿和规范的原则进行，必须明确土地流转的主体是农户而不是集体经济组织。
段应碧(2002)认为，只有二、三产业比较发达，大多数农民转到非农产业并有稳定的工作岗位和收入来源时，才可能出现大范围的土地流转，这将是一个相当长的历史过程，当前我国大多数农村目前尚不具备大规模土地流转的条件，此时土地流转的主体应是农户，乡村组织不能搞强迫命令，行政干预，土地流转应主要在农户之间进行。
孙炎，田东森(1998)分析认为，农地使用权流转的条件是：(1)农地产权分离是农地使用权流转的前提条件；(2)农地产权市场化是农地使用权流转的根本条件；(3)发展壮大集体经济是推动农地使用权流转的必要条件；(4)剥离农地社会保障功能是农地使用权流转不可缺少的重要环节。
有人指出，正确处理稳定承包权与放活使用权之间的矛盾是降低交易费用促进农地有效流转的基本前提。协调市场机制与行政机制的关系，是通过农地流转实现资源优化配置的关键(张忠根，方志伟，2002)。李录堂(1994)认为，要使农地流转起来，首先要解决农村劳动力转移过程中的农民职业保障问题，而解决这一问题的最佳选择是利用保险手段，以保险公司的社会职业保障功能代替农地使用权对农民的职业保障功能，并在这种代替过程中通过保险公司形成一种农地流转集中的机制。
目前，农村土地流转的形式主要有两田制、股份制、四荒拍卖、反租承包、转包、转租、互换租赁、联营、抵押、托管等。
谢玉仁(1998)认为，土地流转方式可分为两种：分散流转和集中流转，其中土地经营权股份合作制有利于土地资源集中重组，权益共享，经营管理专业化，因而是一种新型的富有生机活力的方式。分散流转是一种自发流转，主要方式有转包、出租、转让、抵押、拍卖等。土地分散流转的一方面使得少部分农户得以从土地的束缚中解放出来，专心致志地从事非农业产业；另一方面，又部分满足了一些想种田的农户用地，土地的经营权与使用权的需求，部分地解决了土地粗放经营和地荒问题，但由于它的分散性和自发性，这种土地流转模式没有从根本上解决农业社会化大生产的发展趋势与土地分散经营的矛盾，所以这种模式只能是土地集中连片流转模式的一种过渡。由于我国农业生产水平目前总体还较低，因而就目前而言，分散流转具有很大的适应性可以在当前的农村中推广。
修海玉等人(1994)提出构建“两级市场，8种方式”来推进土地流动和集中。一级市场是土地出让市场，二级市场是土地转让市场。土地使用权以8种方式流转：出让、出租、承包(两田制)、转让、转包、转租、入股、抵押。
有的学者对股份合作制极为重视。认为股份合作制是一个创造，它把劳动者合作与资本的合作很好地结合在一个经济体里，土地股份合作制是稳定土地承包权的很好方式。郭铁民，林善浪(1998)认为，农地股份合作制是对家庭联产承包制的完善与发展，加强了实体经济组织的服务职能。
孔凡斌(1998)提出把租赁引入农地家庭承包制，其特征是：租赁使用、双层经营、促进流转、长期不变。綦好东(1998)在提出农地股份所有的基础上，认为租赁经营是提高农地资产产权效率的必然选择。张红宇(1998)认为，通过土地租赁实现土地使用权流转，是世界上通行的做法。土地租赁市场可以规避风险，使资源利用效率更高，更有利于形成规模经营，因此发展土地租赁市场是比较现实可行的，促使土地使用权流转的新思路。
2.3 林地产权及森林的可持续管理
了解林权对林业资源可持续经营管理的影响及其变化趋势，对政府制定有效的林业政策是至关重要的。根据FRA(2010)的分析，虽然世界80％的森林是公有林，但整体而言，社区、个人和私营公司拥有并管理森林的趋势日益明显，而且区域之间的差别也相当大：北美洲和中美洲、欧洲(俄罗斯联邦除外)、南美洲和大洋洲的私有林的比例高于其他区域。在有些地区，吸收社区、个人和私营公司参与公有林管理的趋势不断增加。目前这种社区参与森林管理的趋势同时伴随着森林产权模式的迅速变化，将会使利益相关者的关系更加复杂，而这些变化除了会影响森林的管理模式，还有广泛的社会、政治和经济影响。
可持续林业需要长期的承诺和稳定的业务框架，提供多种经济、社会和生态效益。根据MCPFE(2007)的分析，虽然林地面积和森林是否可持续之间的关系不明确，但林地细碎化和越来越多的小林地所有者则可能放缓的可持续森林管理的执行。因此，可持续森林管理的先决条件是林地所有权和使用权是正确界定和有保证的。否则，由于不安全的林地产权将导致林地投资的不确定性，森林使用者将倾向于追求短期目标，他们很可能会更愿意接受他们的林地收益宜早不宜迟，如尽快过量砍伐木材，这将导致不可持续的森林管理和经营模式。
中欧和东欧的许多国家，如捷克、匈牙利、拉脱维亚、立陶宛、波兰、罗马尼亚、斯洛伐克、斯洛文尼亚和乌克兰等，在转型之前，森林基本全归国有，转型之后，随着私有化和将林地归还给原来的所有者之后，持有森林的个人和机构大为增加，持有规模很小，严重影响到了这些国家的造林计划。
根据IUCN(2004)的研究，中欧和东欧小规模的森林所有者主要可以分为3类，他们对森林和土地的产权、林业管理措施、保护生物多样性、文化景观等的态度不同。
第一类是以市场为导向的森林所有者，拥有的森林面积较大，关注的重心是利润最大化。为了保证稳定和长期的最大化利润，他们能认识到可持续森林管理的重要性。如果自然保持活动影响了他们的盈利，他们期望得到政府补贴。
第二类所有者为了家用和农场需要(特别是薪柴和木材生产)管理自己的森林。他们拥有的森林通常很小，不能给他们带来足够的收入，他们对林业生产兴趣也不大。他们会有选择地砍伐树木，如果需求得到满足，他们会接受自然保持的措施。
第三类与他们自己拥有的森林联系很薄弱。他们通常住在城市，远离自己的森林。他们太不在意能否从自己的森林中得到收益，在大多数情况下，他们意识到森林的景观、生态和其他功能作用。
Nijnik et al.(2009)分析表明：产权制度的进步(尤其是当这些制度涉及财产权利的分配和保证)，权力下放和治理结构调整，以及市场的发展，对中欧和东欧小规模的林业可持续发展是至关重要的。
不同的森林管理模式会产生不同的经济效应和生态效益。德国和北欧(斯堪的纳维亚国家，如瑞典)代表了两种截然不同的森林管理模式，分别以管理森林蓄积量和管理利润为主要目标。Brukas and Weber(2009)采用德国和瑞典的两个主要商业树种：挪威云杉和欧洲赤松的现金流量数据，计算比较其内部收益率(the Internal Rate of Return)，随后对波兰、立陶宛和拉脱维亚进行了相同的分析，并使用结构化的问卷对林业部门的相关人士进行问卷调查，目的是分析这3个国家是更接近德国还是北欧的传统。他们的研究表明：尽管劳动力成本和木材价格差距不大，但德国和北欧模式会导致非常不同的经济效益，其中决定性的原因是轮伐周期的巨大差异，根据当地的森林生产力和气候条件的不同，云杉和赤松在德国的轮伐周期一般分别是80-120年和100-140年，而瑞典则要短的多，分别为55-75年和80-120年。他们的分析结果还显示：波兰最接近德国的传统，坚持长轮伐周期和木材自给自足的原则，不关注经济效率；而拉脱维亚在像北欧模式转化，更多地关注林业的经济效益；而立陶宛则采取中间立场。他们的研究也给中国林业改革一个启示，在考虑林业的生态效益的同时，也一定要考虑经济效益，这对于像中国这样资金相对短缺的发展中国家在可持续地发展林业生产和保护森林资源时是尤为重要的。
3 林业可持续经营管理的国际背景
3.1 近40年来林业政策的变迁
按照传统的观念，森林和林业主要为人们提供木材、燃料及相关林产品。但随着经济和社会的发展，全球环境的逐步恶化，人们对林业的要求也渐渐发生了变化，除了获取木材和相关林产品等经济利益之外，人们更多地开始考虑森林资源的生态效益和可持续利用。
这种对森林和林业作用看法的改变，影响了许多国家尤其是发达国家的林业政策，荷兰林业政策的变化就很好地反映了这一点。荷兰虽然国土面积小，但地势平坦，土地适合农业耕种，因此，大量土地都是用来发展农业，所以其20世纪初期的森林覆盖率只有10％，而同时德国和法国的森林覆盖率则分别为30％和25％。与不太重要的林业部门相对应，荷兰保护森林的相关法律出现的也比较晚，直到1917年才出了第一个相关法律“紧急森林法案”，而临近的西欧大国法国早在1827年就确立了自己的森林法案。Veenman et al.(2009)较为细致地回顾了过去40年来荷兰林业政策的变化。到20世纪70年代以后，荷兰的林业政策慢慢地失去了自己的独立性，到现在已经完全将森林归于自然保护的范畴。从1970年以来根据其作用的变化，荷兰的林业政策可以区分为以下3个阶段，反映了林业的作用和功能在荷兰的根本转变。
第一个阶段是20世纪70年代和80年代初，这一阶段主要反映在围绕森林和林业政策的政策安排和体制结构上，关键角色是荷兰农业和渔业部，主要由传统的国家森林服务局以及林业部门即森林所有者、相关贸易和工业部门为代表。考虑到世界木材市场的不稳定和供应不足，这段时期的林业政策重心在木材生产方面，森林的主要作用是最大限度地为荷兰国内市场供应木材。第二个阶段是20世纪80年代中期到90年代末，这期间荷兰逐渐开始重视森林的多功能作用，平衡森林的各种不同功能。因此在80年代中后期，林业政策除了关注木材生产之外，还考虑森林的其他功能如娱乐、自然价值和景观质量等。进入90年代后，荷兰在继续重视森林多功能作用的基础上，更多地强调森林的自然属性和可持续。第三个阶段是20世纪90年代末至今。这段时期荷兰的林业政策已经完全丧失了自己的独立性，森林只是作为整个自然系统的一部分加以考虑。荷兰农业部的名字也改成了农业、自然管理和渔业部。而更加开放的欧洲和全球木材市场，能为荷兰提供稳定的木材供应，因此，部分满足国内木材需求也不再是林业政策考虑的范畴。近几年来，随着全球性的环境问题引起了国际社会越来越广泛的关注，如气候变化和热带雨林的保护等，对森林生产功能(木材生产)的重视在荷兰国内似乎又有了缓慢的复苏。中国的林业政策也经历了相似的发展历程，我们在后面会详细地介绍中国林业政策的变化发展。
国际社会也为林业政策的发展变化作过很多努力。联合国环境与发展会议在1992年里约热内卢地球问题首脑会议上通过了《关于环境与发展的里约宣言》(又称《地球宪章》，规定国际环境与发展的27项基本原则)、《21世纪议程》(确定21世纪39项战略计划)和《森林原则声明》(全称为《关于所有类型森林的管理、保存和可持续开发的无法律约束力的全球协商一致意见的权威性原则声明》)，并签署了联合国《气候变化框架公约》(防治地球变暖)和《生物多样化公约》(制止动植物濒危和灭绝)两个公约。这次会议的主要成果是首次制定了一个关于全球可持续发展的全面计划，而其中的《森林原则声明》是用来指导各国如何以更加可持续的方式来管理全世界的森林。详细情况可参见联合国环发会议的报告(1993)。
2000年10月，联合国的经济和社会理事会成立了一个拥有全球会员的、高级别的政府间组织——“联合国森林论坛”(United Nations Forum on Forests，简称UNFF)，其主要任务在于促进森林的管理、保护和可持续发展，监督会员国政府制定长期关注林业的相关政策。联合国森林论坛每年召开一次大会，在2006年的第七届会议上设定了4个全球共同的森林目标，并同意世界各国根据自己的主权、惯例和实际情况，通过制定相关政策和具体行动方案，努力在2015年以前逐步实现下述4个全球目标(United Nations Forum on Forests,2007)：
——通过可持续森林管理，包括保护、恢复、植树造林和更新造林，扭转世界各地森林覆盖丧失的趋势，更加努力地防止森林退化；
——增进森林的经济、社会及环境效益，方法包括改善依靠森林为生者的生计；
——大幅度增加世界各地森林保护区和其他可持续管理林区的面积，提高可持续管理林区的森林产品所占比例；
——扭转在可持续森林管理方面官方发展援助减少的趋势，从各种来源大幅增加新的和额外的金融资源，用于实行可持续森林管理。
国际社会近20年来的努力，正是这种观念变化的集中体现。根据Shvidenko et al.(2005)的分析，森林除了能为人类提供可见的各种物质产品如木材、燃料和其他森林产品之外，还能提供许多非物质产品和服务，如生物多样性，水土保持，保护脆弱生态系统如山区、旱区和小岛，碳汇(吸收
)，社会文化价值和服务，以及由农林复合系统提供的服务等。
3.2 森林的可持续管理
3.2.1 联合国森林论坛的指标体系
从联合国环发会议1992年全面提出可持续发展的观念以来，虽然可持续的概念已经广为流传，即在满足人们当前需要的同时还不能危害未来的使用，但具体到森林和林业的经营管理，我们还是很难明确定义可持续在其中的确切含义和内容。联合国森林论坛根据可持续森林管理的标准，认为森林可持续管理(Sustainable Forest Management)应该包括如下7个方面的内容：
——森林资源。意味着大量的森林覆盖和立木材积，包括森林外树木，以支持林业的社会、经济和环境方面。例如，特殊森林类型的存在和范围作为保存工作的基础至关重要。该方面还包括减少毁林以及恢复、复壮退化的森林景观，及森林和森林外树木的重要功能：储碳，从而促进调节全球气候；基因改良亦是提高森林生产力的一种手段，例如确保集约管理的森林提供高木材产量；
——生物多样性。意味着关注生态系统(景观)、品种和遗传3级的生物多样性保存和管理。此类保存，包括保护脆弱生态系统地区，确保生物多样性得到保持，并为今后提供开发新产品的机会，例如医药；
——森林健康和活力。森林需要管理，以尽量减少不良干扰的风险和影响，包括野火、空气污染、风暴倒林、入侵品种、害虫、病害和昆虫。此类干扰可影响林业的社会、经济及环境方面；
——森林资源的生产功能。森林和森林以外的树木提供种类广泛的木材和非木材林产品。为了确保林业的可持续生产和采伐，需要保持大量有价值的初级林产品，这种采伐不应危害今后对森林资源的使用；
——森林资源的保护功能。森林及森林外树木具有帮助调节土壤、水文以及水生系统的作用。这包括保持清洁水源，和降低洪水、雪崩、水土流失、干旱的风险或影响。森林资源的保护功能亦有利于生态系统保护。森林资源的保护功能具有很强的跨部门特点，对农业和农村生活有很高的效益；
——社会经济功能。森林资源对整个国民经济的贡献是通过林产品和能源加工及销售、贸易以及投资林业部门，为社会创造就业和价值。此外森林还有许多重要的社会功能，如作为和保护具有高度文化、精神或者公共游憩价值的场所和景观，还包括土地保有权、本土及社区管理系统、传统知识等方面；
——法律、政策和体制框架。包括支持上述六项内容所需要的法律、政策以及机构安排，如公众参与决策、治理与执法、进展的监测与评估等。此外，还应处理更广的社会问题，包括公平、公正利用森林资源，科学研究和教育，支持林业部门的基础设施，技术转让和能力建设、公共信息和交流等。
对可持续森林管理的这种认识已经被2003年2月在危地马拉召开的国际标准及指标会议(CICI2003)和国际粮农组织林业委员会2003年会议所认可。2004年2月，粮农组织/国际热带木材组织的标准及指标专家磋商会认识到，这些内容对于促进有关森林问题的国际交流至关重要。
3.2.2 “森林欧洲”的指标体系
欧洲各国早在1990年就成立了一个被称为“森林欧洲”(Forest Europe)的组织，这是一个关于保护欧洲森林的部长级会议(The Ministerial Conference on the Protection of Forests in Europe，简称MCPFE)，为46个成员国和欧盟制定保护森林资源和森林可持续管理的共同策略，此外，还有多个非欧洲国家和国际组织作为观察员参与其中。因此，森林欧洲的工作在国家和国际层次上，对经济、环境和社会都产生了深远的影响。
“森林欧洲”的主要工作是在所有成员国中推行森林的可持续管理。按照森林欧洲的观点：森林是人类未来的根基，能帮助人类保护水和土壤，提高生物多样性，保证环境友好和木材产品的供应，同时还创造了就业机会，为人们提供娱乐机会，并将进一步促进绿色经济的发展。可持续森林管理则能保持森林的健康并帮助减缓气候变化。早在1993年，森林欧洲就开发了一套用于森林可持续管理的标准和指标体系，是指导欧洲各国森林政策的一个非常重要的工具。随着相关知识和数据的积累，政策分析对信息的需求也进一步提高，森林欧洲于1998和2002年两次对指标体系进行了修订，现有的指标体系包括两大类指标：
(1)定量指标，共35个，分为6个方面。
——森林资源的维持和适当增强及其对全球碳循环的贡献，包括森林面积、木材储量的增长、树龄和树径分布、碳储量；
——森林生态系统健康和活力的维持，包括空气污染物沉积、土壤条件、落叶、森林损害；
——森林生产功能(木材和非木材)的保持和促进，包括增量和采伐原木、非木材产品、服务、管理计划下的森林；
——森林生态系统中生物多样性的维持、保护和适当改进，包括树种构成、再生、天然更新、引进树种、朽木、遗传资源、地形模式、濒危树种、保护林；
——森林管理中保护功能的维持和适当增强(特别是土壤和水)，包括受保护森林(土壤、水和其它生态系统功能)、受保护森林(基础设施和管理的自然资源)；
——其他社会经济功能和条件的维持，包括森林所有权、林业部门对GDP的贡献、净收入、服务支出、林业部门人员总数、职业安全和健康、木材消费、木材贸易、来源于木材的能源、休闲便利性、文化和精神价值。
(2)定性指标，分为2个部分。
——可持续森林管理的政策工具和制度，包括国家级森林项目、体制框架、法律/监管框架和国际承诺、金融工具/经济政策、信息化手段；
——不同政策领域的政策工具和制度，包括如下政策领域：土地利用和森林及其他林地面积、碳平衡、健康和活力、生产和木材利用、生产和非木材及服务利用(尤其是休闲娱乐的提供)、生物多样性、受保护的森林和林地、经济活力、就业(包括安全和健康)、公众意识和参与、研究训练和教育、文化和精神的价值。
“森林欧洲”按照自己的指标体系，定期地出版报告“欧洲森林状况”，提供欧洲森林可持续管理以及相关政策和机构全面和最新的信息。最近的一本是2007年出版的《欧洲森林状况2007》。森林欧洲的所有出版物都可以通过它的网站http://www.foresteurope.org下载。
4 中国集体林相关林业政策及效果评估
1978年改革开放以来，尤其是20世纪90年代中后期以来，随着国际社会对林业和森林看法的改变，中国的林业政策也受到了极大的影响，从原来单纯地强调林业的经济功能，逐步过渡到经济和生态功能并重，在保证生态效益的基础上提高林业的经济效益。
中国政府十分重视集体林区的可持续发展，加大集体林产权制度改革力度，出台了一系列政策措施。为保证集体林产权制度改革的顺利进行，我国政府还推出相应配套政策，包括财政资金投入政策、税收政策、信贷政策等，通过加大对集体林业的财政投入力度，实施税收减免，扩大信贷投放规模，增加林业金融产品研发等方式，以激励林农实施可持续经营。据2009年初步统计，在已经全面推进集体林权制度改革的13个省份中，林改开展以来已吸纳劳动力3689.3万人，农民人均纯收入4922.7元，其中来自林业的收入为613.9元。由此可见，集体林权改革扩大了农村就业空间，呈现出“城里下岗、山上创业”，“一户承包、全家就业”的可喜局面，同时也对推动农村政治文明建设，促进林区社会和谐稳定起到重要作用。
4.1 林业财政相关政策
4.1.1 1978-1991年
1978-1991年，这一时期的林业财政资金投入政策，是在国民经济走上正常发展轨道、财政改革深入进行、林业得到大力发展的背景下产生和发挥作用的。1978年12月，十一届三中全会的召开，确定了发展国民经济“调整、改革、整顿、提高”的八字方针，国家的工作重心完全转到以经济建设为中心的现代化建设轨道上来，开创了社会主义现代化建设的新局面。在国民经济发展步入正轨的同时，党中央还高度重视林业发展，在恢复林业机构基础上，出台了保障林业发展的一系列法律、法规。1981年，中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，明确规定保护森林发展林业的方针、政策，提出当前林业调整和今后林业发展的战略任务。并随后召开座谈会，部署全国集体林业“三定”工作，即稳定山权林权、划定自留山、确定林业生产责任制。截止到“三定”工作结束的1986年底，家庭经营的林地已占全国集体林总面积的69％。1985年1月1日，《中华人民共和国森林法》正式施行，从法律层面上确保加快我国林业发展步伐。为进一步激励林农生产积极性，国家财政还投入大量资金，包括预算内以及预算外的财政投入政策，体现出改革性和扶持性的双重特点，对于我国集体林业的改革和发展起到一定促进作用。
这一时期的集体林业财政资金投入政策包括预算内投入政策和预算外投入政策(刘克勇，2005)。
(1)预算内投入政策。
第一，基建类政策。十一届三中全会后，我国在南方集体林区推行基本建设投资与木材上调量挂钩的投入政策；取消木材上调后，基本建设投资改由地方安排，财政资金主要用于配合重点工程建设，如“三北”防护林等。1985年，国务院转发国家计委等部门《关于南方集体林区木材放开后的价格和木材调拨问题的报告》。报告中指出，继续执行减少南方集体林区木材价格上调的政策，并采取投资与木材上调量挂钩的办法。1978-1991年全国林业基本建设投资完成额累计达2260381万元，如表4所示，总体来看，历年全国林业基建投资完成额呈上升趋势，其中1982、1983年投资完成额略低，1991年与1978年相比，国家基建投资完成额上升106.24％。从投资结构来看，全国营林基本建设投资完成额占全国林业基本建设投资完成额的比重呈上升趋势。
第二，经费类政策，主要是事业单位机构经费投入政策。各级财政为林业工作站、种苗站、技术推广站、自然保护区、森林病虫害防治站、苗圃等林业事业单位以及科研和教育等单位，依据需要与可能的原则，提供必要的人员经费、公用经费和业务经费支持。
第三，补助类政策，包括农村造林补助费、飞播造林补助费、森林病虫害防治补助费投入政策等。在农村造林补助方面。1980年以前由中央财政安排实施社队造林补助政策，只面向重点地区造林任务大的社队。1980年以后我国实施“划分收支、分级包干”的财政管理体制，将这部分补助费用包干给地方。为适应适应农村家庭联产承包责任制的要求，1983年财政部对原社队造林补助费的使用范围作出调整，将社队造林补助费改为农村造林补助费，主要用于扶持经济条件困难的农村合作生产组织和林业专业户，恢复和发展林业生产，扩大森林资源。在飞播造林补助方面。1983年我国政府扩大了飞播造林补助费的资金规模，同时增加了获得飞播造林补助的省份。在森林病虫害防治补助方面。国家十分重视森林病虫害防治工作，实行了中央财政和地方财政共同承担的森林病虫害防治专项资金补助政策，其中，中央财政负责部分国家确定的重点森林病虫害防治和大面积突发性森林病虫害的防治补助，地方财政负责常规性森林病虫害的防治补助。
第四，周转金类政策，主要指林业种子周转金。1964年，财政部根据原林业部要求，设立流动性质的林业种子周转金。该项资金由财政部无偿拨给原林业部种子公司，主要由种子公司负责用于储备、调拨林木种子。1978年财政部两次增拨林木种子周转金，并规定此项资金仅用于林木种子收购销售周转，不得挪作其他开支。到1987年底，国家财政共拨付林木种子周转金2710万元，对支持集体林业发展发挥了重要作用。
第五，贴息类政策，主要指林业项目贷款贴息。1986年，中国农业银行、原林业部、财政部联合发出通知，实行林业项目贴息贷款投入政策。林业项目贷款利息不分对象和用途，一律按农业贷款基准利率计算，贷款利息每年结算一次。根据当时贷款利息为年息7.92％的实际情况，规定借款单位承担3.5％，其余4.42％由中央财政和地方财政各承担一半，今后随利率调整再作变动。财政贴息期限最长不超过10年，超过期限的利息由借款者承担。
(2)预算外投入政策。
这一时期的预算外投入政策主要包括对育林基金和更新改造资金的调整。
首先，提高育林基金的提取标准。育林基金是为解决森林采伐迹地及时更新，不断地扩大森林资源，本着“以林养林”原则而建立的一种林业生产性专用基金制度，主要由林业部门从木竹销售收入中按规定比例提取或征收。从1964-1972年，区别国有林区和集体林区，分别制定了不同的育林基金管理办法，并在集体林区规定建立甲种育林基金和乙种育林基金。从1972-1986年，统一了国有林区和集体林区育林基金制度，育林基金标准有所提高，育林基金完全下放给省(区、市)管理，各省(区、市)也制订了相应实施细则。其中，1981年林业部、财政部发出《关于提高南方等省育林基金、更改资金提取标准的通知》，规定集体林育林基金的提取标准由原来的7元/
提高到12元/，由收购或组织采伐集体林的单位交纳上调5元中的大部分。
其次，育林基金和更新改造资金由从量计征改为从价计征。其中，更新改造资金是指维持木材简单再生产发展和发展林区生产建设事业的资金，国有林区称为“维简费”，集体林区称为“更新改造资金”(简称“更改资金”)。1986年，原国家林业部、财政部联合发出《关于南方集体林区木材开放后有关育林基金和更改资金征收、使用和管理的问题的通知》。规定育林基金和更改资金的征收标准，由过去按每立方米固定金额缴纳，改为由木竹经营单位按集体或林农出售价格的25％(其中育林基金为15％，更改资金为10％)向所在省、自治区林业主管部门缴纳；由集体或林农直接销售给用户或在木竹市场上直接销售的，按第一次成交价的25％(育林基金15％、更改资金10％)，由用户向所在省、自治区林业主管部门缴纳。1988年，又将更改资金的征收标准改为按收购后第一次销售价的8％征收。
4.1.2 1992年至今
随着社会主义市场经济体制的逐步建立，我国集体林业发展也进入了改革重点时期。这一阶段国家出台了较多非常重要的政策文件，如1995年由国家体改委和林业部联合颁发《林业经济体制改革总体纲要》，宏观层面上加快了林业综合配套改革的步伐，提出“建立林业现代化企业制度，建立布局合理、规则健全、管理有序的林业市场体系，建立经济、法律、行政手段相结合的林业宏观调控体系”；1995年实行林业分类经营改革试点；2003年6月，中共中央国务院做出《关于加快林业发展的决定》，正式提出林业分类经营的理念，对集体林权制度改革作出总体部署；2008年6月，中共中央国务院再次出台《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，提出“在坚持集体林地所有权不变的前提下，依法将林地承包经营权和林木所有权承包和落实到本集体经济组织的农户”，一定程度上调动了广大林农发展林业生产经营的积极性，对推动经济社会可持续发展具有重要意义；并且从2006-2010年连续5年的国务院1号文件中均提到集体林权改革问题，足见国家对集体林权改革的重视和决心。
(1)预算内财政资金投入政策。
1992年以来，预算内集体林业财政投入得到大幅度增加，主要实行了以下4项林业财政投入政策，即基建类、经费类、补助类和贴息类政策。
第一，基建类政策。拨改贷改革时，林业基建投资随之进行改革，建立了林业基本建设基金制度，对基建项目划分经营性项目和非经营性项目，实行分别管理，适当下放了项目审批权限。同时，将国债资金转入基本建设投资(其中一少部分转为基建贷款)，加大了对林业投入，主要支持一些林业重点工程建设，如珠江流域综合治理防护林工程补助政策，太行山绿化工程补助政策，退耕还林还草工程补助政策，京津风沙源治理工程补助政策等。
第二，经费类政策。这类投入政策主要部分与上期基本相同，保证了事业单位机构经费和事业发展经费。所不同的是，随着市场化体系的逐步形成，逐步加大了推动林业事业单位强化服务功能的资金投入，如财政设立了扶持林业社会化服务体系建设专项资金，主要满足一些林业事业单位大力开展社会化服务的业务经费需要。据统计，中央财政累计下达集体林改工作经费25.48亿元，其中，2007年安排15.79亿元，2008年安排7.26亿元，2009年安排2.43亿元；除上海市的1.6万集体林外，其余都已安排林改工作经费(国家林业局，2009)。
第三，补助类政策。在继续执行1978-1991年农村造林补助费、飞播造林补助费、森林病虫害防治补助费等投入政策基础上，本阶段对部分政策进行调整，同时又新出台一些投入政策。进行调整的财政投入政策主要有，各省财政加大农村造林补助投入力度；飞播造林补助增加了投入规模、扩大了范围；1998年开始，中央财政对森林病虫害防治补助费实行重点病虫害工程防治补助办法。新出台的投入政策主要包括，珠江流域综合治理防护林工程补助政策，太行山绿化工程补助政策，退耕还林还草工程补助政策，京津风沙源治理工程补助政策，天然林保护工程补助政策，森林生态效益补助政策，全国野生动植物保护及自然保护区建设工程补助政策等。新出台上述政策的主要目的在于集中资金加强重点林业生态工程建设，尽快改善生态环境状况，实现林业跨越式发展。其中，2007年财政部和国家林业局引发《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，明确规定中央财政补偿基金依据国家级公益林权属实行不同的补偿标准，其中集体和个人所有的国家级公益林补偿标准为每年75元/，其中管护补助支出73.12元、公共管护支出1.88元，用于省级林业主管部门组织开展的重点公益林管护情况检查验收、跨重点公益林区域开设防火隔离带等森林火灾预防，以及维护林区道路的开支。2009年9月27日，国家林业局会同财政部研究修订并出台《国家级公益林区划界定办法》，该办法规定，从2010年起对属集体林的国家级公益林，中央财政补偿基金补偿标准由每年每1/155元提高到10元。
第四，贴息类政策。1992年，国家出台治沙贷款贴息政策，规定中央和地方财政对治沙贷款各按3.17％的年贴息率贴息，年限为营造速生丰产林项目5年，经济林项目3年，其它项目2年。1996年中国农业银行、原林业部、财政部联合发出通知，对林业项目贴息贷款投入政策进行调整，贴息率调整为2.64％，贴息年限为营造速生丰产林项目5年，经济林和中幼林抚育项目3年，多种经营项目2年。1996年，国务院再次出台山区综合开发贷款贴息政策，规定中央财政、地方财政各按3％的年贴息率，对山区综合开发贷款进行贴息。2001年财政部和国家林业局在整合林业资金投入时，对以前出台的各项林业贷款贴息政策进行调整，停止了对山区综合开发贷款贴息，在清理原有贷款规模的基础上，按新贷款规模继续实行林业项目和治沙贷款贴息政策。
(2)预算外财政资金投入政策。
这一时期在继续执行原有政策的基础上，对育林基金政策、更新改造资金政策以及林业基金制度等方面作出一些调整。
一是育林基金政策调整。根据《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》精神，为规范育林基金征收使用管理，减轻林业生产经营者负担，促进林业可持续发展，2009年5月财政部和国家林业局共同制定《育林基金征收使用管理办法》。该办法规定，育林基金专项用于森林资源的培育、保护和管理。使用范围包括，种苗培育、造林、森林抚育、森林病虫害预防和救治、森林防火和扑救、森林资源监测、林业技术推广、林区道路维护以及相关基础设施建设和设备购置等。任何单位和个人不得截留或挪作他用。育林基金按照最高不超过林木产品销售收入的10％计征，具体征收标准由各省、自治区、直辖市考虑林业生产经营单位和个人的经济承受能力核定，具备条件的地区可以将育林基金征收标准确定为零。此举减轻了林业生产经营者负担，明确了育林基金的计征依据和征收环节，规范了育林基金的使用和管理。
二是更新改造资金政策调整。1993年实行新财会制度后，将国有林区伐区道路延伸费和集体林区更新改造资金统一改称为维简费。对国有林区森工企业的维简费，平均控制在10元/以内，计入木材成本；对集体林区森工企业按国家规定的标准提取维简费，计入木材进货成本。
三是部分省份已建立起林业基金制度。如广东、湖南、山西和辽宁等省在建立林业基金方面取得了重要进展，综合上述省份获取资金的主要渠道有，增加财政资金投入；挖掘林业内部潜力，规范育林基金征收办法；落实全社会办林业的指导思想，开辟向社会各界征收林业建设资金渠道等多种途径。
4.1.3 林业财政政策绩效评价
(1)1978-1991年政策的绩效。
总体来看，1978-1991年这段时间国家财政对林业的投入不够稳定，且由于这一时期尚未形成有效的林业财政投入体系，投入力度不足。首先，预算内投入政策中基建类资金投入明显偏低，且呈下滑趋势。建国以来至1985年，国家对林业的基建投入占全国基建总投资的2.3％，其中1963-1965年比重较高，达5.4％，“六五”时期又下降至1.9％；而营林基建投资与全国基建投资相比，比重大为下降，从1980年的1.03％降至1986年的0.49％；从世界范围看，我国用于国土保护和环境治理方面的投资也比一般经济发达国家低1～2倍以上，1975-1981年的数据显示，各国国土保护和环境治理方面投资占比为，美国2.9％、联邦德国1.8％、加拿大2.0％、荷兰1.3％、中国0.68％(冯洁，1991)，由此可见，该项指标中我国明显偏低。其次，预算外投入政策中育林基金匮乏，且育林基金、更改基金以及森林更新预留费征收数额较大，但实际返还给林农的数额较少。以南方集体林区为例，截止到1990年，湖南省尚有宜林荒山21.34万，其中安化县近2万。据核算，每营造1/15杉木林，需包括整地、种苗、抚育等各项费用，共计约200元。若按上述每1/15200元计算，绿化湖南省荒山需营林资金63.7亿元，其中安化则需1.2亿元。以8年绿化时间进行计算，则安化县平均每年需2388万元育林基金，而安化县实际每年育林基金仅有250万元，这远远无法满足林业生产的实际需要(黄能超等，1990)。
该阶段营林资金来源大致有3条渠道，一是30％的林价款用于返林，二是甲乙种育林基金，三是国家预算支出的林业基金拨款。据调查，只有极少的林价款真正用于返林，实际上营林资金的来源只有育林基金和国家拨款两项。营林资金渠道狭窄导致该阶段预算内、外财政资金投入不足，对生态效益以及社会效益等均产生了一定的影响。
第一，对生态效益的影响。林业财政投入政策对提高我国森林覆盖率，扩大造林面积具有直接的推动作用。以湖南省为例，1982年湖南省造林面积18.69万，1985年达到32.21万，1990年达到37.6万，造林面积呈上升趋势；其中，“六五”清查与“四五”清查比较得出，有林地增加3.7％，人工林增加1.5倍，荒山减少近67.4万，森林覆盖率提高1.16％(湖南年鉴，1983-1992)。可见，财政投入政策对消灭宜林荒山，扩大绿化面积起到积极作用。
第二，对社会效益的影响。首先，对林农实得补助的影响。预算外投入政策中的育林基金、更改基金以及森林更新预留费征收数额较大，但实际返还给林农的数额较少，林农实得补助占征收数额的比重较低。按政策规定，育林基金、更改基金的大部分和森林更新预留费的全部，通过发放造林、育林补助费返还至林农手中，在考察计算林农收入时不应减除，但实际情况并非如此。以湖南省永州市江华瑶族自治县为例，该县以林为主的码市、贝江、水口3区14乡，1989年提供商品木材9万，计征“两金”820万元，3个区当年发放造林、育林补助费220万元，仅占征收数额的26.8％；再以水口区湘江乡为例，1990年提供商品木材8713，计征“两金”111.62万元，该乡当年造林、抚育幼林1800，林农实得补助费200015元，仅占征收数的17.92％，而该乡征收的18.73万元森林更新预留费，由乡人代会决定全部用于兴建水电站(万光辉，1992)。其次，对林农收入的影响。这一时期的政策未能充分调动林农发展集体林业的积极性，林农收益极低。1988年贵州省锦屏县木材售价720元/，其中林农收入142.03元，占销售收入的19.73％；榕江县1988年木材售价850元/，其中林农收入200元，占销售收入的23.53％。此外，林农担心林业政策多变，进而导致自身利益难保，甚至出现不种树、只砍树的现象(张秀媚，2008)。
(2)1992年以后政策的绩效。
1992年以后，随着社会主义市场经济体制的逐步确立，政府日益认清应利用财政、金融等经济杠杆来弥补市场难以调节或不能调节的领域或行业。林业是陆地生态建设的主体，又是市场经济发展中的弱质产业，并且我国集体林地存在生产力水平低、林地利用率低和比较收益差等问题，且这些问题无法完全依靠市场力量进行解决。因此，党和国家不断加强对集体林业的重视程度，通过以加强重点林业生态工程建设投入为主，逐渐大幅增加集体林业财政投入，对集体林业发展起到积极的促进作用。
第一，对生态效益的影响。第二阶段财政资金投入政策的扶持性更为明显，对集体林业财政投入力度更强，因此该阶段造林面积以及森林覆盖率较上一阶段有明显提高。仍以湖南省为例，如表5所示。1999-2009年期间，湖南省森林覆盖率呈直线上升趋势。2003年6月国务院作出《关于加快林业发展的决定》，且南方集体林区在全国率先实施改革试点，2003年、2004年湖南省造林面积显著提高，2004-2009年间造林面积出现波动，但总体来看，该阶段造林面积明显高于第一阶段，财政投入政策效果明显。
第二，对社会效益的影响。随着2003年集体林权改革试点的实施，以及2008、2009年集体林权改革的不断深化，使得林农成为林地的经营主体，极大地调动了林农造林护林的积极性，同时国家辅以配套财政投入政策，拓宽了林农增收渠道，改善了林农生活。据调查，2006年福建省南平、三明等主要林区的农户从林业发展中获得的收入占农户家庭收入的一半左右；2006年福建省永安市农民人均林业收入2513元，占农民人均收入的51.2％，比改革前增长3.4倍，有的农户收入可达万元。而预算外财政投入政策中育林基金的下调，也使得林农获得了切实的优惠。以江西省为例，自2005年江西省全面实施集体林改后，该省下调育林基金和实行保护价收购，自此林农每生产1木材比林改前平均多得120～140元。
4.2 林业相关税收政策
从建国到1978年初，林业涉及的主要税种是农业税和工商税。十一届三中全会后，随着对内搞活、对外开放政策的实施，我国经济领域发生了深刻的变化，出现了多种经济成分、多种经营方式。为适应经济形势的变化，国家对税收制度进行改革，我国林业税收制度也随之改革，其中集体林业税收政策调整大致经历了以下3个发展阶段。
4.2.1 第一阶段：1978-1987年
从1978-1983年，国家林业税收继续沿用原有政策，即同时征收农业税和工商税。1983-1987年，国家逐步对林业开征农林特产税、所得税和产品税。其中，从1983年开始征收农林特产税，林木收入税率为5％～10％。在国家实行第一步利改税时开征所得税，凡有盈利的国有大中型企业按55％的税率缴纳所得税，税后利润的一部分采取多种形式上缴国家；凡有盈利的国营小型企业按八级超额累进税率缴纳所得税(袁卫国，2005)。在1984年国家实行第二步利改税，同时对工商税制进行全面改革时，开始对木材征收产品税，税率为10％。
总体来看，这一时期的林业税负较重，未能充分调动林业生产的积极性，并从一定程度上导致了森工企业的“两危”问题。首先，林业税收负担重，不利于林业改革发展。以1987年为例，国营工业企业名义税率(指流转税)为14.6％，而实际负担率为10％，实际负担率比名义税率低4.6个百分点。而森工企业同期名义税率(以东北、内蒙古森工企业产品税为例)为10％，实际负担率为9.1％，实际负担率比名义税率低0.9个百分点。这说明工业企业税收减免较多，而森工企业减免较少。其次，林业税收政策存在重复征收的问题。林木特产税和产品税都在林业生产环节征收，形成交叉重复征税现象，加重了森工企业和林农的负担。
4.2.2 第二阶段：1987-1994年
这期间国家对企业普遍实行财务包干办法，森工企业退出利改税，转为上交包干利润，同时对木材加工产品，开始按加工增值额的14％开征增值税；将原木的农林特产税税率统一为8％。这一时期，森工企业“两危”问题逐步显现，并日益引起党和国家的重视。为了保护森林资源，扶持林业发展，国家先后出台了一系列税收优惠政策，对林业给予支持。一是农林特产税优惠政策，1993年将原木的农林特产税税率由8％降低为7％，对新开发的荒山、荒地、滩涂、水面从事农林特产生产的，1-3年给予免税照顾。二是产品税优惠政策，对东北、内蒙古国有林区森工企业原木的产品税由10％减到5％，对次加工材、小径材、薪材免征产品税，同时对四川省的凉山、甘孜、阿坝等3个林区的森工企业给予免征产品税。该时期的一系列税收优惠政策，对促进集体林业经济发展和保持林区社会安定起到非常重要的作用。
4.2.3 第三阶段：1994年至今
为了适应国家建立社会主义市场经济的需要，自1994年开始国家对税收制度进行全面改革，重点是流转税和所得税。为更好体现分税制财政体制的改革要求，适应我国农林牧渔业生产发展的实际情况，增强税制改革的协同效应，国家将原农林特产农业税、原产品税和原工商统一税中的农林牧水产品税目合并，改为农业特产农业税(简称农业特产税)，规定在生产和销售两个环节各征收8％的农业特产税，并重新开征所得税(李敏等，2002)。这期间，林业的经济危困局面进一步加剧，森工企业出现全行业亏损的局面，为扶持集体林业发展，国家继续加大税收优惠政策力度，主要体现在农业特产税政策、增值税政策以及所得税政策两方面。
一是逐步减征和取消农业特产税。为进一步推进农村税费改革，减轻林农负担，经国务院批准，财政部、国家税务总局联合印发《关于取消除烟叶外的农业特产税有关问题的通知》。据此，国家对林业生产的原木、原竹产品将不再征收农业特产税，也不征收农业税，税收为零。2004年，由此减轻林业税收负担14.2亿元，其中森工企业和国有林场减轻负担7.5亿元，林农减轻负担6.7亿元(国家林业局网站)。此项政策出台贯彻了中央关于解决“三农”问题的有关决定，体现出对农民“多予、少取”的精神，将极大促进全社会各群体发展营造林事业，同时对吸引外资和民间资本投入林业建设将起到积极促进作用。
二是增值税优惠政策。本阶段继续对东北、内蒙古国有林区森工企业利用林区“三剩物”和“次、小、薪材”为原料生产加工的综合利用产品实行增值税即征即退政策，并于1995年将此项政策扩大到全国国有森工企业，2001年起扩大到全国所有企业。此后，财政部和国家税务总局再次印发通知，自2009年1月1日起至2010年12月31日，对纳税人销售的以三剩物、次小薪材、农作物秸秆、蔗渣4类农林剩余物为原料自产的综合利用产品，由税务机关继续实行增值税即征即退办法，具体退税比例2009年为100％，2010年为80％(国家林业局网站)。此外，2001年财政部、国家税务总局下发《关于若干农业生产资料免征增值税政策的通知》，对批发和零售的种子、种苗免征增值税；同年财政部、国家税务总局再次下发《关于“十五”期间进口种子(苗)种畜(禽)鱼种(苗)和非盈利性种用野生动植物种源税收问题的通知》，在2005年底以前，继续对进口种子(苗)和非盈利性种用野生动植物种源等免征进口环节的增值税。
三是所得税优惠政策。将森工、场圃纳入种养业范畴，在所得税政策上给予优惠扶持，即对林业从事种植业、养殖业、农林产品初加工业的所得给予免税，对国家确定的边境贫困林业局、场圃的所得给予免税，对林业从事工业、商业、交通、建筑等非林业生产经营活动所得缴纳的所得税超过原包干基数的部分按一定比例返还，1996-2000年返还的比例分别是80％、60％、40％、20％、10％。此外，财政部、国家税务总局发布《关于林业税收问题的通知》，自2001年起，不分所有制性质，对包括国有企事业单位在内的所有企事业单位种植林木、林木种子和苗木作物以及从事林木产品初加工取得的所得暂免征企业所得税。
与前一时期相比，这一阶段林业税收政策的优惠性更加明显，如从2004年起取消对林业生产的原木、原竹产品征收农业特产税，同时也不征收农业税，这是我国林业税收政策改革的重大突破。从微观主体来看，实行税费减免使得林农得到了真正的实惠。有统计数据显示，2006年仅福建省尤溪县林农经营木材比改革前平均增加300元/以上，全县木材税费减免达7500万元；福建省邵武市村级林业收入由2002年的559万元增加到2005年的1492万元(国家林业局网站)。但与发达国家相比，我国林业税收政策尚未达到应有的优惠程度。其主要原因是，我国林业税收政策的出发点是将林业作为一般产业，而实际上，林业产业发展的前提是保证生态作用，故其公益性较强。国际许多市场经济较发达的国家，对公益性产业实行轻税政策。从这个角度看，尽管这一时期我国林业税收政策对林业的优惠程度较大，但仍未达到应有的轻税程度。
4.2.4 林业税收政策绩效评价
我国林业税费经历了逐渐减轻的过程。1956年，国家实行木材统购统销，执行统一木材价格，导致木材价格严重背离价值，林农难以摆脱贫困状况。1985年起，国家对南方集体林区木材取消了统购，实现价格放开，自此木材价格逐渐上涨，有效改变了上述状况，但与此同时林业税费征收项目日趋增加，且额度逐渐扩大，给林农带来沉重负担。1985年，南方集体林区计征的税费项目只有10％的产品税和20％的林业基金，1986年增加了3％的营业税，5％的城建税，2％的教育附加税和每7元/的林区建设费(黄能超等，1990)。1987年以后，又相继增加了10％的预留森林资源更新费，8.8％的农林特产税，2％的森林植物检疫费和3元/的林政管理费，加上乡村合作费，共达11种之多税费。以湖南省永州市江华瑶族自治县为例，其税费政策调整变化如表6所示(万光辉，1992)。1985年之前，该县林业税费项目仅有4种，1988年剧增至10种，1989年国家和省有关部门再次增加了森林更新预留费、农林特产税及附加、市场管理费等税费项目，并提高了征收标准，如将林政管理费由1元/提高至3元/。除税费项目数量和征收数额逐渐提高外，税费分配层次也日益增多。1985年征收的税费由县财政、林业森工企业、乡(镇)政府4家分配，1987年增加到村委会，1989年增加到省、地两级林业部门；林业基金由省、地、县、乡四级掌握使用，其中省、地占20％；林政管理费上交省、地有关部门33％。
繁重的税费负担对林农收入的提高产生了很大的负面影响。再加上1989年木材滞销，价格回落，导致林农收入骤减，重新陷入困境。仍以湖南省江华瑶族自治县为例，从林农实得价款、国家税费、企业利润各占销售价格的比重变化，可以看出木材税费过重的严重程度(万光辉，1992)。从表7中数据可以得出，1988-1990年间，税费占销售价格的比重提高了近1倍；从绝对额看，1984年至1990年间，林农实得价款仅增加1.74倍，但同期税费却增加了4.55倍；1988年至1990年间，销售价格下降47.3％，而同期税费额仅下降0.7％。税费如此高，林农收入如此低，在南方集体林区并不是个别现象，再以贵州省黔东南州锦屏县、榕江县为例。1988年锦屏县木材售价720.00元/，其中税费462.40元/，占销售收入的64.22％，林农收入142.03元/，占销售收入的19.73％；1988年榕江县木材售价850.00元/，其中税费542.86元/，占销售收入的63.87％，林农收入200.00元/，占销售收入的23.53％(陈辉义，1991)。
随着农业税和农业特产税的取消，我国林业税收制度改革步入了崭新的阶段。此次改革旨在达成林农增收减负，调动林业生产积极性，实现森林资源可持续增长和木材有效供给增加的目标。尽管税收负担有所减轻，但由国家和各地自行征收的林业规费仍然种类繁杂，林业规费与农业特产税的差额呈上升趋势，以福建省邵武市为例(表8)，该市1993年、2000年、2001年，1杉木、原木的“一金两费”与农业特产税比重分别为1.17∶1、1.21∶1和1.61∶1，且林业规费计费基价普遍高于实际收购价。但从整体来看，林业规费依旧呈现下降趋势。仍以邵武市为例，如表8所示，自1993年12月1日、2000年8月1日、2001年1月1日，杉原木、松原木、杂原木的林业规费呈现逐年下降的趋势，其中自2001年1月1日起下降幅度尤为明显。从目前来看，新一轮林业税费制度改革满足了国民经济和社会对可持续发展的要求，推动了现代林业改革发展进程，对林业的生态效益以及社会效益产生了积极的影响。
首先，林业税收制度改革对林业生态效益起到明显的促进作用。刘璨(2006)对我国南方集体林区林业制度安排及绩效分析后得出结论，若林业税费下降1个百分点，则森林资源蓄积增加4.76％(刘璨，2006)。以福建省三明市为例，1994年分税制改革后，林业税费增加；1995年荒山造林面积和迹地更新面积出现明显下降；而在2003年三明市推行新一轮林改后，林业税费下调成为激励社会各方参与林业经营的主要经济因素，使荒山造林和迹地更新面积在2004年明显提高，增幅分别为72.1％和48.48％，森林面积的增加从一定程度上提高了其生态效益的发挥。由此可见，林业税费下调成为激励社会各方参与林业经营的主要经济因素之一。
其次，林业税收政策对社会效益的影响。林业税收制度改革对解决林区就业问题，以及提高林农收入均产生了积极的影响。林业税收制度改革中实施了积极的就业政策，同时提高了林业劳动者工资水平，促使了更多的农村剩余劳动力被吸纳到林业生产中；同时，新一轮改革促使各省出台措施调减木材计税价格，减轻林农负担，从一定程度上提高了林农收入。福建省还利于民，反哺林业达13.01亿元，其中减免税费8.8亿元，省级财政反哺林业转移支付2.9亿元，补助村级运转1.4亿元，2005年福建省邵武市上坪村人均年林业收入达5200多元(关宏图等，2008)。江西省通过落实“两取消、两调整、一规范”的政策，林农税费负担全面减轻。
尽管新一轮改革起到了一定的积极作用，但仍存在较多制度性因素对改革绩效产生负面影响。学者郑宇(2009)认为，仅取消某些税种和降低某些收费，难以实现基于税费改革目标的林业生产良性循环，改革绩效受到多种因素的影响(郑宇，2009)。他指出，短期内林业税费改革的收入效应不会完全且直接指向林农，而是现有可采资源的林权所有者，主要是中间商、林业企业、林业主管部门和极少数个人；随着林业税费的降低，木材生产利润增加，一定程度上会刺激森林采伐，加剧森林资源消耗，而且短期内这种激励作用并不必然使林农将生产要素配置于用材林生产，违背了改革的初衷，难以达到应有的绩效水平。同时学者郑宇(2009)详细阐述了基于林农利益的林业税收改革绩效影响因素，包括产权安排，限额采伐管制，源头预征收税费制度，公共财政支出体系不完善，生产要素的机会成本以及信息不对称等(郑宇，2009)。
4.3 林业相关信贷政策
1978年以来，我国进入了有计划的商品经济时期，该时期我国单一集中的计划管理体制逐步转向计划与市场并行的经济管理体制。为适应经济体制转变，中央财政预算对基本财政投入实行“拨改贷”，即将原有财政直接拨款方式改为通过银行转贷，自此信用关系初步确立，经济发展的资金主渠道由财政转向由国家控制的专业银行。同时，林业资金来源也从行政调拨转向实行“拨改贷”后的专业银行。1985年，全国林业和森工企业基本建设投资全部实行“拨改贷”。1986年以来，我国又先后设立了林业项目贴息贷款、治沙贴息贷款和山区综合开发贴息贷款以及林业治沙商业贷款，从信贷方面对林业发展予以扶持，成为集体林业发展的重要资金来源。
4.3.1 林业项目贴息贷款
自1986年起由中国农业银行发放林业项目贷款，主要用于营造速生丰产林、经济林、中幼林抚育和林业多种经营项目。该项贷款由中国农业银行匹配部分信贷资金，执行农业贷款基准利率，由中央和地方两级财政予以部分贴息。1995年，随着国家金融体制改革，为确保国家扶持林业发展政策的连续性，中国人民银行决定，将林业项目贴息贷款增量部分纳入中国农业发展银行，实行政策性贷款管理，并由其全额匹配信贷资金，其1994年前的贷款存量部分则仍由中国农业银行管理。中央和地方财政仍予以该项贷款部分贴息，贴息率为2.64％，贴息期限为：营造速生丰产林项目5年，经济林和中有林抚育项目3年，多种经营项目2年。且随着我国经济管理体制的改革，该项贷款的发放对象由最初仅限于林业系统内部国营林业企业、事业单位、国有森工企业以及所属集体经济实体，逐步发展到个体造林经营者直至各种经济成分(宋丽平等，2005)。为贯彻落实《关于全面推进集体林权制度改革的意见》(中发[2008]10号)以及2009年国务院1号文件，2009年5月，中国人民银行、财政部、银监会、保监会以及国家林业局联合下发《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的指导意见》。意见中指出，已实行集体林权制度改革的地区，各银行业金融机构要积极开办林权抵押贷款、林农小额信用贷款和林农联保贷款等业务。充分利用财政贴息政策，切实增加林业贴息贷款、扶贫贴息贷款、小额担保贷款等政策覆盖面，稳步推行农户信用评价和林权抵押相结合的免评估、可循环小额信用贷款，扩大林农贷款覆盖面。其中，林业贷款期限最长可为10年，银行业金融机构应根据林业的经济特征、林权证期限、资金用途及风险状况等合理确定，具体期限由金融机构与借款人根据实际情况协商确定。林业贷款利率由银行业金融机构应根据市场原则合理确定，其利率一般应低于信用贷款利率；对小额信用贷款、农户联保贷款等小额林农贷款业务，借款人实际承担的利率负担原则上不超过中国人民银行规定的同期限贷款基准利率的1.3倍。各级财政要加大贴息力度，充分发挥地方财政资金的杠杆作用，逐步扩大林业贷款贴息资金规模。
4.3.2 治沙贴息贷款
1992年起，中国农业银行组织发放治沙贴息贷款。该项贷款由中国人民银行匹配70％以上的信贷资金，执行农业贷款基准利率，由中央和地方两级财政予以部分贴息，主要用于营造速生丰产林、经济林、治沙造田及改造低产田、种植药材及经济植物、人工种草及改良草场、开发利用水面、沙区资源等。1995年，随着国家金融体制改革，为确保全国防沙治沙工程规划顺利实施，中国人民银行决定，将治沙贴息贷款增量部分纳入中国农业发展银行，实行政策性贷款管理，并由其全额匹配信贷资金，中央和地方两级财政仍予该项贷款部分贴息，贴息率各为3.17％，贴息期限为，营造速生丰产林项目5年，经济林项目3年，其余项目均为2年。贷款发放对象也由最初的治沙工程规划区域内农业、林业、水利等部门国营企事业单位，逐步扩展到个体治沙造林经营者等多种经济成分。
4.3.3 山区综合开发贴息贷款
1996年，国务院决定设立山区综合开发贴息贷款，由中国农业发展银行发放和管理，财政部予以贴息。贷款利率按中国人民银行统一制定的法定利率执行，贴息比例为中央财政、地方财政各3％，适用范围仅限于国务院确定的山区综合开发示范县(市)。贷款发放对象是在中国农业发展银行(后为中国农业银行)开立结算账户的县内林业、农业、水利、交通等部门的国有企事业单位以及集体、个体经济组织。该项贷款主要支持以市场为导向，以经济效益为中心，以科技为保证，以“改土、治水、植树、修路、办电”为基本内容的工程项目，强调农林牧副渔、“山水林田路电”统筹规划，一、二、三产业协调发展，因地制宜，综合开发，努力实现经济、社会和生态效益的统一。
4.3.4 林业治沙商业贷款
“十五”期间，根据中国人民银行《关于改进专项贷款管理的通知》精神，我国基本取消由原国务院各部委配合金融部门管理的各专项贷款，包括林业、治沙、山区综合开发和森工多种经营四项专项贴息贷款。但中国农业银行仍十分重视“十五”期间林业行业贷款工作，因此设立林业治沙商业贷款，原林业四项专项贷款对象均可申请使用。该项贷款采取项目库管理方式，由各级林业主管部门逐级申报，国家林业局审查汇总后推荐给中国农业银行总行，由农总行根据商业贷款原则、贷款项目效益情况、贷款条件等因素以及各级行审批权限，逐级向下级行推荐，列入其贷款项目库，经评估论证后发放贷款。
4.3.5 林业信贷政策绩效评价
如前所述，改革开放以来我国集体林业信贷政策对加快森林资源培育，调整林业产业及产品结构，加强生态环境建设，治理大面积沙化和荒漠化土地，帮助林区农民增收，提高就业水平，起到了积极作用。
第一，林业信贷政策对生态效益的影响。林业项目贴息贷款的发放与使用，加快了我国森林资源培育和生态环境建设，其生态效益显著。据统计，1986-2000年期间，各地贷款单位利用林业项目贴息贷款共营造速生丰产林283.5万，抚育中、幼龄林508万次，修建林区道路6676km，新造、改造经济林167.9万。沙贴息贷款的发放与使用，对于治理我国大面积沙化和荒漠化土地，改善生态环境，发挥了重要作用。统计数据显示，1992-2000年期间，各地贷款单位利用治沙贴息贷款完成沙区治理开发作业面积284.7万，其中，营造速生丰产林44.2万，营造经济林55.1万，人工种草及改良草场56.3万，治沙造田及低产田改造74.3万，种植药材及经济植物42.06万，开发利用水面12.7万。
第二，林业信贷政策对社会效益的影响。除经济效益外，林业信贷政策对于缓解林业建设资金不足，调动林区群众生产积极性，提高林农收入，解决林区群众就业问题，起到较好作用。1986-2000年期间，国家累计安排林业贴息贷款计划159亿元，实际落实140亿元，中央财政予以贴息14.4亿元；建设多种经营项目8978个，创产值302亿元，创利税37亿元，安置就业人员15.3万人。1996-2000年期间，国家累计安排山区综合开发专项贴息贷款40亿元，实际落实24.9亿元，占全部贷款计划的62％(宋丽平等，2008)。中央财政予以贴息2.17亿元。各示范县贷款单位利用山区综合开发贴息贷款实施开发项目1000多个，安置就业人员17.73万人，创产值125亿元，实现利税36亿元。
但近年来的信贷资金投入政策未能充分考虑林业生产过程的特殊性，以及各职能资金的形态特点，致使实践中政策与需求脱节，主要表现在以下3方面。
首先，贷款落实难。由于林业贷款对象大多地处经济落后地区，有关基层行资金存量有限，且向上级行筹措资金成本较高，加之林业贷款项目周期长、风险大、效益低，因此难以调动基层行自行筹措资金落实商业性贷款项目的积极性。以江西省彭泽县为例，基地总体设计规定从1986-1990年，5年应营造速生丰产林7533，贷款预算总额为632.3万元(含基地建设配套资金)，而该县实际获得用于集体基地林的贷款仅64.3万元，占预算的10％，仅占计划基地造林数的25％，每1/15基地造林实际使用贴息贷款为23元(沈英杰，2009)。除彭泽县外，有多数县均未达到该标准，可见贷款落实存在一定困难。
其次，贷款期限短。由于林业生产自身具有周期长的特点，导致林业贷款项目资金周转期较长，风险偏大，而农业银行对造林项目普遍采取1-3年的贷款期限，难以满足林业建设基本需要。最后，贷款利率高。林业四项政策性专项贷款取消后，根据商业贷款有关规定，经办行可以在规定范围内上浮林业治沙建设项目贷款利率，若利率上浮，势必影响林业治沙项目建设单位贷款积极性，结果导致林业治沙建设项目资金外流。
最后，银行贷款规模紧张，贷款申请困难。由于各商业银行贷款规模受国家宏观调控政策影响，且各商业银行没有林业专项贷款指标，扶持林业资金不足，与林业发展对资金的需求差距较大。福建省尤溪县林木产权制度改革后，截止到2005年共有16万集体用材林将全部明晰产权，平均按6000元/计算，林木价值达916亿元，10％进入流转需资金9600万元，取消造林更新费预留制度后，每年营造林和抚育所需资金达1000万元以上(张文勤，2005)；而仅有尤溪县信用联社开展林木抵押贷款业务，其它商业银行未开展此项业务，难以满足林业发展需要。
4.4 林业相关森林保险政策
我国森林灾害频发，其中森林火灾尤为严重。1950-1979年成灾面积占造林保存面积的1/3，70年代森林火灾年均达100万次，被烧面积达百万，1987年大兴安岭森林火灾一次性烧毁面积达600多万(田芸，1996)。病虫害也是较为严重的灾害之一，我国每年虫害毁坏木材量达1000万，1976年以来每年病虫害发生面积达670万，占森林面积的1/8。鉴于此，积极发展森林保险，对于改善森林资源管护薄弱的现状，实现林业可持续发展具有重要意义。
我国森林保险发展历程大致经历了3个阶段。
第一阶段是1984-1991年，即我国森林保险初步试点阶段。1984年，在中国人民保险公司配合下，在广西灵川县开始了我国首次森林保险试点工作。随后分别在福建邵武、辽宁本溪等地区开展林业与保险公司公保、林业部门自办保险等多种保险形式。从1984年试点到1987年，据5个试点单位的不完全统计，已投保的国有、集体和个人的森林面积在33万以上，保额约3亿～4亿元，收取保费42万元，理赔34万元，赔付率为81％(高岚，2002)。
第二阶段是1992-2003年，该阶段我国森林保险发展缓慢。1996年起，人民保险总公司制定了新的森林火灾保险条款，并独自经营该险种(褚华等，2003)。
第三阶段是2003年至今，该阶段在江西、福建等省开展了新一轮的森林保险试点工作。2007年10月，江西省林业厅、财政厅、保监局联合下发《关于印发〈江西省林木火灾保险试点工作方案〉的通知》，决定在全省选择26个县开展政策性林木火灾保险试点工作。通知中要求，按照兼顾林农缴费能力、财政补贴能力、保险公司风险承受能力，低保额、低保费、保成本的原则，采取“政府引导、林农自愿、市场运作”的模式，对生长和管理正常的商品林、生态公益林及林权抵押贷款的森林进行保险。保险金额以0.067为投保计量单位，保险金额为每0.067保险金额与保险林木面积的乘积。每0.067保险金额按保险林木的再植成本确定，一般为400元，视树种树龄情况可以在200～600元之间协调确定。保险费率为4‰，根据林木烧毁程度确定赔偿比例。保费负担比例为，商品林保费按省财政∶县财政∶投保人20％∶10％∶70％的比例负担，公益林保费按省财政∶县财政∶投保人30％∶10％∶60％的比例负担。林木火灾保险保费实行“按实补贴、一年两结”，由省财政厅统一和人保财险江西省分公司结算。截止到2008年8月底，江西省26个试点县有林地面积为322.6万，已经投保19.56万，占有林地面积的6.06％，保费收取为391.9万元，已经赔付410万元，赔付率为104％(石焱，2009)。
（未完待续）
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