摘要：随着国家的快速发展，人类与土地资源之间的矛盾日益凸显。所以，为实现人类与土地资源的协调发展，需要加强土地利用管理创新工作。在土地生态经济系统理念下，可以根据不同地区不同土地情况制定相应规章制度与政策等。通过对人类行为的干预，提高土地资源可塑性，进一步提升土地资源利用的各项能力，从而促进土地利用管理创新工作有序进行。科学合理利用土地资源，发挥土地资源重要作用，在实现土地资源与经济可持续发展的同时，推动国家更好发展。
关键词：土地整治；生态建设；存在问题；完善建议
引言
随着国家对粮食安全、脱贫攻坚、乡村振兴和生态文明建设的重视度愈来愈高，土地综合整治的基础性平台作用愈发显得重要。土地整治的目标不仅是要提高农业初级生产力，而且还要推进农村综合发展和乡村振兴。唯有如此，土地综合整治才能应时所需，应势切实成为推进粮食安全、脱贫攻坚、乡村振兴和生态文明建设的重要平台和有力抓手。
1土地整治
土地整治是指对低效利用、不合理利用、未利用的土地进行合理治理，对生产建设活动破坏和自然灾害损毁的土地进行恢复利用，以提高土地利用率的生产活动。土地整治包括污染土地、损毁土地、退化及未利用土地、建设用地、低标准农田等，是集“土地开发+”“土地整理+”“土地复垦+”的综合型整治。我国土地整治自20世纪80年代以来，一直备受国家关注，各级政府和国土部门积极制定各项土地整治政策，并逐年加大资金投入。目前，土地整治已步入规范发展并与生态保护相结合的综合性土地整治阶段。根据2016年《国土资源公报》数据显示，2016年全国验收土地整治项目1.34万个，项目总规模333.73万hm2，新增耕地面积17.58万hm2，截至2016年底，全国耕地面积达13495.66万hm2。通过近几年的土地整治，耕地红线基本解除警备状态，耕地数量逐渐趋于稳定，但是当前和今后一个时期，土地整治任务仍然十分艰巨。按照《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》要求，到2020年，全国基本农田整治率达到60%，补充耕地133.33万hm2，改造中低等耕地0.13亿hm2左右；建成高标准农田0.27亿hm2；整理农村建设用地40万hm2；改造开发40万hm2城镇低效用地。同时，土地沙化、水土流失、土壤污染依然逐年递增，可整治的耕地后备资源越来越少，在国家大力倡导“生态文明”的大环境下，以客土、平整为主要手段的传统土地整治已远不能满足新时期对土地整治的新要求。因此，土地整治行业亟待技术创新。
2我国土地整治存在的主要问题
2.1法律法规体系不系统
综合先期实施土地整治的国家或土地整治进行较为成功的范例来看，土地整治活动都是从法制层面开始的，通过法制对土地整治活动加以规范。当前我国土地整治在法律范围内仅有《土地管理法》第41条中规定的“国家鼓励土地整理”。很多地区在土地整治实践中，也相应出台了一些土地整治管理条例，但因顶层设计不完善、法律系统性缺失，这些条例措施指导性和可操作性不强，一个项目从立项到实施再到验收，各个环节缺乏法律依据，一旦出现问题，无法得到有效解决。因此，制定土地整治法律，形成系统的土地整治法律体系刻不容缓。
2.2组织机构不完善
完善的土地整治组织机构，是保证土地整治工作顺利运行的根本保证。目前我国各级自然资源（国土资源）管理部门都设立了土地整理中心，这构成了土地整治的管理主体。但在土地整治实践中，因参与者众多、主体类型多，除管理主体外，还包括整治主体。整治主体可分为所有权主体、投资主体和实施主体。管理主体目前主要由各级政府及国土部门构成，但整治主体目前没有明确的法律规定，如土地的所有权归属集体经济组织，而集体经济组织又不是投资主体和实施主体。在土地整治工程实践中，谁投资、谁实施、谁受益一直不明确，在实际施工过程中引起了大量的纠纷，不仅影响工作效率，而且无法保证土地整治工作的健康有序开展。
2.3土地整治的程序不完善
与国外一些先期开展土地整理的国家比较相比，我国土地整治活动存在很多问题，仅从运作程序上我国土地整治活动的主要工作流程就比较落后。因此，建立一套完备的土地整理法律体系是根本出发点。从我国土地整治具体实施的程序来看，土地整治各个环节的具体操作流程还不完善，部分程序过于繁琐，不符合实际操作需求，客观上导致了土地整治项目实施进度缓慢。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆在具体实施过程中，一是土地整治相关规定内容还不完善；二是土地整治公众参与的形式、程序和内容缺乏具体规定，公众参与的法律地位难以保障；三是土地整治行业相关管理制度不健全，行业管理混乱；四是土地整治后期管护的相关规定还不健全，如管护主体的权利与义务、管护的任务与目标均未明确，同时缺乏对管护资金的规定。这些困难的出现正是相关法律法规缺失造成的。在具体实施过程中，法制内容不完善造成公众参与的形式、程序和内容缺乏法律规定，权利难以得到保障。因此，在顶层设计上，应加快相关法律法规的修订进度，明晰土地整治专章。
3完善土地综合整治助推生态文明建设的建议
3.1提高科学站位，统筹谋划全局
新时代土地综合整治的目标不仅要增加耕地面积、提高耕地质量以提高农业初级生产力，还要推进基于农村一、二、三产业融合的农业综合发展和乡村振兴，更要保护生物多样性、恢复和增强生态环境自我修复能力以助力生态文明建设。包含生态修复的土地综合整治是一项全新的工作，其成果直接影响着生态文明建设成绩。因此，需要国家从政策法规、资金投入、人才培养、队伍建设、工程技术创新应用以及考核评价等方面进行全局性的谋划和布局。只有谋划、构建良好的制度体系，生态修复工作才能持续开展，形成良性循环。
3.2加强教育培训，强化学科建设
为了更好地开展土地综合整治工作，亟需培养一批具有资源学、生态学、土壤学、工程学及管理学基本理论，掌握土地整治基本理论与方法，具备咨询、规划、设计、测绘、3S技术应用及工程项目管理等基本技能，能在自然资源、生态环境、农业农村、城乡建设、水利等部门及行业企业从事土地综合整治工作的高层次应用型人才。同时，应该在原有土地整治机构的基础上，扩充专业技术人员的队伍，同时加强继续教育培训，进一步强化土地整治专业队伍的专业能力和综合能力。
3.3重视规划引领，重点区域整治与全域整治相结合
土地综合整治是一项系统工程，必须通过规划来进行引领和管理。政府应该通过编制土地综合整治规划、国土空间修复规划，明确未来的土地综合整治及生态修复目标任务，通过规划合理确定整治的时序安排。新时代的土地综合整治应该秉承重点区域整治与全域整治相结合的原则。针对目前生态环境恶化的重点区域或流域、国家公园等自然保护地、采煤塌陷地、工矿废弃地进行重点区域整治；对广大乡村，特别是贫困地区的农村，结合乡村振兴战略的实施推进全域全要素整治。通过重点区域整治以点带面，再通过全域整治予以全覆盖，最终促进生态环境治理，实现乡村振兴。
3.4注重宣传教育，激发农民主体性作用
生态文明建设是全体人民的事业，乡村振兴和土地综合整治更是贴近广大农民切身利益的战略工程。因此，要加大对土地综合整治工作的宣传，加强对农民的教育和培训，充分发挥农民群众的主体性作用，使农民群众更好地认知、理解、支持、参与和监督土地综合整治工作。农民主体性作用的发挥离不开村委会等基层自治组织的宣传、带动和引领。例如：在规划编制时，有意识地引导和组织农民群众全面参与项目区的选址、调查与分析、规划编制和审批等工作；在项目建设过程中，一方面组织农民投工投劳参与项目建设，另一方面组织成立农民监督团体，对项目工程的建设质量和进度进行全程监督。
3.5创新投入机制，探索资金保障新路径
土地综合整治，特别是全域全要素的综合整治，需要自然资源、生态环境、农业农村、城乡建设、水利等多部门齐抓共管，共同推进，才能形成合力。作为未来土地综合整治一项新的重要内容的生态修复工作，也必须要有足够的资金投入作为保障才能有序开展，因此必须解决好资金来源问题。建议通过全面推进生态保护补偿机制来建立土地综合整治及生态修复资金的筹措、管理等常态化机制。例如，建立用水权、排污权、碳排放权初始分配、有偿使用、预算管理、投融资机制，探索地区间、流域间、流域上下游等水权交易以及重点流域、重点区域排污权交易等。
结束语
在以后的土地整治工程中，不能单纯地追求经济效益，应该遵循生态环境可持续发展的规律，努力促进经济和生态的可持续发展，建设一个更加美好的生态环境。
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论文作者:曹金标
论文发表刊物:《基层建设》2019年第2期
论文发表时间:2019/4/24
标签：土地论文; 生态论文; 主体论文; 耕地论文; 乡村论文; 土地资源论文; 文明建设论文; 《基层建设》2019年第2期论文;