农村义务教育新机制：成效、问题及对策，本文主要内容关键词为：成效论文,对策论文,农村义务教育论文,新机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年12月，国务院印发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》（以下简称“新机制”），自此，一项中国教育史上惠及人口最多的改革自西向东在神州大地上迅速推进。2007年春季新学期，继我国西部和中部试点地区义务教育阶段免交学杂费后，中东部地区农村中小学生也开始享受这一政策。那么，新机制的实施取得了哪些成效？存在什么问题？本文结合对中西部部分县市的多次调研①，试图对上述问题进行全面、深入的分析，并在此基础上提出进一步完善农村义务教育新机制的对策思路。
一、“新机制”实施的成效
新机制的实施，是我国义务教育财政体制的一次重大改革和调整，经过近几年的努力，新机制在我国广大农村地区已很好的实施，并取得明显的成效。初步解决了长期以来农村义务教育经费投入上责任不清、目标不明等问题。
1.明确了各级政府的责任，建立起了中央和地方共担的农村义务教育经费保障机制
“新机制”按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。
2.实现了农村免费义务教育，“因贫辍学”现象减少
“新机制”免除了农村义务教育阶段学生的学杂费并免费提供教科书，对贫困寄宿生还提供生活补助，极大保证了在校农村学生不会“因贫辍学”，并促使已经辍学的农村学生重返校园，农村学生辍学现象得到有效遏制。调查发现，“新机制”实施后，贫困地区的学生“因贫辍学”现象明显减少，大批辍学的学生纷纷返回课堂。不仅如此，随父母外出的流动儿童、民办学校的学生也纷纷返校就读。根据湖北省教育厅的统计，2007年春季开学全省小学适龄儿童入学率达到99.49％，普通初中学龄人口入学率达到了98.7％，出现了初中入学新生多于小学毕业生人数的特殊现象，升学率达到102.55％，这在湖北省的历史上尚属首次②。
3.缩小了城乡义务教育发展的差距，促进了城乡义务教育的均衡发展
教育均衡发展的最基本要求是在教育机构和教育群体之间，公平地配置教育资源，达到教育需求与教育供给的相对均衡。“新机制”的实施大大改善了农村中小学的办学条件，缩小了城乡义务教育差距，促进了城乡义务教育的均衡发展。如湖北省沙洋县是被确定为2006年秋季中部地区实施“新机制”的试点县。“新机制”实施后，全县累计投入危房改造资金1412万元，改造D级危房面积27143平方米，在全省率先消灭了D级危房。
4.切实减轻了农民负担，有利于广大农民群众共享现代化建设成果
“新机制”的实施，不仅惠及全国约40万所农村中小学校近1.5亿学生，而且事关我国几亿农民的切身利益。因此，“新机制”的实施不仅是我国农村义务教育发展的里程碑，而且也是切实减轻农民负担、加快社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会的重大举措。“新机制”实施后，我国中西部农村仅免除杂费一项，平均每年每名小学生减负140-180元，初中生减负180-230元；享受免费教科书平均每年每名小学生减负210-250元，初中生减负320-370元；同时享受寄宿生生活费补助的，平均每年每名小学生减负510-550元，初中生减负620-670元。这给农村家庭减轻了不小的负担，也扫除了经济困难家庭孩子上学的最大障碍。对农村义务教育实行免费，相当于通过减少农民支出而增加收入。可见，实施新机制，进一步减轻了农民负担。
二、“新机制”实施中的问题
虽然“新机制”实施取得了有目共睹的巨大成就，但由于多方面的原因，“新机制”在实施过程中也存在着这样或那样的问题。这些问题如果得不到妥善解决，必然会影响到农村义务教育的发展。
1.农村教育经费仍感不足，难以满足办学的实际需要
“新机制”实施后，中央和地方财政都加大了对农村义务教育的投入，在继续巩固和完善农村教师工资保障机制的基础上，把“两免一补”、提高公用经费保障水平、校舍维修改造所需经费全面纳入公共财政的范围。到2007年底，全国财政共投入资金926亿元，其中免除学杂费资金442亿元，补助公用经费资金118亿元，校舍维修改造补助资金229亿元，免费提供教科书资金90亿元，补助家庭经济困难寄宿生生活费资金47亿元。全国所有农村中小学都拿到了政府拨付的公用经费，学校的维修改造资金也有了稳定的渠道③。尽管如此，农村教育经费仍感不足，难以满足办学的实际需要，特别是一些薄弱学校，由于历史欠账太多，依然入不敷出。
2008年我们对参加“湖北省农村教师素质提高工程”的部分教师和校长进行了问卷调查。当问到“新机制实施后，您所在的学校能否维持正常运转”的问题时，在回收的350份有效教师问卷中，仅6.3％的教师认为“完全可以运转”，21.4％和54.3％的教师认为“可以运转”和“基本可以运转”，选择“不能运转”和“根本不能运转”的分别占15.1％和2.9％；在回收的200份有效校长问卷中，仅6％的校长认为“完全可以运转”，有10％和57％的校长认为“可以运转”和“基本可以运转”，而认为“不能运转”和“根本不能运转”的分别占20％和7％。可见，“新机制”实施后，由于种种原因，仍有部分农村学校，特别是薄弱学校仍不能维持正常的运转。
2.农村教师待遇仍然偏低，部分教师实际收入下降
实施“新机制”之前，教师的实际收入中相当一部分是地方津补贴，一般情况下占到教师总收入的30％左右。它包括：地方财政统一发放的津补贴；地方政府出台政策由学校自筹资金发放的津补贴；学校自行确定和发放的津补贴等。后两类主要从学校收取的杂费和其他服务性收费中开支。实施“新机制”之后，国家明文规定，坚决禁止通过向学生收费、举债和挪用公用经费和“两免一补”专项资金发放教师地方津补贴。这两类津补贴因此失去了资金来源，属于地方津补贴范围的中小学绩效工资分配政策迟迟未出台，而农村义务教育阶段教师绩效考核补贴和“新机制”实施前的教师地方津补贴相比少了许多。调查结果显示，当问到“新机制实施后，您的基本工资有何变化”问题时，有61.4％的教师和64％的校长回答“增加”，有34.3％的教师和32.5％的校长回答“没什么变化”，仅4.3％的教师和3.5％的校长回答“减少”。这说明“新机制”实施后教师的基本工资是增加了。但在回答“新机制实施后您的津补贴和奖金有何变化”问题时，仅11.4％的教师和8.5％的校长回答“增加”，有20.3％的教师和25％的校长回答“没什么变化”，回答“减少”的教师和校长分别达68.3％和66.5％。在回答“新机制实施后您的总收入有何变化”问题时，分别有12.8％的教师和9.5％的校长回答“减少”。收入下降最主要的原因是农村教师地方津补贴不到位，例如，2006年前湖北省浠水县中小学教师每年有近5000元的地方津补贴和奖金，2007年却不到3000元（包括湖北省的绩效考核补贴和县级财政补助）。农村教师地方津补贴不到位，直接影响农村教师队伍的稳定和教学质量的提高。
“新机制”实施后农村中小学教师不仅实际收入下降，而且社会保障也不健全。社会保障制度作为社会经济的“安全阀”和“稳定器”，具有保障公民的生存权、稳定社会秩序、促进经济发展的功能。因此，建立农村教师社会保障制度是各级政府义不容辞的责任。在问到“新机制”实施后农村教师医疗、失业和养老保险以及住房公积金办理情况时，在回收的350份有效教师问卷中，分别有92.8％、21.8％和25.1％的教师已经办理医疗保险、失业保险和养老保险，仅仅只有8.9％的教师办理了住房公积金；在回收的200份有效校长问卷中，分别有94.2％、30.5％和23％的校长已经办理医疗保险、失业保险和养老保险，办理住房公积金的校长仅占11.6％。可见，“新机制”实施后，农村教师社会保障政策没有落实到位，失业保险、养老保险和住房公积金办理情况令人担忧，相当一部分的农村教师被排斥在社会保障网络之外。此外，农村教师住房问题一直也是个老大难问题。例如，湖北沙洋县现有4336名农村中小学教师，其中3212名教师无住房，很多教师住的是学校公房，大部分年轻教师甚至是几个人合住一间，有些公房年代久远，已经成为危房。虽然近年来国家不断加大农村学校危房改造力度，但此项资金只能用于教学楼、学生食堂等维修改造，农村教师住房问题一直没有涉及。
3.教育乱收费问题仍然存在，治理工作任重而道远
教育乱收费是一种追求本单位或本校的利益而利用手中的垄断权力违规违纪的收费行为。2007年10月教育部下发的《关于进一步做好农村义务教育经费保障机制改革有关工作的通知》明确规定，农村中小学除收取教科书费、作业本费和寄宿生住宿费以外，严禁再向学生收取其他任何费用。2008年3月湖北省人民政府也下发了《关于明确2008年春季学期全省义务教育学校收费政策的通知》，规定全省农村义务教育阶段只允许收取住宿费和伙食费两项；其他收费（如教辅材料费、寒暑假作业费、校服费、保险费、体检防疫费、电影费等）都不列入学校收费项目，其费用按照学生及家长自愿的原则，由提供服务的有关部门收取，学校和教师一律不得参与或组织此类活动并收费；学校不得收取补课费、晚自习费、小班费、试卷费等；取消各种服务性收费项目，如搭伙费、饮水费等，相应的合理开支应纳入公用经费开支范围，不得向学生收取。
那么，实施“新机制”后的实际情况又是怎样的呢？为了了解农村中小学收费的真实情况，我们在调查问卷中设计了“目前您所在的学校是否进行过以下收费”的问题，包括“教辅材料费、寒暑假作业费、校服费、保险费、体检防疫费、电影费、补课费、饮水费、搭伙费、多媒体费、其他和以上都没有”等12个选项。在回收的教师问卷中，只有15.1％的教师认为其所在的学校是“零收费”，认为学校收费较多的项目分别是寒暑假作业费、保险费、校服费和搭伙费；从回收的校长问卷看，只有28.1％的校长认为所在学校是“零收费”，认为学校收费较多的项目分别是寒暑假作业费、保险费、体检防疫费和搭伙费。校长问卷和教师问卷中学校“零收费”比例悬殊较大。我们认为，教师回答问题比较客观，而校长们担心政绩受到影响或害怕暴露教育乱收费问题而有意隐瞒部分事实。调查还发现，绝大部分学校都是自行收费，并没有按规定由提供服务的有关部门收取费用。可见，“新机制”实施后，农村中小学实行“零收费”的比例低，服务性收费不规范导致部分学校仍存在乱收费现象。这些乱收费归纳起来大致包括：贫困偏远地区农村完小、初小和教学点为解决代课教师工资问题而进行的生存型乱收费；农村薄弱学校为解决本校发展问题而收取的搭伙费、饮水费、上机费等发展型乱收费；部分学校因为高额回扣进行的利益驱动型乱收费，如收取保险费、体检防疫费等；也有少数学校因为上级部门乱摊派不得已而进行的利益转嫁型乱收费，如收取教辅材料费、寒暑假作业本费等。尽管实施“新机制”的重要目的之一是要禁止教育乱收费，但由于种种原因，“新机制”实施后，农村中小学服务性收费不规范导致的教育乱收费问题依然存在。教育乱收费的治理工作任重而道远。
4.农村“普九”债务负担重，偿债矛盾十分突出
农村“普九”债务是各地在普及九年义务教育过程中为改善办学条件、实现“普九”达标活动所欠的债务。它是地方政府为满足人们日益增长的教育需求，实现超前借支的财政行为。20世纪90年代至本世纪初，为实现“普九”达标，各地纷纷借债改造学校，新建、改建和扩建校舍。据调查，目前的“普九”债务有72.5％是在新建校舍和“普九”达标中形成的④。另据教育部提供的数据，全国各地为“普九”而背上的债务至今已达500多亿元，成为影响农村义务教育健康发展的“烫手山芋”和诱导农民负担反弹的重要隐患⑤。2006年，湖北省审计厅对全省94个县（市、区）1208个乡镇的1.52万所农村中小学的学校总债务和“普九”债务进行了逐校认定，最后确认全省“普九”债务为31亿元，全省农村中小学平均负债近20万元⑥。调查结果显示，教师问卷中有27.7％的学校“普九”债务在20万元以上，有32.1％和33.8％的学校“普九”债务是0-10万元和10-20万元，没有任何“普九”债务的学校仅占7.2％；校长问卷中有30.5％的学校“普九”债务在20万元以上，47％和11％的学校“普九”债务是0-10万元和10-20万元，没有任何“普九”债务的学校仅占11.5％。
实地调查发现，有些地方有“普九”债务的农村中小学几乎占农村学校总数的2／3以上。例如浠水县义务教育阶段中小学共213所，其中有“普九”债务的学校达170所；沙洋县90所农村中小学，“普九”欠债的学校有88所，占学校总数的98％，全县农村中小学平均负债近90万元⑦；监利县几乎所有的农村中小学都有数额不等的“普九”债务。这些学校的“普九”债务都是在20世纪90年代中后期新建校舍和“普九”达标形成的，负债形式是银行贷款、施工队垫款以及向教师和社会借款等，其中拖欠施工队的欠款比较普遍。农村税费改革前，这些学校通过农村教育费附加和教育集资来偿还“普九”债务。税费改革后，学校通常通过学杂费、其他变相乱收费收入来偿还部分“普九”债务。“新机制”实施后，取消了农村学校学生的学杂费，取消部分由政府财政负担。而且政策明文规定这部分经费必须专款专用，不能用于偿还学校各类债务，“普九”债务变成了一堆死债。地方政府对待“普九”债务态度是“认账不还账，全要学校扛”。由于欠债长期得不到解决，一些学校经常被债主强行封门逼债，学校领导常常官司缠身，严重影响了学校教学的正常进行。例如，湖北省团风县出现过因无力偿还“普九”债务，有20所学校的校门先后被封的事件。湖北省安陆市刘店小学“普九”负债38万元，债主经常到学校闹事，校长经常东躲西藏，不敢在学校办公，教师整天人心惶惶，无心教学，严重影响了学校正常的教育教学工作。
三、存在问题的原因分析
“新机制”实施过程中出现这样或那样的问题，其原因是相当复杂的，既有经济社会发展差距的影响，又有历史形成的体制、机制等方面的原因，必须进行系统的研究，方能得出正确的结论，并采取行之有效的应对策略。
1.公共财政对农村义务教育投入依然不足
作为公共权力机关，向国民提供均等的公共产品和公共服务是各级政府的基本职责。一般来说，政府间公共服务的责任划分主要依据公共服务的收益范围来确定，对于收益范围溢出地方的或具有外部性的公共服务，应由省级政府或中央政府提供，地方政府承担地方受益的公共服务的财政投入和管理职责。
近年来，我国政府不断加大公共服务的财政投入，大大改善了基本公共服务的条件，提升了公共服务的品质。不过，我们也应看到，与一些国家相比，基本公共服务的投入仍有相当大的差距。从公共教育的角度来看，已有研究表明，当人均GDP达到800-1000美元时，要实现教育与经济的良性发展，公共教育支出占GDP的比重必须达到下限为4.07％～4.25％⑧。2003年我国人均GDP就已超过1000美元，达到1090美元，2006年人均GDP首次突破2000美元⑨。2003年我国公共财政对教育的支出占GDP的3.41％，2004年为2.79％，2005年为3.12％，2006年降到2.86％，2007年为3.32％。这不仅低于20世纪末世界的平均水平，也没有达到国家规定的2000年我国财政对教育的支出占GDP4％的目标。可见，同世界一些国家相比，我国公共财政对教育的投入还有不少的差距。
2.农村教师工资发放仍沿袭“以县为主”的体制
对于农村中小学教师工资，尽管“新机制”政策中强调要“对中西部及东部部分地区农村中小学教师工资经费给予支持。省级人民政府要加大对本地区区域内财力薄弱地区的转移支付力度，确保农村中小学教师工资按照国家标准按时足额发放，”但总体上则“继续按照现行体制”执行。这里所说的“现行体制”就是“以县为主”的体制。“以县为主”实质上是将对义务教育的投入责任以及重要人事管理责任由乡镇政府移交给县级政府。历史地看，这一制度调整的积极意义非常突出。与乡、村相比，县级政府一般具有更强的财政能力，可以使农村义务教育发展建立在更加坚实的经济基础之上，可以缓解过去普遍存在的一县之内经济发展不平衡导致的义务教育发展不平衡现象，也为农村税费改革消除了许多现实障碍。
但也必须看到，“以县为主”的体制存在的问题是十分突出的。1994年分税制后我国各级政府财政收入关系发生很大变化，财政收入重心上移，多数县级政府财力薄弱，基本上成为“吃饭财政”，根本无力解决义务教育阶段农村教师的工资及地方津补贴问题。以湖北省沙洋县为例，沙洋县现有义务教育阶段农村正式教师4336人，按照本地公务员最低月津补贴标准660元计算，全县兑现农村义务教育教师地方津补贴地方财政每年需要支付3455万元（扣除湖北省政府安排的农村教师绩效考核补贴每月人均150元，该县兑现农村义务教育教师津贴地方财政还需支付2675万元），而沙洋县2007年新增财力仅500多万元，即使新增财力全部用于兑现农村义务教育教师津补贴都远远不够，更不用说发展其它事业了。由此可见，新机制实施后，农村教师工资津贴发放仍沿袭“以县为主”的体制，是导致农村中小学教师实际收入下降的根本原因。
3.政府财政投入存在“挤出效应”
这里所说的“挤出效应”，是指“新机制”实施后，中央财政对农村义务教育投入大幅度增加后，一些地方因中央增加了投入而减少对农村义务教育投入的现象。从2006年教育经费统计数据看，当年全国农村义务教育财政预算内拨款比2005年增加了314亿元，而中央和省级财政增加的资金就达351亿元⑩。另从审计署2008年对全国16个省54个县2006-2007年农村义务教育经费审计情况来看，“新机制”实施后，中央加大了对各地，重点是中西部地区的专项转移支付力度。审计报告指出：2006年和2007年上半年，中央财政补助16个省份的农村义务教育专项经费分别为153.26亿元和98.49亿元，同比增长90.49％和59.55％。同时，省级政府也加大了全省统筹力度，投入农村义务教育的经费实现较快增长。但审计发现，部分地区也存在经费投入不到位的问题：（1）未落实应由地方承担的资金1.22亿元。审计调查的16个省份中，有3个省未按照规定的分担比例落实资金，少承担资金1.08亿元，占应承担资金总额的8.65％。审计调查的54个县，有8个县未按规定落实应承担的资金1350.58万元，占应承担资金总额的71.78％。（2）有5个县的县级政府减少了农村义务教育经费投入，2006年与2005年相比，共计减少3186.90万元，减幅为13.2％。（3）资金拨付不及时，长期滞留在财政或教育部门。在审计调查的54个县中，有29个县的财政、教育部门未按规定期限分配并拨付到有关中小学校的资金1.10亿元，占这29个县农村义务教育同类经费总额的45.32％(11)。
2007年湖北省全面实施“新机制”后，省政府明确要求“各级财政安排的新机制专项资金必须专款专用，各地不得因上级增加政策性转移支付补助而减少本级财政的预算投入，坚决杜绝‘挤出效应’，搞‘上进下退’。要继续落实年度预算本级财政对教育投入的‘三个增长’和省政府已明确的教育投入政策，如‘税费改革固定性转移支付用于教育的比例不低于60％，其中用于危房改造的比例不低于10％’、‘按每生不低于15元的标准安排农村中小学公用经费补助等’政策。”(12) 然而，“新机制”实施后该省仍有部分县级政府由于种种原因减少了本级财政的预算投入。例如，从对湖北省各地2006-2007年农村校舍维修资金审计结果来看，“全省有39个县（市、区）没有统筹安排好校舍维修改造资金，出现‘撒胡椒面现象’，甚至有部分县（市、区）安排的校舍维修改造资金不足1万元；有19个县（市、区）未安排或足额安排农村税费改革固定性转移支付用于中小学危房改造的60％部分；有2个县（市）专项资金未落实到项目。”(13) 湖北省浠水县2006年和2007年县级财政应拨付生均公用经费210万元和84万元；校舍维修改造资金369万元；贫困寄宿学生生活补助180万元。但截至2007年底，这些地方财政配套资金仍然没有到位。由此可见，“新机制”实施后，中央加大了对农村义务教育的投入，农村义务教育经费明显增加。但大量增加的上级财政投入并没有提高地方政府对教育投入的努力程度，相反产生了“挤出效应”，地方政府配套资金不到位，甚至出现地方政府挤占、挪用农村义务教育专项经费的现象，成为导致整个教育投入不足的原因之一。
4.农村中小学公用经费标准偏低
农村中小学公用经费是指保证农村中小学正常运转、用于教学活动和后勤服务等方面开支的费用。按现行规定，各级财政、教育部门分配中小学公用经费，主要的依据是在校学生人数，同时兼顾不同地区不同规模学校运转的实际情况，制订不同的标准，以保证日常教育教学活动所需的基本开支。从学校成本看，不同的地域和不同类型的学校，学校的办学成本是不一样的。如北方和南方学校差异就很大。北方中小学公用经费支出大头是取暖费，以内蒙古一所300名学生的农村小学为例，每年6个月的取暖期要耗煤13吨，以2006年煤价的市场行情计算需资金4.3万元，而“新机制”实施后，该地区的公用经费标准为每年每生11元钱，则该小学公用经费共计3.3万元，用来支付取暖费都不够(14)。此外，相当部分学校的教学设备维护费和电费也是一笔不菲的支出，有些农村中小学在“普九”期间花巨资装备的微机室和语音室，因无钱维护或交不起电费而不对学生开放。例如，湖北省罗田县河岸小学是全省信息技术试点学校，几年前贷款买了30台微机。由于难以支付每年5.5万元的维护费用和电费，现在停止使用。再从学校类型上看，寄宿制学校和非寄宿制学校的办学成本也大不相同。“寄宿制学校的办学成本要比非寄宿制办学成本高40％。”(15) 寄宿制学校需要投入量大，如要修建食堂、宿舍、浴室等；需配备专职的炊事员、宿舍管理员和保育员，确保寄宿生正常的学习和生活。寄宿制学校寄宿运行费用、食堂及宿舍管理人员的工资等大大增加了学校运行成本。“新机制”实施后，湖北省义务教育阶段收费政策规定：“由政府财政资金建设的学生宿舍，不得收取住宿费，所需相关费用从学校公用经费开支；学校为学生提供的饭菜按成本定价，不得盈利或节余”(16)。可见，不同地域和不同类型的学校的运行成本差异很大，如果按照相同的经费补助标准，肯定会造成部分学校入不敷出，运转艰难。不仅如此，“新机制”实施后公用经费拨款标准主要是参考两年前的生均公用经费水平和“一费制”水平。因为受经济发展水平限制，我国许多地方尤其中西部地区教育投入长期不足，其自定的生均公用经费和“一费制”标准普遍偏低。例如，2006年实施“新机制”的12个西部省（自治区）就有9个省农村义务教育公用经费低于200元(17)。所以，公用经费标准偏低是难以保证部分学校正常运转的重要原因。
四、进一步完善“新机制”的对策思路
“新机制”能否顺利实施，不仅关系到教育资源在城乡之间能否得到合理配置，而且直接涉及到广大农村中小学生、家长和教师的切身利益，关系到农村义务教育能否健康顺利发展。因此，必须采取切实可行的措施，解决“新机制”实施过程中出现的问题，确保农村义务教育的健康发展。
1.加大公共财政的投入力度，促进农村义务教育均等化发展
基本服务均等化是指一国范围内全体居民应当享有水平大致相当的基本公共服务。教育服务是政府提供公共服务的重要组成部分，提供均等化的教育服务是公共财政的基本职能，是公共财政“公共性”的重要表现，也是公共财政改革与发展的基本目标之一。农村义务教育对于一个城乡二元结构明显，农村人口占大多数的发展中大国来说，其均等化的重要性是不言而喻的。义务教育是农村最大的公共事业，公共产品供给均等化的意义，在我国农村义务教育领域得到最集中的表现，即只有保障教育公共产品供给均等化，才能最大限度保证广大农民生存和发展的公平和公正。因此，面对“新机制”实施后农村义务教育存在的种种问题，各级政府尤其中央和省级政府必须加大对农村义务教育的投入。首先，各级政府要依法落实教育经费的“三个增长”，确保财政性教育经费增长速度明显高于财政经常性收入增长幅度，确保在2010年前后实现国家“十一五”规划提出的逐步使财政性教育经费占GDP的比例达到4％的目标。其次，根据公共财政的基本要求，各级政府尤其是中央和省级政府应继续将农村义务教育作为公共财政支出的重点，继续将新增教育经费主要用于农村义务教育，逐步缩小地区间和学校间的差异，促进农村义务教育均等化发展。
2.创新农村义务教育经费分配和监管机制，促进农村义务教育健康发展
对义务教育经费的投入方向、使用及效果实施严格的监督管理，是农村义务教育经费保障机制改革成败的关键。为了保证“新机制”的顺利实行，促进农村义务教育健康发展，必须创新农村义务教育经费分配和监管机制，加强监督管理。
（1）建立农村义务教育经费国库集中支付制度。国库集中支付就是把财政资金由传统的层层划拨改为国库单一账户的公共财政管理体系。具体地说，就是将所有的财政性资金全部集中到国库单一账户，所有的财政支出由国库单一账户支付，对财政资金从预算分配、预算拨付及收款人账户实行财政直接全过程监督、控制的一种制度。实行国库集中支付制度后，预算单位通过支出确认收入，实际支付的款项才是财政拨款。按照财政部关于财政国库集中支付改革“横向到边、纵向到底”的要求，在进行农村义务教育经费保障机制改革的同时，要切实做好改革向乡镇的延伸工作，将农村中小学经费全面纳入财政国库集中支付系统，从制度上防范农村义务教育经费被截留、挪用或挤占，增强农村义务教育经费预算执行的透明度，加强对农村义务教育经费使用的监督。如建立和完善农村中小学教师工资由县级财政集中发放制度，县级财政按照工资统一发放的程序，将岗位工资、薪级工资、绩效工资和津补贴全部通过国库集中支付，由银行直接划入教师账户，避免农村教师工资被学校或教育行政部门挤占、挪用，同时也防止学校挪用公用经费或通过教育乱收费发放教师的福利和奖金；免费提供教科书资金和寄宿生生活费补助资金，由县级财政部门直接通过国库支付系统支付采购教科书资金和拨付给寄宿生所在学校用于生活补助。
（2）积极推进部门预算、政府采购等配套改革。根据“新机制”的要求，所有农村中小学应逐步实行“校财局管”的管理体制，以加强对农村中小学财务工作的统一管理。同时，建立规范的农村中小学预算编制制度，农村中小学各项收支由县级教育行政部门汇总后全部纳入财政预算。因此，农村中小学预算要清晰反映学校所有收支项目，不仅要把学校维持基本运转的日常费用和保证事业发展的建设经费足额纳入预算，而且要研究新形势、新情况下农村义务教育的各种新需要，如远程教育、新课程培训等。农村中小学公用经费支出中大宗的教学仪器设备由县级教育行政部门通过招标进行集团购买，其他教学仪器购置及其他支出应及时拨付给学校按预算项目使用。学校维修改造资金，不能直接拨付到学校，应由县级财政部门或教育行政部门统一核算支付使用，县级教育行政部门会同建设部门、县级财政部门每年定期对农村中小学校舍进行检查，制定危房维修改造方案，将农村中小学维修改造资金纳入地方财政预算。所有的建设项目应招标、投标决定施工单位，财政部门按施工进度及时拨付资金，教育行政部门、建设部门和学校对施工质量进行监督。
（3）改进农村义务教育经费分配和管理方式。“新机制”实施后，农村学校维持运转主要靠上级政府下拨的公用经费和免杂费补助。目前这笔经费由县财政和教育局计财科管理，地方行政部门根据县域内中心学校的规模、学生的人数进行再分配。经费分配基本采用“定员定额”方法，这种经费分配方式主要是以学生为依据，校际资源分配的差异主要由学校的规模所致。县财政和教育局计财科按照“定员定额”的拨款方式，把资金划拨到中心学校管理。由于中心学校在经费方面具有支配权，为了本校的建设和发展势必会忽视教学点、完小和其他类型薄弱学校的建设，所以有必要对当前的经费划拨和管理方式进行改革，采用“综合定额+专项补助”的拨款模式。“综合定额”是指在对农村中小学拨款时，不仅考虑到学生数量，还考虑到校园校舍面积、学校基础设施、学校规模和师资编制等反映学校实际运行成本的多种政策参数。为确保综合定额的公正性和合理性，应建立由政府、学校、社会共同参与组成的拨款中介组织，并从规模、质量和效益三个维度，对农村中小学进行合理评价。“专项补助”是专门用来解决农村偏远地区寄宿制学校、完小、初小和教学点等薄弱学校的补助资金，因为“政策的制定者被告诫不要设计一个‘平均’的政策用在不同的条件之中。不同条件的学校可能有不同的需要，因此需要区别对待”。(18) 而且《义务教育法》也明确规定：“县级人民政府编制预算，除向农村地区学校和薄弱学校倾斜外，应当均衡安排义务教育经费。”因此，设立“专项补助”，有助于保证农村偏远地区薄弱学校维持正常运转，从而促进农村义务教育均衡发展。
（4）建立健全农村义务教育经费监督管理机制。对义务教育经费的投入方向、使用及效果实施严格的监督管理是政府义不容辞的责任。政府监管的主要方式是完善义务教育经费的审计制度。为此，应建立学校内部审计和国家审计、社会审计相结合，以国家审计为主导的审计体系。同时审计结果应向政府和人大报告，并向社会公众公开，将义务教育经费的投入、分配和使用置于公众监督之下，对违纪者要追究其经济和行政乃至法律责任。
3.建立农村教师工资保障机制，大力提高农村教师各项待遇
“教育的发展和质量的提高，是和一支稳定的、训练有素的、积极性高又可靠的教师队伍分不开的”。(19) 保障农村教师工资、提高农村教师各项待遇是稳定农村教师队伍、促进农村教育持续发展的关键因素。为此：
（1）逐步建立由中央或省级统筹为主的农村教师工资保障机制，确保其工资按时足额发放。从世界各国经验看，义务教育阶段教师工资由中央或较高层次政府承担，是解决教师工资问题的基本途径。借鉴其他国家的经验，为了确保农村中小学教师工资能按时足额发放，应逐步建立由中央或省级统筹为主的农村教师工资保障机制。中央或省级政府在全国或全省范围内按国家统一规定的编制标准和工资标准把教师工资按月足额发放给教师。这样做有利于防止基层政府或教育部门截留、挪用教育经费，拖欠教师工资，同时有利于在全国或全省范围内为中小学教师创造一个大体相近的工资福利条件，从而促进贫困落后地区教师队伍的稳定和基础教育的发展。此外，从国家的经济实力和财政收入看，中央和省级政府完全有能力统筹农村教师工资。国家“十一五”规划要求，采取切实措施保证2010年全国财政性教育经费达到GDP的4％。根据国内生产总值当年价格比上年平均增长15％（扣除产品、消费品和服务价格上涨后GDP可比价格年增长率10％左右）计算，2010年全国国民生产总值将达到37万亿元，当年财政性教育经费应达到14800亿元，应比2005年5161亿元增加9600亿元。也就是说，“十一五”期间全国公共教育经费年增长23.5％，平均每年增长1900亿元以上(20)。目前全国大约有农村义务教育阶段教师510万人，如果以平均月收入1500元计算，中央财政每年应支付农村教师工资918亿元；如果按月均工资1000元的较低标准，中央财政应支付农村教师工资612亿元。如果东部发达地区农村教师工资主要由当地政府自己承担，中央政府在上述方案大约需支付总额的2／3。因此，在高工资方案中，中央大约支付农村教师工资600亿元；在低方案中，中央大约支付农村教师工资400亿元(21)。无论是高工资还是低工资方案，农村教师工资支付总额都是在全国公共财政教育经费增幅范围之内，中央财政完全能够承担。
（2）实施绩效工资制度，确保农村教师平均工资收入不低于当地公务员的平均工资收入水平。根据《义务教育法》和事业单位收入分配制度改革的要求，国务院决定义务教育学校自2009年1月1日起，率先实施绩效工资，这是党中央、国务院优先发展教育的重大决策，充分体现了党中央、国务院对广大教师的亲切关怀，是教育改革和发展的重大基础性工程。为确保《义务教育法》规定的教师的平均工资水平不低于当地公务员的平均工资水平提供了重要的制度保障，也是对“新机制”的进一步完善。为了使义务教育学校绩效工资能够顺利实施，应将绩效工资的实施同深化学校人事制度改革、加强队伍建设紧密结合，同完善农村义务教育经费保障机制、规范学校收费行为和经费管理紧密结合。其中，义务教育教师规范后的津贴补贴平均水平，应由县级以上人民政府人事、财政部门按照教师平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平的原则确定。绩效工资总量随基本工资和学校所在县级行政区域公务员规范后津贴补贴的调整相应调整。同时，在人事、财政部门核定的绩效工资总量内，学校主管部门具体核定学校绩效工资总量时，要合理统筹，逐步实现同一县级行政区域义务教育学校绩效工资水平大体平衡。对农村学校特别是条件艰苦的学校要给予适当倾斜。对于义务教育学校实施绩效工资所需经费，应全额纳入财政预算，按照管理以县为主、经费省级统筹、中央适当支持的原则，确保义务教育学校实施绩效工资所需资金落实到位。县级财政要优先保障义务教育学校实施绩效工资所需经费，省级财政要强化责任，加强经费统筹力度，中央财政应进一步加大转移支付力度，对中西部及东部部分财力薄弱地区农村义务教育学校实施绩效工资给予适当支持。
（3）建立农村中小学教师激励制度，鼓励优秀教师到农村薄弱学校任教。按《教师法》规定，在待遇上建立面向农村、边远和艰苦地区中小学教师优惠制度。可参照国家对农林、卫生等行业的优惠政策，设立农村、边远和艰苦地区中小学教师特殊津贴制度，以吸引和稳定教师在该地区任教。目前的当务之急是，鉴于农村地区中小学骨干教师流失问题严重，政府和教育主管部门应尽快出台骨干教师的优待政策，解决待遇低的问题。按县、市骨干教师级别和学校边远程度，每月分别向骨干教师足额发放骨干教师等级津贴和交通费用补助，使农村骨干教师的工资收入比城镇同等的骨干教师高，从而使他们在农村安心工作，不再向往城里学校，确保农村教师队伍稳定。
（4）健全医疗养老等社会保障制度，保证农村中小学教师安居乐教。健全农村教师社会保障制度，有利于解决农村教师的后顾之忧，使他们安居乐教，全心全意投入教育教学中去。首先，全面实施农村教师养老、医疗和事业保险制度。各地根据实际情况确定各种保险总额，一般在教师本人基本工资的20％左右，其中教师个人缴纳7％左右，剩余部分由地方财政缴纳。地方财政要将属于地方政府缴纳部分保险资金全额纳入预算，不得留有资金缺口，不得将责任转嫁给学校或教师个人。其次，积极实施农村教师住房公积金制度和农村教师安居工程。地方政府要将农村教师住房公积金全额纳入地方财政预算，并保证和当地公务员享受的住房公积金待遇完全一致。不仅如此，有条件的县（区）还要实施农村教师安居工程，将本地低收入家庭困难的教师纳入政策保障范围，努力争取教师住房享受国家安居工程、经济适用房工程等各项优惠政策，积极争取对建设教师住房进行专项补贴、减免土地费用和税费等政策，努力建立政府、学校和教师共同分担住房建设资金机制。同时，在县城、乡镇政府所在地兴建教师公寓或教师生活小区，实现农村中小学教师生活城镇化，使他们安居乐教。
4.加大对农村贫困学生资助的力度，确保贫困家庭子女上得起学
“新机制”实施后，各级政府加大了农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生的生活费补助力度，从2007年秋季学期起，小学生每生每天补助2元，初中生每生每天补助3元，学生每年在校天数均按250天计算。享受寄宿生生活费补助的家庭经济困难学生的比例，由省级财政、教育部门根据当地实际情况确定。中央财政对中西部地区落实基本标准所需资金按照50％的比例给予奖励性补助。但是，即使如此，根据我们的调查，农村地区仍然有数量不少的学生完成九年义务教育面临着经费困难。这是因为，现在所免除的教育费用在整个家庭教育开支中仅占一部分。据我们了解，现在一个农村中小学住校生每年的教育开支大约是1500—2000元，而实行“新机制”后一般学生只能免除学杂费和教科书费，即使能同时享受寄宿生生活费补助，家庭每年还要负担1000元左右的教育支出。对于农村富裕家庭来讲，负担这笔开支是没有问题的，但对于贫困家庭而言，仍然是较重的负担。因此，针对边远贫困地区和少数民族地区农民家庭贫困的现实，我们认为，随着“新机制”在我国广大农村地区的全面推进，应进一步加大对农村贫困学生资助的力度，对这些学生从实行全免学杂费和教科书费过渡到“义务教育全免费”，即不仅应当完全免收学杂费和教科书费，而且还应免费给这些学生提供伙食、校服、交通补助等，以解决义务教育阶段农村贫困家庭学生面临的经费困难问题，确保贫困家庭子女上得起学。
从现象上看，贫困关系农村贫困地区的孩子能否及时就学、继续学业的问题。从根本上讲，是贫困家庭的孩子能否享受教育权，关系到教育为什么人的问题。对于农村义务教育阶段家庭经济困难学生基本生活费的补助，当前亟需解决的几个问题：一是标准测定问题，即何为贫困生。由于标准不明确，在一些地方往往出现该享受生活补助的学生没有得到补助，而不该享受生活补助的学生却得到了补助，这是极不合理的。因此，必须合理确定贫困生的标准，使确需资助的学生真正能够得到资助。二是补助范围问题。据不完全统计，中西部地区农村义务教育阶段寄宿生已经接近2800万人。由于财力困难等原因，一些地区补助范围偏小，比例偏低。建议将中西部地区国家级贫困县及少数民族聚居区农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生基本生活费的补助提高到100％，其它地区分两步走，即在“十一五”期间提高到50％，在“十二五”期间提高到100％。三是补助标准问题。尽管从2007年秋季学期起，国家已将农村义务教育阶段家庭经济困难贫困生基本生活费的补助额度提高到每天2—3元钱，但这仍难以满足正处在生长发育中的中小学生的生活需要，建议各地在中央确定的基本标准的基础上，根据当地实际情况和物价上涨水平调高补助标准，以满足贫困生的最低生活需要，调高标准所需资金，由地方财政负责解决。四是增加透明度，防止少数人暗箱操作，杜绝各种不正之风，让真正需要生活补助的贫困生享受到补助，感受到政府和社会的关爱。
5.采取有力的措施，彻底解决农村“普九”债务问题
如前所述，农村“普九”债务已经成为影响新机制顺利实施的桎梏，必须采取有力措施加以解决。要彻底解决农村“普九”债务问题，必须多管齐下，标本兼治。
（1）摸清底数，锁定债务数额。化解“普九”债务，前提是要清理和锁定债务。为此，各级财政、教育、审计部门要密切配合，对农村学校应收、应付、暂付等款项进行认真的清理和核实，认定“普九”债务的类型和债权人的基本情况，严格区分农村“普九”债务本金和利息，对高息借款、贷款一律“换据减息，挂息还本，息不转本”，挤干“水分”，摸清底数，锁定农村“普九”债务具体数额。同时，应根据农村“普九”债务的来源和具体用途，逐笔登记造册，建立农村“普九”债务台账和数据库，打造县乡两级农村“普九”债务信息网，实行动态管理。
（2）坚持区别对待的原则，划清各级政府的责任。无论是从义务教育的责权比重来看，还是从目前的财力现状来看，“普九”债务完全由乡镇或县偿还，是不应该也是不现实的，应建立由中央、省、市、县和乡镇分项目、按比例分担的偿债机制，相应设立财政专项偿债资金，确保每年新增财力中的一部分用于“普九”债务的偿还。要根据区别对待的原则对债务进行严格界定、比例偿还：凡是达标验收阶段因改善办学条件而形成的“普九”债务，由中央和省财政按一定的比例负担，或全部由省财政兜底负担，通过专项转移支付的办法逐年解决；凡是达标验收后巩固提高阶段因改善办学条件形成的“普九”债务，由县、乡镇按一定比例分担并逐年偿还，其比例大小由当地县人民政府划分；凡因学校乱发乱补、集资建教师住房等形成的债务，则应由学校通过清理剥离和实施住房改革的办法负责偿还。
（3）整合教育资源，多渠道筹集偿债资金。由于农村“普九”债务负担较重，要确保偿债资金有稳定可靠的来源，必须多渠道筹集偿债资金。首先，各级政府要加大财政性教育投入，确保每年新增财力的一部分用于偿还农村“普九”债务；建立农村“普九”债务清偿专用资金，帮助农村中小学摆脱债务危机；第二，中央特别是省级政府要加大对县市财政支出结构的监管力度，确保财政支出结构的调整能够充分满足农村义务教育的发展和逐步偿还农村“普九”债务的需要；第三，对农村中小学布局调整后的闲置校舍和资产，通过出售、租赁、招商等形式进行资产变现，所得款项和收益全部用于偿还农村“普九”债务；第四，积极利用地方预算外资金、部分教育专项资金、社会和民间自愿捐资赞助资金等用于偿还农村“普九”债务；第五，鼓励和支持学校积极发展校办产业，增强自身造血功能，通过依照市场法则开办服务实体创收还债。
（4）强化学校经费管理，严防新的债务发生。按照《义务教育法》的要求，各级政府应将农村义务教育经费（包括教师津补贴和代课教师工资等）全额纳入财政予以保障，一律不得以举债的形式筹措学校经费，不得超越自身财力举债搞建设、上项目，不准搞不切实际的达标升级活动，不得向教师集资。各地政府在安排农村中小学校舍维修改造、农村薄弱学校改造和寄宿制学校建设等项目时，不得留有资金缺口，不得增加新的债务。对于违反规定擅自借债的，要追究有关领导和相关责任人的责任。
总之，农村义务教育“新机制”的实施，是一个复杂的系统工程，涉及的问题较多，但只要各级政府高度重视，社会各方共同努力，从一点一滴做起，“新机制”的实施定会取得成功。
收稿日期 2009-01-10
注释：
① 这些调研包括：对鄂、豫、皖3省9县市农村留守儿童教育问题的调研；对中西部地区的湖北、河南、广西、云南、陕西和内蒙古等6个省（区）38个县市177个乡镇农村中小学布局调整的调研；2007年和2008年暑期对参与“湖北省农村教师素质提高工程”培训的部分教师和校长的问卷调查和访谈。文中未注明出处的数据和资料均来自上述调研和访谈。
② 《郑年春同志在全省落实农村义务教育阶段绩效考核补贴电视电话会议上的讲话》，http://bzb.e21.cn/content.php?article_id=149.
③ 陈至立：《完善经费保障机制，提高农村义务教育经费保障水平》，教育部网站，2007年12月4日。
④ 茆琛、廖君、刘大江：《贯彻新〈义务教育法〉，须解县乡债务之困》，《教育》2006年第9期。
⑤ 半月谈记者：《中国3年化解500亿农村“普九”债务》，《中国教育报》2007年9月30日。
⑥ 《郭生练同志在中东部农村义务教育经费保障机制改革座谈会上的发言》，http://hzb.e21.cn/content.php?article_id=91.
⑦ 张克海等：《当前农村义务教育经费保障机制改革中存在的问题及对策建议》，《财政与发展》2007年第11期。
⑧⑨ 刘明慧：《城乡二元结构的财政视角研究》，北京：中国财政经济出版社，2008年，第224页，第114页。
⑩ 孟庆瑜：《当前我国农村义务教育面临的突出问题及对策建议》，《教育理论与实践》2008年第5期。
(11) 《八成以上被审计县挤占挪用教育经费》，《人民日报》2008年7月6日。
(12) 《省财政厅、省教育厅关于调整完善农村义务教育经费保障机制有关政策的通知》，鄂财教发［2008］27号。
(13) 《关于全省农村中小学校舍维修改造项目实施进展情况的通报》，http://bzb.21.cn/content.php?article_id=39.
(14) 周大平：《让新机制在实施中完美》，《河南教育》2006年第10期。
(15) 肖昌斌、曾宪波：《完善之后是完美——恩施州农村义务教育经费保障机制改革运行一年之痒》，《湖北教育》2006年第12期。
(16) 湖北省物价局、省财政厅、省教育厅：《关于明确2008年春季学期全省义务教育收费政策的通知》，鄂价费［2008］37号。
(17) 庞丽娟：《完善经费保障机制，扎实推进免费义务教育》，《教育研究》2008年第5期。
(18) Martin Carnoy：《教育经济学国际百科全书》，闵维方，等译．北京：高等教育出版社，1999年，第503页。
(19) 雅克·哈拉克：《投资于未来——确定发展中国家教育重点》，尤莉莉、徐贵平译，北京：教育科学出版社，1993年，第118页。
(20) 胡瑞文：《影响我国教育公平和质量提升的教育经费缺口分析》，《教育发展研究》2007年11月A期。
(21) 雷万鹏：《中国农村教育焦点问题实证研究》，武汉：华中科技大学出版社，2007年，第44-45页。