公共信息服务制度的定位及其核心问题分析，本文主要内容关键词为：信息服务论文,核心论文,制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 问题的提出 公共信息服务是服务型政府建设的基本要求和应有之义。近年来情报学界、政治学界等陆续开展了对公共信息服务内涵与目标、在线公共信息服务平台与技术、公共信息资源开发对策、公共信息服务实现机制、公共信息服务与政府信任关系等为主题的系列研究，发表了一批有影响的成果，国内也出现了一些具有示范作用的公共信息服务平台或最佳实践案例。但是，与社会日益增强的信息需求相比，公共信息服务无论是在推进力度与广度上，还是在服务水平与规范性程度上都还有很大的提升空间。笔者认为，虽然我国公共信息服务已有成效，但其持续、高效和深入推进的障碍是尚未建立起科学系统的公共信息服务制度，一系列公共信息服务制度的核心问题也尚未明确。政府既是公共信息服务的生产者或提供者，同时也是公共信息服务的组织者，政府价值及其地位的重要性更在于它的制度能力。其中，政府如何通过制度设计来调控、引导和规范公共信息服务进程就是一个核心问题。本文将对此进行初步研究。 2 公共信息服务制度的定位与价值 公共信息是指产生并应用于社会的公共领域，具有公共或准公共物品性质，能为全体社会公众共同拥有和利用的信息。为了促进服务型政府建设，满足社会日益增长和多样化的信息需求，推动和规范公共信息服务过程，依据相关法律法规，通过“制度”对公共信息服务的目标、主体结构、客体对象、服务过程等进行界定和明确就显得十分迫切。 2.1 公共信息服务制度需求的产生 公共信息服务制度的需求源于为了应对实践中公共信息需求的复杂化。公共信息需求的复杂化具体表现为： （1）动态化。一是公共信息需求数量逐步上升。随着全民信息意识，特别是信息权利意识的觉醒，民众对公共信息的需求呈明显上升趋势。其显著表现之一就是公民对政府信息的公开诉求大幅度增加，因政府信息不公开或公开不当所产生的行政诉讼也明显增多；二是从公共信息需求结构看，与民众生活密切相关的所有公共信息（如食品安全信息、环境质量信息、社会保障信息、民生价格信息）等均成为需求热点，而且民众的信息需求热点变化与经济社会发展趋势及其变化呈现出显著的正相关关系。 （2）层次化。根据有关研究结论，公众的信息需求是有层次的，公众信息需求一般分为潜在需求和现实需求。公众的潜在信息需求依赖于其信息意识强弱、外界信号刺激的多少（如信息宣传）而被唤起或被用户所认识，从而逐步转化为现实信息需求。即使是现实信息需求也会因用户“表达能力”或“被理解”水平不同而导致服务上的差异。因此，如何适应用户不同的信息需求层次和表达能力与水平差异开展无差别的或是具有帮助功能的基本公共信息服务就是保障服务公平性和消除信息鸿沟所必须解决的问题。 （3）个性化。在满足公众普遍信息服务需要的同时，公众的个性化信息需求呈上升趋势。个性化信息需求不仅表现在个性化信息服务内容上，而且表现在个性化信息服务形式与手段上。从服务内容上看，基于用户需求的专题信息内容定制、信息增值开发服务等显著增加；从服务手段上看，通过移动终端、互联网络进行在线跟踪式、推送式的公共信息服务也正成为部分用户的需要。 （4）棘手化。在公共信息服务中产生一系列棘手问题是源于公共事务的复杂性以及公共信息本身的特质。较具有代表性的棘手问题有：公共信息公开与不公开的界限存在不确定性。政府信息公开中的自由裁量原则、例外原则、利益平衡原则等虽然已经给出了一般规定，但在实际操作中的很多争议也就由此而生；公共信息究竟是具有公共物品或准公共物品性质很难得到学界普遍认同[1-3]，从表面上看这是一个理论问题，但实质上是一个公共信息服务的公平性问题，它与公共信息服务能否收取成本费用、公共信息服务投入保障等实践密切相关。虽然政府间协同是政府在体制与机制改革中追求多年的理想，但如何实现公共信息资源共建共享基础上的这种服务协同却存在着种种障碍，在政府信息流链条上跨越多部门的信息公开与信息服务责任、公共信息服务的“碎片化”、公共信息服务质量保证等都是大问题[4]。 2.2 公共信息服务目标及其制度保障的聚焦 公共信息需求的复杂化带来了公共信息服务在能力目标、过程目标和结果目标等方面的诸多具体要求，而且这些要求也必然体现在公共信息服务制度的设计之中[5]。在公共信息服务的能力目标、过程目标和结果目标中，在制度保障上应注意聚焦的核心目标是多元、公平、持续、效率等目标要求。 （1）多元。这可以从公共信息服务的内容与层次、形式与手段、机制与策略等方面表现出来。从内容与层次上看，笔者曾在有关文献中提出公共信息服务分为“原生态”信息开放服务和“增值态”信息开发服务[3]。即使是着眼于起步层次的“原生态”公共信息开放服务，当今的公共信息服务内容也远没能达到“多元”的要求，与民生密切相关的公共信息内容供给更是不能适应社会的多元化信息需求。例如，在食品安全与价格信息服务方面，食品生产经营许可、食品安全标准、食品安全专项检查整治、违法生产经营行为查处、食品价格实时监测与比较等公共信息内容的常态化公开尚没有到位；在环保信息服务方面，建设项目环评、行业环保核查与审批、上市环保核查与环境执法等环境核查审批信息的公开，环境质量状况信息（如城市PM2.5数据，AQI空气质量指数）的及时真实公开等均刚开始起步；在征地拆迁信息公开方面，征地批准事项、征地批文、征收土地公告、补偿方案、补偿标准、补偿结果等信息的公开水平与力度在地区间仍有较大差异。如果从增值态的公共信息开发服务视角看，内容与产品单一的弊端更是显而易见。除在地理交通信息、专利信息、气象信息等少数领域有了一定进展外，增值的公共信息开发服务更是任务艰巨，特别是文化教育类信息的增值开发服务需要投入更多关注。从形式与手段上看，新媒体的普遍运用呼唤公共信息服务的产品形式、公共信息申请或利用方式等均应发生变化。传统媒介与新媒介的并存、纸质信息与数字信息产品的并存等是实现公共信息服务中机会公平的重要条件。从机制与策略上看，公共信息服务是指政府行使公共权力并运用公共资源满足广大社会成员信息需要的过程。过去这些服务一般都由政府直接提供或由带有准政府性质的公共信息机构等事业单位提供，其主要局限就在于公共信息机构资源和能力十分有限，在提供某些公共信息服务时也可能出现效率低、质量差等问题。通过政府购买、政府委托等新模式，发挥市场机制、社会志愿机制等在公共信息服务中的作用，有利于改善公共信息服务的效率和质量，而且它并没有改变公共信息服务的性质和目标。 （2）公平。这包括机会公平和结果公平两种不同理解。享有数量上相等、质量上相同的原生态公共信息开放服务应是每个公民的基本信息权利（从这个意义上看，原生态公共信息开放服务也应是一种基本的公共信息服务），它也是基本公共信息服务均等化的底线要求。为了守住这个底线，公共信息服务制度就要对国家信息基础设施、公共信息资源配置等管理过程进行适当调控，以逐步减小或消除城乡分割、行业分割、人群分割、管理分割等现象，兼顾城乡、行业、人群等对公共信息服务的易得性与易用性。但是机会公平与结果公平并不意味着公共信息服务中的平均主义。从宏观层面上看，公共信息服务的公平是指其应与地区经济发展水平、政府财政力量、公民信息素养与能力、基本公共信息服务需求等宏观社会经济环境相适应，公共信息服务的内容、形式等应该是“适度”的。因此，笔者认为，对“公平”的理解还应含有“普惠与适度”之意，即在确立统一的国家公共信息服务制度框架体系内，可以依据行业、地区、信息服务类型等不同适时动态调整公共信息服务的具体要求。 （3）持续。这是指公共信息服务应有长久性和连续性的运行机制。公共信息服务要具备持续发展的管理体系与运行机制，在制度保障上重点是要解决公共信息服务的投入保障机制、公共信息服务的职责分配机制、公共信息产品与服务的产权保护机制、公共信息服务产品的多元供给机制、公共信息服务的监督与问责机制等问题。《政府信息公开条例》公布与生效以来，“政府信息公开”这个基本公共信息服务层面及其实际进展水平已提示我们必须从机制上解决公共信息服务的持续性问题。 （4）效率。这是指公共信息服务的实现应具备信息化与高效化的特征。目前我国存在着公共信息服务机构分散多样、信息产品标准混乱、信息搜寻成本较高等问题，这就要求在制度设计时明确统一的公共信息服务管理机构（信息资源管理部门）；整合与集成管理信息资源，建立统一的公共信息服务平台；建立标准统一的公共信息标准和公共信息数据库；有科学的公共信息服务质量标准和绩效测评指标体系。 2.3 公共信息服务制度的功能价值 公共信息服务制度的功能价值是在于通过动员公共信息服务相关资源要素的配置，引导、规范公共信息服务行为过程，促进或保障公共信息服务目标的实现。 （1）动员功能。是指从制度上动员政府和社会各方面力量在公共信息服务中投入相应资源，并有积极性参与公共信息服务活动。通过制度动员的主要资源是：公共信息服务中所必须的人财物等资源、公共信息服务中所需投入的信息内容资源、调动社会组织或企业主体参与公共信息服务的财收税收杠杆或其他机会资源等。 （2）规范功能。是指从制度上规定有关主体在公共信息服务中的责任与义务，明确公共信息服务的标准和要求，从而保证公共信息服务的有序。制度规范的主要内容是：不同类型公共信息服务主体的准入与退出条件、公共信息服务的质量标准、政府采购或外包公共信息服务的程序、公众信息消费质量权的保护方法、公共信息产品知识产权的生成及分享机制、公共信息服务或产品成本收费的定价原则或标准等。 （3）引导功能。是指从制度上激励有关主体参与公共信息服务产业进程，扩大公共信息生产或消费，由此带动社会产业结构的转型。公共信息服务是一个由信息源开放与提供、信息形式与内容加工、网站服务前台和集成数据库后台建设、公共信息服务宣传、公共信息服务衍生品生产等共同构成的价值链与产业链。通过制度设计引导更多主体参与到这个价值链与产业链条上的不同环节，这对促进我国信息内容产业发展乃至推动产业结构的转型升级均具有重要意义。 3 公共信息服务制度设计应关注的核心问题 公共信息服务制度设计是一个规模宏大的系统工程，笔者曾在有关文献中从信息资源积累与建设、信息资源开放存取与共享、信息资源产权保护、信息产品与服务质量监督管理、信息消费激励、信息资源安全管理、信息开发服务网络构建等方面提出了公共信息服务制度的内容体系[6]。从理论上讲，公共信息服务主要取决于两个因素，即公共信息资源禀赋条件和国家公共信息服务的制度安排。当把公共信息资源禀赋看作给定的约束条件时，国家公共信息服务制度安排就成为关键的变量。公共信息服务制度设计，其重点任务就是要在既定的公共信息资源约束条件下，充分发挥国家公共信息服务制度安排这个变量的最大作用，从而适应公共信息需求复杂化和公共信息服务目标聚焦化的要求，提高公共信息服务的绩效。笔者认为，在国家公共信息服务制度中，公共信息服务的供给主体及其结构是自变量、公共信息服务组织过程和服务内容是中介变量、公共信息服务绩效是因变量。它们三者之间的关系是：公共信息服务供给主体及其结构的不同选择（自变量）是通过影响公共信息服务内容和服务组织过程等（中介变量）来决定公共信息服务绩效（因变量）的。公共信息服务制度内部的基本变量结构关系如图1所示。