中国土地产权制度的性质和改革路径分析，本文主要内容关键词为：中国论文,路径论文,产权制度论文,性质论文,土地论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
土地资源是高竞争性的资源，又因其位置的固定性而具有高排他性。对于这种高竞争性和高排他性的物品，西方国家多采用私有的产权形式。中国土地资源的产权分类与西方国家不同，建国后至改革开放初期，土地资源一直被归入公共资源的行列。这种产权安排必然受到市场经济转型的强烈影响。经济转型后，中国土地资源的产权安排开始借鉴西方发达国家的经验，将使用权从所有权中分离出来。这样，所有权依然属于国家或集体所有，但由于使用权的分离，在一定意义上，无论是农用地还是城市用地都已表现出私人资源的特征。
但产权是一种高度简化的制度安排，如何引导和实现土地资源的利用按照产权安排的预期方向行进，还需要相应的配套措施，在理论上也就是通过相应的治理结构来实现。随着中国经济社会的不断深入发展，中国现行的土地产权制度都受到了越来越多的冲击，如金融危机下大量进城务工农民的生计问题，失地农民的社会保险问题。如何把握现阶段土地产权改革的性质，寻找合理解决现阶段产权所面临问题的方法，是现阶段理论和实践亟须解决的问题，也是本文研究的主要目的。本文将通过分析中国土地产权制度的性质，对现阶段土地产权制度进行评价，以探讨土地产权改革的可行路径。
一、中国土地产权制度的性质
产权不仅是一个经济学问题，更是一个社会学问题。对产权制度进行改革，其目的主要是为了实现资源的优化配置和可持续利用。对于产权与资源配置之间的关系，Williamson的四层次理论给出了一个清晰的分析框架[1]。这四个层次从上到下依次为社会基础、制度环境、治理结构和资源配置。
社会基础包括文化、规范、习惯、道德、传统以及宗教等非正式约束，这些非正式约束已经被社会所广泛接受，并且成为人类行为的基本约束准则。该层次的制度变化也相对缓慢，周期大约在100年到1 000年。制度环境包括宪法、法律、产权等正式规则，这些制度可以看做是人类行为的游戏规则。除了偶然的巨变，比如战争、革命等，这个层次的制度一般需要10年到100年的时间才会产生变化。治理结构可以看做是人类在第二层次的游戏规则下自发选择的各种竞争规则，或者看做是人类游戏的过程。这个层次的制度变化的频率一般在10年以内。为了实现边际效率最优，资源配置这个层次的变化速度最快，几乎是随着市场的变化而持续变化的。
由此可见，产权对资源配置的影响是通过产权的配套规则即治理结构来实现的。比如，中国土地的产权设定后，并没有直接地作用于农地和建设用地的配置，在实际中，还需要农地市场、城市建设用地市场以及土地利用规划等治理结构层次的制度来实现对资源配置的影响。
上述视角说明，产权制度的改革需从以上四个紧密联系的层次进行综合分析和统筹安排：首先要考虑第四层次经济社会变化的要求；其次是第三层次治理结构范畴的限制；再次是第二层次其他制度的影响，比如政治体制的影响；最后是第一层次文化传统、风俗、习惯等方面的基础。只有全面考虑产权制度改革的这些因素，才能切实把握中国土地产权制度的性质，并有效推进土地产权制度改革。
因此，中国土地产权制度的基本性质包含三个层次[2]135-150：首先，它是一种政治制度安排，也就是第二层次上政治制度对产权制度的影响，这是一个无法回避的问题。所有产权制度的设定都受执政者的目的所制约，同时又受其是否承认、监督、保障的限制。维护土地产权的公有性质是中国政治体制的要求，所以，试图改变土地产权在所有权上的公有性质至少在现阶段是不符合中国国情的。
其次，中国的土地产权制度是一种社会组织制度安排。这其实就是第一层次上社会基础对产权制度的影响。土地产权制度的改革需要考虑是否符合社会传统的习惯或者风俗，这可以从中国土地产权制度改革的历程中得到充分印证。农村的集体土地制度本质上是一种社会组织方式，是镶嵌于中国社会结构中的一种制度安排，是社会学概念。这样一种制度的稳定性在很大程度上是靠社会基础所维系的。在土地改革的产权私有化阶段(1952年前)，“耕者有其田”和“平均主义”的思想既为产权的大规模转移(从地主和资本家所有转移到农民手中)奠定了社会基础，保障了土地改革能够得到广大民众的支持，也解释了为什么最初的土地改革需要进行平均分配。在互助合作和人民公社下的产权公有化阶段(1953-1977年)，传统文化中社会民众对中央权力的依赖性和认同感大大节约了第二层次制度变迁的成本。1958年后的人民公社也是在中央集权的形式下平稳地将土地产权从私有转变为了公有。在集体所有权和农户承包经营权分离的阶段(1978年至今)，土地产权制度也受到了社会基础的影响。首先，所有权和使用权的分离维护了集体所有的特征，避免了所有权与国家政体上的冲突。另外，以家庭为单位符合中国传统的血缘观念，在一定程度上满足了家庭的意识形态，大大减少了制度安排的成本，节约了农户与政府之间达成合约的交易费用。而且，以家庭为单位在实际生产过程中能够很好地解决“生产队”体制下对劳动投入监督困难和“按劳分配”困难等问题(即第二层次对第三层次的影响)，提高农业生产的效率(即第二、第三层次对第四层次的影响)。
最后，中国的土地产权制度是一种财产法律制度。中国的法律体系是借鉴大陆法系(以德国为首)而设置的。大陆法中的“产权”概念可以比喻为一个装满了“东西(权利束)”的“盒子”，就算里面没有“东西”，“盒子”本身也是一种权利；但是英美法只有“东西”，没有“盒子”。这涉及英美法系文化和大陆法系文化的本质差异。中国的土地产权制度延续了大陆法系的特征，也花了很大的工夫去搭建那个“盒子”。这从现有法学界对土地所有权的内涵界定中可以看出：土地所有权就是指所有人依法享有的对土地进行占有、使用、收益和处分的权利。在实际中，“农地承包权”、“国有土地使用权”等用益物权从国家和集体所有权中分离出来，并进一步在宪法和物权法中得以确认，可以看出中国土地产权在法律体系上已经具备了“盒子”的基本构架。
二、对中国土地产权制度的基本评价
现阶段中国土地产权制度的经济绩效是非常明显的，总体上是适应中国国情要求的。无论是城市还是农村土地产权制度的变迁，都对经济发展作出了积极贡献，这已被大量的研究所证实，如Lin和Ho研究了新中国城市土地产权变迁过程及其对经济增长的作用[3-4]，林毅夫[5]25-40和Ho[6]35-56还分析了农地的产权变迁过程及其对农业经济增长的作用。
现阶段中国的土地产权制度对社会发展也起到了有效的激励作用。正如North指出的，制度之所以能够促进经济效率，是因为制度在减少交易费用上发挥了作用[7]6-8[8]15-20。可以发现，中国土地产权制度的每一次变迁都致力于消除生产和经济活动中的不确定性，进而起到对行为人的激励作用。比如，城市土地所有权和使用权的分离有利于市场的建立，是制度环境对治理结构层次变化要求的响应。最初的土改将农地产权分配给农户，极大地减少了农民对个人生活和社会发展预期的不确定性，及时地以最节省成本的方式巩固和稳定了民心。同样，后来的合作社运动将土地产权集中到公社或者生产队的层次，是对当时计划经济体制的必要支撑，在建国初期资源匮乏而劳动力相对富裕的阶段，层级制的配给方式有利于消除资源配置上的不确定性和减少庞大的交易费用。后来的家庭联产承包责任制将实际使用权又重新分配给农户，实际上是减少了集体化的监督成本[5]，同时消除了农民从事农业生产利益分配结果的不确定性，提高了农民生产的积极性。
现阶段土地产权制度除了上述两点明显的作用外，还具有两个方面的主要优势。一是集体土地产权为农民提供了基本的生存保障，同时对经济波动的影响起到了很好的蓄水池和缓冲器作用①。在中国，因为集体土地不能买卖，农民就永远不会成为失地的无产者(除非被政府征收)，这样就永远都会有一份来自土地上的收入。在大部分地区，这种收入是足以糊口的。在农村社会保障不健全的情况下，土地提供了最起码的生活保障、医疗保险等类似社会保障的功能作用。从国际经验来看，1957年在世界上最早建立农村养老保险制度的德国，当时农业产值在GDP中的份额只有5.7％，农业劳动力只占劳动力总量的13.7％，人均GDP已经超过8 000美元；日本1971年建立农村养老保险制度时，农业产值占GDP的8％，农业劳动力只占劳动力总量的14.7％，人均GDP超过7 700美元；韩国和我国台湾地区在1994年人均GDP分别超过8 000美元和11 000美元时才建立了农村养老保险制度。我们这样一个人均国内生产总值只有1 090美元、农业劳动力占劳动力总量63％的农业大国，要建立起覆盖9亿农民的现代社保体系是不符合实际的。不但我们难做到，即使转移9亿农民给经济总量9倍于我国的美国，美国也无能为力[9]。
二是土地产权制度促进了中国经济转型发展的成功。中国经济转型的成功主要体现在现阶段经济的快速增长以及工业化和城市化进程的快速推进上。所谓中国经济发展的“世界奇迹”，与土地产权制度安排的贡献是分不开的。城市土地经营是现阶段经济发展资本原始积累的主要来源。农村集体土地所有制则为城市土地经营奠定了制度上的可行性。集体所有制便于政府为发展城市和工业而进行土地征收。土地属于集体所有，没有明晰的产权主体，使征收的阻力大大低于国外的私有产权，赢得了城市化和工业化的时间。同时，在征收过程中补偿的价格由政府确定，由此降低了开发费用以及工业化和城市化的成本。而土地出让后巨大的增值收益成为地方政府财政收入的主要来源，为这些城市的经济发展和基础设施建设提供了重要的财政支撑。同时，政府的征收也节约了私人开发商的交易成本，不需要与众多的农民个人谈判交易，只要与政府直接沟通就可以购得土地的使用权。另外，农地征收促使城市迅速扩展，大量失地农民在得到相应的补偿后从事非农生产，这也在一定程度上促进了城市化和工业化的发展。
当然，中国这种政治制度、社会组织制度和财产法律制度“三结合”的土地产权制度虽然表现出上述有效率的一面，但它既是优势，也有弊端。产权制度隶属于政治制度使名义上的公有形式与市场经济中对私有产权形式的需求经常产生矛盾，不利于资源有效配置。比如，地方政府对集体土地产权的漠视，只注重城市的快速扩张和工业园区的大规模推进，造成农村土地的大量损失。这既不利于耕地保护，也不利于失地农民的权益保障，还会影响粮食安全。所以，应该承认这样一个事实，即实体性土地公有制的核心价值追求与市场机制的价值取向是矛盾的、对立的。既要坚持土地公有制，又必须明晰土地产权，是一对胶着于中国土地市场成长和发展的各方面、全时程的基本矛盾。如何破解这对基本矛盾，是中国土地制度建设的难题之一，也是中国特色社会主义的基点之一。
三、中国土地产权制度改革的路径分析
综上所述，我们可以从四个方面来分析现阶段中国土地产权制度改革的可能路径，即把握产权改革的方向、认清产权改革的关键、构建改革的基本框架和理性看待产权改革的难点。
(一)土地产权制度改革的方向
将注意力集中在讨论土地所有权的改革上，实践意义并不充分。因为现阶段土地所有权并不是没有在法律上予以界定，而是在实践中缺少可执行力。因此，从土地产权改革的方向看，应把重点放在夯实土地他物权，彻底物权化，以个体权利拘束公权力上。在土地产权制度改革深化和向更高形态发展的过程中，应积极发展衍生地权工具及其相关联的产权交易。未来土地产权制度的改革方向应该是通过他物权制度建设，促进土地产权制度与其他物权制度的深度结合，积极促进和发展土地公有制条件下的多种实现形式。
比如，对于集体土地不是简单地推行国有化或私有化，而是遵循现代土地产权制度发展的规律和趋势，结合中国的国情，重构集体土地产权制度：他物权优位化，即细化用益物权的权能，保障担保物权的经济效用，使农民充分享有他物权。目前，一些地方试图推行集体建设用地流转，其结果可能是所产生的问题要比所解决的问题多得多。因为这种流转必然会造成新的分配不公、建设用地规模失控、城市产权进一步混乱等问题，这些问题所导致的成本很可能高于集体建设用地流转的收益，因此，现阶段不应大力提倡集体建设用地流转。
另外，针对现阶段地方政府在征地等方面所表现出的土地公权力的任意使用，一定程度上提高个体权利来平衡无限扩大的公权力，是一个值得探索的方向。比如，提高土地利用规划、城市规划等涉及农地非农化规划中农民的参与程度，这本质上就是将公众的参与权赋予土地的他物权，这种个人权利的增加必然会制约地方政府土地公权力的滥用，进而缓解和制衡现有土地征收过程中体现出来的过激矛盾。
(二)土地产权制度改革的关键
明晰土地产权并构建合理的土地产权结构固然很重要，但是，根据中国的社会基础和制度环境，土地权益得到充分保障可能更为关键。比如，集体土地和国有土地两大产权的结构在法律上是清楚的，国有土地的产权代表是国务院，集体土地的产权代表是集体经济组织或者村民委员会。目前集体土地产权的问题主要是土地权益得不到充分保障。如果缺乏有效的配套保障措施，再合理的产权结构和权能界定在现行的中国国情下也难以实现改革的预期目标。为此，需要解决和突破几个根本性问题，这些问题包括五个方面：
第一，在法律上进一步明确土地产权制度，出台相应的法律措施来保障土地产权制度的实施。针对现阶段土地产权在实践中不明晰的缺点，未来土地产权的改革应该将土地产权与公民的财产权制度相融合，尤其是对于农民集体所有的土地，应该等同于公民的财产，用相同的财产权制度来体现农民集体土地的产权内涵。这就必然要求在现有法律的基础上从财产权角度明确土地产权的地位。
第二，按照现代产权制度优化资源配置的基本规律，探索解决因土地他物权制度结构缺陷带来的制度运行成本、效率、效益与风险等诸多难题，进行土地用益物权和担保物权制度的创新设计与权益保障配套制度建设。比如，我国目前在权利的设立与流转方面强加给集体土地用益物权的各种束缚导致集体土地资源难以实现优化配置，从而长期处于低效利用状态，广大农民的利益也由此遭受重大损失。同时，农民也往往因为利益受损而到处上访，造成社会的不稳定，从而增加现行产权制度结构的额外成本。所以，对土地用益物权体系进行变革，弥补现有产权结构的不完善之处，是解决制度效率的关键。确立集体土地用益物权的完整性，允许集体土地作为担保进行融资，是现阶段完善产权结构并提高农村集体经济增长的重要途径。
第三，任何形式的土地产权制度都会产生对土地进行公共管理的内在要求，土地之上的个体权利总是要受到公共权力的干预和限制的。然而，所有的公共干预都包含着价值判断，建立明晰、科学和合乎社会需要的价值判断标准是土地产权制度改革的难点。现阶段公共权力的干预更多的是以地方官员的政绩观为标准的。因此，只要能够促进地方经济的增长，无论是牺牲了农民集体的利益，还是通过低地价来吸引地区外的投资，都是地方官员个人政绩观造成的对土地产权(尤其是农民个人和国家城市土地使用权)的过度侵害。当然，这种不当的政绩观作为一种价值判断标准还将在相当长的一段时间内存在，并影响中国土地产权的实际权力，因此，建立更合乎科学和社会需要的价值判断标准是改革的难点。
第四，土地权益保障需要建立规范和可操作的市场规则，客观、公正的市场信号反馈系统，以及劳动力市场、资本市场的协调运作体系，所有这些规则和系统都有待于探索和开发。在中国目前的经济转型过程中，实现资源的市场化配置有两个前提：一是确定符合市场运作规则的资源产权体系，二是市场本身。对于为了实现土地资源优化配置而需要完善土地权益保障的目标来说，建立规范和可操作的土地市场规则，包括及时且对称的市场信息流通机制、不同土地市场之间的连贯(农村土地市场、征收、一级出让和二级转让市场)和不同要素市场(土地、劳动力和资本)之间的联动(替代)机制是必要的，同时也是现实中所缺失的。
第五，保障土地权益需要重视非正式制度的作用，非正式制度对土地投资和收益会产生连锁反应，能在节约成本的前提下有效保障产权并消除土地冲突。比如，中国长期以来形成的公平观念，只要制度造成的影响是公平的，农民一般不会有过多的怨言。另外，中国自秦汉以来，家庭就一直是社会经济结构的基本单元，也是政治组织的基础。以家庭为单位的农地承包权制度在一定程度上减少了制度安排的成本，节约了农户与政府之间达成合约的交易费用。而且，以家庭为单位在实际生产过程中能够很好地解决“生产队”体制下对劳动投入监督困难、“按劳分配”困难等问题，促进农业生产效率的提高。还有，中国长期以来形成的中央集权意识，例如原始社会的氏族制度、奴隶社会的宗族制度、封建社会的君主制度，乃至辛亥革命后“中华民国”的政治体制，都为民众对中央集权的依赖感和认同感奠定了历史传统的基础。这其实也部分解释了为什么人民公社制度可以平稳地将农民的土地产权从私有转变为公有。因此，如何合理利用这些非正式制度的作用来促进第二层次制度的改变，进而促进第三层次和第四层次的绩效，是一个重要的探索方向。目前来看，我们面临的任务是需要从社会和文化生态的层面为土地权益保障寻找辅助工具。
(三)土地产权制度改革的基本框架
中国现行土地产权制度存在的法理冲突和现实矛盾，是导致土地利用出现规律性扭曲的主因。在既定的法制框架内重构中国土地产权的物权法体系是唯一的制度改进路径。重构土地产权制度的基本框架可以分两步走：
首先，明确土地产权，即现行的所有权、使用权、出租权、转让权和其他与财产有关的权力，是一束权力。通过强化使用权权益的规定，实现使用者的财产权，使土地产权主体之间在法律上完全对等，由此增强公民保护自己财产的意识和手段。
其次，细化现有的土地使用权并使之物权化。比如，相对于城市国有土地使用权来说，农村土地的家庭承包权在实际中的权益更易受侵害。这主要是因为农村土地缺少像城市土地那样具体的土地登记制度、完善的地籍管理体系以及独立的法律保障体系。没有细化到农户的土地登记制度(现阶段农村土地登记仅停留在行政村级别)不利于产权的明晰、流通和保护。缺少地籍管理体系不利于土地行政、流转的管理。没有独立于政府的处理土地征收冲突的司法体系减弱了法律法规对产权的保障效果。所以，在现阶段农地产权制度改革中，加强对农村土地产权的登记制度、地籍管理体系和法律保障体系建设是迫切需要解决的问题，将城市和农村的土地使用权物权化则是保障产权和提高产权效率的必然选择。
(四)土地产权制度改革的难点
当然，在改革的过程中我们还应该理性地看待土地产权改革可能存在的难点，其中最重要的是土地资源具有公共利益和非公共利益的双重属性。土地产权制度改革应当充分认识并兼顾土地资源的不同属性，在公共利益和非公共利益间寻找临界点。
首先，对涉及公共利益的土地资源应当实施产权垄断、集中管理、统一分配。所谓公共利益的土地资源主要是指基本农田和重要的生态安全用地。对于涉及公共利益的土地资源来说，必须加大公共管理力度，加强公共管理职能，确保有关国家安全和社会公共福利土地资源的有效供给。
其次，对于非公共利益的土地资源应当实施产权分立、市场配置、分级监管。要充分利用土地产权市场的自由流通和多元化产权竞争的机制，调动地方政府和全社会的产权积极性，促进土地产权的市场化运作。国外多有“民力强过政府”的经典案例，西方国家政府将一些职能委托给社会营利与非营利组织的案例屡见不鲜。当年，美国政府就是通过将沙化地、荒芜地拍卖或无偿赠送给个人来治理沙漠灾害的，其对等的风险责任只是由新的土地所有人来投资种树和植草，如果不履行当初与国家签署的经济契约，政府就会在一定的期限内对该土地产权进行再拍卖。结果，美国政府以产权为武器很快就解决了中西部地区的沙尘暴问题，那些新的民间产权人则心甘情愿地生活在自然条件最恶劣的地区，并通过长期、稳定的积极劳动和精心经营而不断获益[10]125-140。再比如德国等西欧国家城市内部的私人种植园，由私人自由种植但不能改变用途，私人可以在其中度假、收获鲜花或水果，政府也不费力地为全市的居民提供了城市绿地，虽然这种绿地不是开放性质的，但不可否认的是它的存在对于整个城市的价值和它自身经营的可持续性。
(五)土地产权制度改革的推进方案
农村土地产权制度改革的推进方案应当充分认识和兼顾土地资源的不同属性，并在不同利益主体之间寻找平衡点，这才是可行和现实的选择。否则，任何改革的讨论都可能只是“纸上谈兵”。现实的农村土地产权制度改革推进方案应该符合以下几项基本原则：
第一，尊重国家的政治现实。我国实行的是土地公有制，土地私有化在目前及可预见的相当一段时间内仍然不具备社会条件。长期的农地集体所有制使人们形成了路径依赖，对于土地国有和私有都不具有充分的接受能力和调整能力，在这种情况下改变土地的所有制无疑会造成混乱。
第二，尊重地区差异和多样性。我国不同地区的经济发展水平不同，社会文化基础不同，对农业的依赖程度也不同，各地对土地制度的需求有很大差异。这些差异不仅存在东、中、西部之间，也存在同一地区的近郊和远郊之间。例如，在欠发达地区，农民对土地的平均地权和集体土地制度下的社会保障职能有着更强烈的要求；在东南沿海发达地区，农业已不再是主要的收入来源，有大量的工业岗位可以就业，农户需要土地规模化经营，形成规模收益。
第三，尊重农民的自主选择。人是有限理性的，信息是不完全的，没有一个人比当事人更加清楚自己的处境。推进农村土地产权制度改革，要给予农民充分的自主选择权。以一个坐在书斋中的理论家代替实践中的广大人民进行思考，由于其信息有限，很难提出符合实际的政策建议；以一个政府官员的角度思考农村问题并强加农民接受，由于其信息有限并受到自身利益的影响，作出的决策不一定能反映农民的需求。曾经推行的两田制的失败证明了尊重农民选择的必要性[11]。
第四，尊重社会发展的规律和趋势。在市场经济条件下，指望仅仅依靠农业自身的发展和各种技术进步来提高农民的总收入是不现实的。解决“三农”问题的着力点应放在如何快速平稳地推进工业化和城镇化，这是社会发展的内在规律和基本趋势。从总体上看，现行的农村土地产权制度基本适应现阶段社会发展的内在要求。改进的方案主要是在城市化和工业化过程中尽量减少或消除对农民土地农转非收益的侵占，并对产权进行更加清晰的界定，强化实施制度和保障制度建设。
第五，尊重整体推进和平衡发展的内在逻辑。任何一项制度改革都会有利有弊，其实施都要有相应的制度环境。这就需要其他制度的变革对弊端进行弥补，并创造有利于制度改革的实施环境。鉴于土地是基本的生产要素之一，土地制度改革对经济社会发展具有根基性的影响，特别需要其他配套制度的整体推进和平衡发展。例如，实现充分而有保障的土地使用权要与城乡基本公共服务均等化相结合，推进土地流转要与社会保障制度建设相结合，完善土地的用益物权和担保物权要与立法制度和金融制度建设相结合，等等。所以，我国现阶段无论是政治结构、经济发展模式、社会文化基础、公民价值取向，还是伦理或哲学思想，都处于转型期。在这种情况下，培育农村土地产权制度改革的条件和机制才是重中之重。地方政府或农民为了获取更多的利益而在实践中创造的制度安排有助于弥补现行制度的许多弊端，因此，允许制度创新并对创新进行保护才是最有意义的制度改革推进方案。
(感谢《浙江大学学报(人文社会科学版)》的匿名审稿专家和浙江大学土地科学与不动产研究所各位同事的宝贵意见！)
注释：
①蓄水池和缓冲器作用的最直接证据是，当前金融危机下上亿农民工在无法找到工作的时候，可以返乡务农而不至于滞留城市。因为有集体土地产权的保障，这些人可以返乡种地，如此，农村就可以成为缓解城市就业压力的缓冲器或蓄水池。如果这些人在农村没有土地，就会滞留在城市，城市就业问题将会变得更加严峻，甚至会提高社会犯罪率乃至产生社会动乱，这是一个极其重大的社会问题。
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