自由贸易政策的大倒退——美国农产品贸易保护新政策及负面影响，本文主要内容关键词为：美国论文,负面影响论文,农产品论文,自由贸易论文,新政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国是个自由市场经济国家，联邦政府虽然很少对其主要经济部门进行干预，然而，军工和农业部门，特别是其农产品部门却是个例外。战后几十年来，美国政府对农产品部门进行了强烈干预与调节。正因为如此，美国农产品部门则成为贸易保护主义较为典型的代表。2002年5月13日，带有贸易保护主义色彩的美国农产品补贴法案正式出笼，此法案一出台，立即遭到包括中国在内的国际社会的强烈反对，纷纷指责美国推行新的农产品贸易保护政策。
早期保护政策
从1933年到80年代中期前的50多年间，为了缓和农产品过剩危机并努力拓展国内，尤其国外市场，美国政府推行了一整套以价格支持体系为手段的农产品贸易保护政策，概述起来，在此期间，这些以价格支持手段为代表的农产品贸易保护政策主要包括以下内容：
（一）价格支持。指联邦政府通过财政补贴或贷款，以防止农产品价格大幅度下滑，稳定农场主收入的各种措施。其中，价格支持措施又分为两类：一类是各种财政补贴，如限耕和限额补贴、休耕补贴、自然灾害补贴等；另外一类是各种贷款，其中，最为重要的是农产品抵押贷款。农产品抵押贷款，实际上也是一种农业补贴，一种价格支持的形式。按照当时的农业法规定，凡是同政府签定限耕合同的农场，在农作物收获后，若销售条件不利，农场主可在短期内不出售这些农产品，而将其做为抵押，从商品信贷公司取得贷款，以待有利的价格销售。若市场价格涨到规定的贷款额以上，农场主还可收回抵押的农产品到市场出售，同时偿还贷款，向商品信贷公司缴纳低利息。若贷款期满时市场价格低于贷款额，则商品信贷公司便用贷出的款项收购这部分抵押农产品。这种贷款额依照市场供求状况并参照平价比率来确定。这种贷款虽不属于直接补贴，但因其贷款额一般高于市场价格，因此它是一种间接补贴。
（二）限制生产与销售。既是以价格支持为中心的美国农产品政策的重要环节，又是农场主获得各种补贴的先决条件。概括地说，限制生产和销售的主要形式有三种：第一，分配播种面积。政府根据市场需求每年确定和公布某些农作物下一季的播种面积。凡是农场主同意者，便与政府签定合同，可以得到优厚的价格支持；凡是不同意者，可不与政府签定合同，从而也就无权享受条件优厚的价格支持。第二，实行农产品销售限额制。农业法规定，由于参加限耕的农场主中须有3/4的人投票赞成，方可生效。若销售限额尚未通过，那么，自愿限制播种面积的农场主只能获得较低标准的价格支持。同意销售限额的农场主，将由政府发放销售卡，凭卡销售并获取政府的价格补贴。第三，签定市场销售协定。这种办法主要适应于水果，蔬菜和奶制品的生产。农业法规定，凡是同政府签署了限耕和销售限额合同的农场主，都必须遵循他们与政府达成的协议，否则，不仅将失去享受价格支持的资格，还要受到严厉的经济制裁，超过限额部分，要缴纳罚金，其数额高达价格支持标准的50%甚至70%。
（三）扩大农产品出口。开辟和扩大国外销售市场，给过剩的农产品寻找出路，是美国农产品贸易保护政策的又一个重要组成部分。为此，联邦政府成立了农产品销售局，农产品交易管理局，具体负责扩大农产品对外销售事宜。联邦政府一向重视农产品对外出口，不仅将农业出口作为对外推销其剩余农产品，转嫁危机的重要手段，还把扩大农产品对外出口作为支撑其整个国民经济的既定方针。特别值得一提的是，1954年美国国会通过《480号公法》，在促进美国农产品出口，加紧向发展中国家渗透方面发挥了重要作用。
新农业法
当谈到美国农产品实施贸易保护政策时，并非排斥美国对农产品曾经实行过自由贸易政策，这是因为，在农产品贸易政策方面，美国政府并非千篇一律。由于内外经济条件的变革，纵然一向实行农产品贸易保护政策的联邦政府，也要适应客观条件的变化，在一定时期内，其农产品贸易政策也会发生新的变化。现在看来，在20世纪80年代中期以来的10多年间，由于内外各种原因的影响，美国的农产品贸易政策曾出现过由以往的贸易保护主义向自由贸易方向的过渡，即便如此，一遇时机，美国农产品贸易政策还会发生逆转。果然，前不久美国新农业法的颁布，就是对近10多年来农产品自由贸易的一种倒退。
应当注意到，罗斯福“新政”以来，美国颁布的“农业法案”并不是一成不变。美国国会总是根据各个时期国内外形势的变革，制定农业法案。在80年代中期前，美国国会已颁布近10个农业法案。然而，自80年代中期以后，鉴于内外形势的变化，美国农业法案总的趋势是朝着自由化的方向发展。80年代初期开始，由于供给学派的市场调节理论取代了凯恩斯主义的国家强力干预理论，因而，这时的美国经济政策开始朝着市场调节的自由贸易方向发展，要求农产品贸易政策随之发生相应变革。同时，因为70年代中期以后，前苏联和东欧对农产品需求的增加以至于国际市场对农产品的需求旺盛，在这种情况下，美国国会于1985年通过“1985年农业法”，旨在通过减少政府价格支持，削减财政补贴，促使美国农场主在国际市场加强自由竞争。因此，“1985年农业法”成为美国农产品自由贸易的开端。80年代后期以来，由于联邦政府的财政赤字不断上升，迫使各个部门不得不控制政府财政补贴，加之，这个时期国外对农产品需求依然旺盛，所有这些都导致了美国农产品继续沿着自由化的方向发展。在这方面，“1990年农业法”就是一个典型的代表。该法案规定，在1991年—1995年的5年期间内，联邦政府将把对农产品的财政补贴减少130亿美元，以鼓励农场主通过自由竞争，开拓国际农产品市场。正如1991年5月《纽约时报》发表的文章所说，“这是一项面向市场的法案，它让农民更多地依据市场情况，而不是政府支持价格来决定自己的生产。”
90年代初期以后，从美国国内看，因为联邦政府的财政赤字不断攀升，例如，1992年联邦政府的财政赤字高达2904亿美元，创历史新记录。为减少财政赤字，减少农产品补贴已是大势所趋；另外，1993年初克林顿上台后，大力鼓吹减少国家干预，强调自由市场机制，这对农产品的自由贸易产生较大影响。在国外，由于食品短缺，俄罗斯和独联体国家继续在国际农产品市场进行抢购，这也在较大程度上加速了美国农产品销售的自由化势头。所有这些，最终导致了“1996年农业法”的出台。该农业法案强调，每个农场主应该把注意力瞄准国内，特别是国际市场，以便把生产和销售建立在自由化的水平之上；该法案还规定，在未来5年内，联邦政府将把对农产品的补贴控制在最低水平上，以便最终取消政府对农产品的价格支持。此外，该法案还要求联邦农业部制定打开农产品国外销售的新途径，促使美国农产品畅通无阻地占领国际市场。
总之，“1985年农业法”，“1990年农业法”，“1996年农业法”，尽管出台的背景有所不同，其内容也不一样，然而，有一点是共同的，即控制政府价格支持和财政补贴，促使美国农场主全力加强自由市场竞争。
然而，2002年5月美国国会通过的新农业法案，却反其道而行之，迫使近10多年来美国农产品自由贸易发生逆转，不得不又重新倒退到农产品贸易保护的轨道上来。应当注意到，旨在从自由贸易退回到传统的贸易保护政策的新农业法，并非一蹴而就，它在法律上是遵循一定程序。2002年5月2日，新农业法首先在美国众议院获得通过，主要内容包括：(1)对当前享受庞大财政补贴的谷物和棉花种植者继续增加补贴；(2)对近年来不再享受补贴的羊毛和蜜蜂等生产者也进行补贴；(3)对历来基本上不予补贴的牛奶、花生种植者也开始给予补贴；(4)对涉及农业生产的土地保护增加政府支出，其数额比目前增加80%。这意味着以往一直很少得到政府财政拨款的畜牧业乃至水果和蔬菜生产者都将获益匪浅。继2002年5月2日新农业法在众议院获得通过后，5月8日，美国参议院也对新农业法案进行了表决并得到通过。参议院通过的新农业法其内容与众议院大体相同，只不过政府财政拨款还要比后者多一些。众议院通过的法案决定，在今后10年内，政府对农业的拨款将达到1800亿美元，而参议院通过的农业法案则增加到1900亿美元。
在众议院和参议院分别通过新农业法后，美国总统布什于2002年5月13日签署了农产品补贴法案，决定在今后10年内，联邦政府将向美国农业提供高达1900亿美元的财政拨款；还决定在2003年—2008年的6年内，联邦政府将农产品财政拨款增加67%。这一新农业法案规定，向农作物和乳制品每年追加64亿美元的补贴，这笔补贴将在2002年冬季收割季节开始发放。
综上所述，不难发现，2002年5月美国通过的新农业法案，实际上是对自“1985年农业法”以来，特别是“1996年农业法”的大踏步后退。这集中体现在以下几个方面：其一，以往的几个农产品自由贸易法案都强调，鉴于形势发生新变化，农场主理应注重市场自由经营，他们应该把注意力瞄准国际市场，而不是政府的价格支持体系。新法案不再提农场主应把主要精力放在市场竞争上，而是通过政府拨款增强所谓的安全保护。其二，过去通过的农产品自由贸易法案，都强调减少政府财政拨款，不管是“1985年农业法”，还是“1990年农业法”和“1996年农业法”，无一不是强调通过市场自由经营，旨在减少政府用于农业的补贴。新的农业法案却把增加农业拨款提到重要议事日程。其三，不仅如此，美国政府还把过去很少得到补贴的水果、蔬菜和蓄牧业也列入补贴行列中，这不能不说是对以往自由贸易的明显退步。其四，新农业补贴法是在美国农产品出口大幅增加，其所占国际份额处于明显优势的情况下发生的。这都是以往几个自由贸易法案所不曾出现的。例如，2001年度，美国农产品出口高达535亿美元，是以往任何一个农产品自由贸易时期的出口都无法相比的。而且，从美国农产品所占国际市场份额看，以小麦和大豆为例，2001年美国小麦出口占国际市场比例为45%，同年，大豆出口占国际市场比例为34%。也就是说，当前无论是美国农产品出口额，还是所占国际市场份额，都处于巅峰时期。在这种情况下，美国新农产品贸易保护政策，与过去相比，显然是一大退步；其五，新的农业法案规定的财政补贴，不仅大大超过自1985年以来的任何一个农产品自由贸易时期，也是1985年以前农产品贸易保护时期所无法相比的。例如，在1933年—1970年的38年间，联邦政府用于价格支持方面的直接和间接补贴还不足900亿美元，而按照新农业法，今后10年政府用于农产品的各种补贴已经超过上述年间的总和。
消极影响
新农业法案不仅是1985年以来自由贸易的倒退，也是半个多世纪美国农产品贸易保护政策的进一步深化。其对美国国内外产生的消极影响概括起来有如下几点：
首先，农产品贸易保护政策的进一步实施无疑将使联邦政府的财政赤字上升。众所周知，从1998年起，美国联邦政府已从以往的庞大财政赤字变为盈余，当年联邦政府盈余700亿美元，1999年更达1000亿美元，按照当时的估算，到2009年联邦政府财政盈余将达3900亿美元。面对巨大财政盈余，布什政府上台后决定，一方面增加国防预算，另一方面，就是大幅度增加联邦政府用于农产品的财政拨款。由于大幅度增加国防和农业部门的财政拨款，这就势必促使联邦政府财政赤字再次出现上升。据美国联邦财政部2002年5月20日公布的数字显示，从2001年10月1日开始的2002财政年度头7个月，联邦政府财政赤字已达665亿美元。到2002年9月30日终结的本年度财政将出现巨额财政赤字，几乎已经成为定局。而美国对农产品补贴的大幅度增加，无疑是联邦财政赤字死灰复燃的一个重要成因。
其次，将给新的全球贸易谈判罩上阴影。在2001年11月多哈举行的世界贸易组织会议上，本来新的多边贸易谈判希望渺茫，但是与会国家和地区的代表夜以继日，激烈讨价还价，求大同存小异，最终还是决定发起新的一轮多边贸易谈判。新一轮多边贸易谈判之所以得以启动，同各成员方的艰苦努力分不开。在农产品市场准入方面，拉美凯恩斯集团要求农产品市场作出进一步自由化的承诺，比如，依次减少50%的农业出口补贴直到最后废除，并且取消一切形式的扭曲贸易的国内补贴。美国对此建议表示反对。欧盟表示，只准备减少而不是取消农产品出口补贴。日本则表示，农业谈判除补贴外，内容应该更加广泛，有关环保问题，也应纳入会议议程。经过多次讨价还价，美国才最终表示，可以在未来的多边贸易谈判中承诺逐步减少农产品补贴。然而事过几个月，美国就出尔反尔，还把增加农产品补贴纳入新的农业法案中，这使人们不得不提出这样的问题，美国在多哈多边谈判中所作出的承诺到底还算不算数。不少国际农业专家都认为，美国新的农业法案的出笼，将对多边贸易谈判构成巨大威胁。一些有识之士进一步指出，美国新的农业法将使全球贸易谈判前景更加难以捉摸。
再次，新农业法将使美洲自由贸易区面临挑战。美国新农产品贸易保护政策虽对欧盟和日本农业产生一定的负面作用，但影响有限，而发展中国家从中所遭受的损失要大得多，这在拉美国家表现得尤为突出。美国新农业法对其农产品实施的保护性政策，促使其农产品补贴范围比过去大大扩展，这无疑使得主要依靠农产品出口的主要拉美国家雪上加霜。据估计，美国增加农产品补贴将使阿根廷每年损失14亿美元，美农产品向墨西哥出口将使后者失业人数急剧增加，同样，巴西、危地马拉等其他拉美国家也受害匪浅。由于美国新农产品贸易保护政策对拉美国家的外贸将造成众多不利影响，所以拉美国家坚决要求把农产品出口列入美洲自由贸易区的谈判议程。本来，以巴西为代表的南方共同市场国家同美国在组建美洲自由贸易区问题上分歧就比较大，他们早已对美国的霸道行径表示不满，只是从大局考虑方最终决定于2005年建立美洲自由贸易区。现在，又加上美新农业法出台，鉴于美国在农产品补贴问题上不肯作出让步，这样一来，势必给美洲自由贸易区的谈判进程造成新的麻烦。
美国新农业法出台后，不少人都担心，新农产品贸易保护政策是否将导致全球全面贸易保护主义的进一步升级，有的人甚至断言，新的全球贸易战即将爆发。可以认为，美国新贸易保护主义的实施，将对国际经贸产生诸多不良影响，但出现全面贸易保护主义的可能性较小，至于将因此引发全球贸易战也不大可能会发生。
第一，由于世界贸易组织的产生，使得贸易保护主义全面升级的可能性较小。这是因为，世贸组织有权接受有关成员对其他实施贸易保护主义成员的诉讼。当世贸组织接到相关诉讼后，其争端解决机构将在一定时期内对有关诉讼最终进行裁决。与此同时，作为世贸组织的成员，各成员也有权实施惩罚性关税，以维护自己在该组织的正当权益。通常说来，在世贸组织争端解决机构的裁决下，再加上受害方征收一定的惩罚性关税，促使某个领域的贸易摩擦逐步得到缓解，不会把争端扩大到其他领域。
第二，据以往经验，促使贸易保护主义全面升级的主要角色，一般不是发展中国家，而往往是西方发达国家。有鉴于此，每年召开一次的西方7国首脑会议，经过相互协调，有可能使经济贸易方面的争端予以解决。这是因为，西方7国首脑会议作为当今国际经贸协调的较好形式，为了不至于两败俱伤，各主要参加国家都将在某个问题上相互进行妥协，而不至于把事情搞遭。因此，在当今的国际经贸协调中，相互妥协是主流趋势。正因为如此，通过各方相互协调，不大可能把某个方面的摩擦扩大到所有领域。
第三，一般来说，战后很少发生20世纪30年代那样的贸易战，而通常只在某一两个领域引发贸易摩擦。20世纪60-70年代，是西方国家贸易摩擦较多的时期，即便如此，也仅限于为数很少的领域。继2002年3月上旬美国钢铁贸易摩擦发生后；4月中旬，又引起美国与加拿大的木材贸易摩擦；5月中旬，又出现了美国农产品贸易摩擦。在上述三个贸易摩擦中，严格说来，只有钢铁和农产品方称得上算是较大的贸易摩擦。因为美国和加拿大之间围绕木材上的冲突时常出现，而经过北美自由贸易区内部争端机制的裁决，木材争端大多得到解决。更何况，目前围绕钢铁和农产品的贸易摩擦刚刚开始，事态究竟会扩大到何种程度，还有待进一步观察。