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中图分类号：F271 文献标识码：A 文章编号：1000-176X(1999)11-0023-04
改革开放以来，我国国有企业的改革大体上经历了放权让利、转换经营机制和制度创新三个阶段。在这三个阶段的改革中，基本上是沿着从“单项改革到多项改革”和从“单一到整体推进”的思路来进行的。可以说，这种“渐进式”改革的思路是完全符合我国的基本国情的。按理来讲，国有企业的改革应该取得满意的预期效果。然而，现实情况是，长期以来各级政府一直最为关心和最为投入的国有企业改革，依然是各级政府最为头疼的事情；与此同时，国有企业改革作为理论界研究最多的问题，到今天依然是一个亟待研究的重点和难点问题。更令人困惑的是，多年来各级政府部门所采取的各项改革措施与理论界所提出的各项主张，不但没能很好地搞活国有企业，反而国有企业所面临的困境日益严重。在即将迈向21世纪，这种情况的确值得深思。
在笔者看来，国有企业久搞不活的原因，虽与国有企业改革的复杂性与艰巨性密切相关，但从根本上来讲，主要是由于影响国有企业改革的几个最基本的问题至今没有得到很好的解决。
一、国有经济战略性调整的思路问题
对国有经济进行战略性调整，实质上是对国有企业未来发展的空间和方向进行定位。因此，笔者认为，要搞好国有企业的改革，首先必须对国有经济战略性调整的思路有一个清楚的认识。目前，在这个问题上，较为代表性的一种观点认为，国有经济应当从竞争性领域中退出，将其主要分布在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域。表面看来，这种观点似乎无可非议，然而分析起来却存在着一定的问题。这是因为：第一，从长期来看，一国的竞争性领域并不是一成不变的，而是会不断发生变化的。因为某一领域是否成为竞争性领域，是国家根据经济发展和宏观管理的需要而确定的，它可以适时进行变更，因而不是存在一个固定不变的领域。例如，我国过去许多非竞争性领域，如邮电通信、交通、能源等行业，如今大多都变成了竞争性领域。从我国的实际情况来看，让国有经济从这些关系国民经济命脉的重要行业和关键领域中退出来似乎是不可能的。第二，从目前国有经济进行资产重组和调整的情况来看，除国有独资企业以外，国有经济与非国有经济已经相互渗透，并共同投资于诸多竞争性行业和领域。如此以来，怎么又能够要求国有经济退出竞争性领域呢？因此，以行业是否具有竞争性作为国有经济战略性调整的标准是不行的。笔者认为，在这个问题上，还是按照十五大报告提出的原则作为国有经济战略性调整的思路为好，即只要坚持公有制为主体，国家控制国民经济命脉，国有经济的控制力和竞争力得到加强，在这个前提下，各种资产重组和调整的方式都可以采取。
二、国有企业改革的方向问题
目前无论是政府管理部门还是理论界大多一致认为，国有企业改革的方向就是建立现代企业制度。笔者认为这种提法欠妥。这是因为：第一，从国家对国民经济进行战略性调整的思路来看，有相当一部分国有企业要从国有经济的成分中剥离出去，成为非国有制企业或混合制企业。而这些非国有制企业或混合制企业将如何发展，完全是它们自己的事情，怎么能够要求它们都去建立现代企业制度呢？第二，从目前国有企业改革的实际情况来看，也不可能都建立现代企业制度。因为很多改革形式都不具备建立现代企业制度的基本条件。目前国有企业改革的形式很多，归纳起来主要有七大类：一是国有独资制，即在一些关系国计民生的行业中，继续对一些大型或特大型的企业实行国有独资制；二是股份制，即对绝大多数竞争性行业中的国有大中型企业进行股份制改造，使其成为股份有限公司和有限责任公司；三是股份合作制，即将国有企业出让给个体所有，实行合作经营；四是国有民营制，即国有资产继续归国家所有，但经营权下放给民间，其中主要有承包、租赁、委托经营等形式；五是私有私营制，即将国有资产出售给私人，由私人自己进行经营；六是合资合作经营制，即国有企业与外商进行嫁接，开展合资或合作经营；七是破产制，即对一些资不抵债又扭亏无望的国有企业进行破产倒闭。从这些改革的具体形式来看，除了国有独资制、股份制以及合资合作经营制的国有企业有望建立现代企业制度以外，国有企业其他的改革形式，基本上都不具备建立现代企业制度的相关条件。因此，笔者认为，国有企业改革的方向不是单向而是多向的，即对那些国有独资制、股份制以及与外商合资合作的国有企业来讲，可以朝着现代企业制度的方向发展，而对那些朝非国有化方向改革的企业来讲，应该由它们自己来选择发展的道路。
笔者认为通过这样明确国有企业改革的方向之后，既有利于国有经济进行战略性调整，又有利于国有企业进行战略性改组，还可以消除目前国有企业盲目建立现代企业制度的现象。
三、国有企业产权改革的核心问题
近年来，在采取一系列的改革措施没能搞活国有企业的过程中，越来越多的人士认为，国有企业产权不明是阻碍国有企业搞活的根本原因。于是，很多人主张，深化国有企业的改革必须走以产权改革为中心的道路。从我国的实际情况来看，产权改革的确是国有企业改革的重要内容。因为长期以来，我国国有企业的确存在着出资者所有权与企业法人财产权不分和企业法人财产权与企业经营权不分的事实。因此，为了理顺这三者之间的关系，给国有企业经营者创造一个应有的一般条件，对国有企业的产权制度进行改革是很有必要的。然而，几年来的实践经验表明，产权改革并没有达到预期的效果。这又是什么原因呢？笔者认为主要在于国有企业的产权改革不但没有切中要害，而且还走偏了方向。这种情况主要表现在两个方面：
一是错误地将国有资产的所有权变成了产权改革的重点。而实际上，国有资产的所有权根本没有必要成为国有企业产权改革的重点，这是因为：第一，我国国有企业的所有权关系非常明晰，即国有资产的终极所有权属于人民，国家或政府代表人民行使所有权。两者之间已经根本不存在产权不明晰的问题。而且，在我国现行的国体下，国有资产的所有权只能采取委托代理的形式，而不可能量化到人，否则，改革的方向就会朝着私有化方向发展。而这种方法与我国的社会制度直接相抵触，并会造成很多危害。第二，实践经验表明，企业所有权的性质与企业经营的效率并没有必然的联系。因为无论是在西方国家的私有制企业还是在我国的私营企业中，无不存在着企业亏损、破产与倒闭的事情。与此相反，我国的国有企业却一直存在着经营业绩卓著的企业。第三，所有权的性质与企业监督效率的高低也没有必然联系。因为就现代企业而言，无论采取什么样的所有制形式，都不可能回避委托代理问题。而在企业委托代理结构中，不论是国有企业，还是私有制企业，都存在着信息不对称、激励不相容、责任不对称等问题。第四，从目前世界许多大公司的发展趋势来看，其所有权不是越来越清晰，而是越来越模糊。主要表现为，随着企业的发展，企业的人力资本、无形资产日益成为企业经营的重要要素，并独立于股东资本之外，而这些要素所形成的所有权是很难明晰和划分的。从这个意义上来说，现代大企业中谁也不拥有完整的所有权。因此，在德姆塞茨看来，现代企业出现了“所有权衰落”的现象。这就意味着，所有权的归属问题与企业的发展情况也并没有必然的联系。由此可见，在国有企业产权改革的过程中，将国有资产的所有权作为改革的重点不仅没有必要，而且还会有害。
二是在强调建立企业法人财产权的过程中，忽视了建立所有者对经营者的约束机制。为了搞活国有企业，使国有资产所有权与经营权发生分离，建立企业法人财产权是非常必要的。然而，实践经验表明，只强调建立企业法人财产权，而忽视建立所有者对经营者的约束机制，就会出现目前大量存在的经营者坑骗所有者和“穷庙富方丈”的现象。为此，要制止这种现象继续恶化，就必须加快建立所有者对经营者的约束机制。而要建立这样的约束机制，就必须从根本上解决国有资产所有权的代理问题。可以说，这才是国有企业产权改革的核心问题。
而要从根本上解决国有资产所有权的代理问题，使国有资产所有权的代理人能够真正发挥对经营者的约束起作用，从现阶段的实际情况来看，必须解决好两个问题：第一，必须做到政企分开，即必须将政府的社会行政管理职能与企业的经营职能相分开。这是解决国有资产所有权代理问题的前提条件。否则，企业成为政府行政部门的附属物，当然也就谈不上国有资产所有者对经营者的约束问题。第二，必须做到政资分开，即必须将政府的经济管理职能与国有资产所有权的管理职能相分开。这是解决国有资产所有权代理问题的关键。从近年改革的情况来看，政资分开以后，政府国有资产管理部门也不适宜作国有资产所有权的代理人，因为实践经验表明，由长期以来不关心和不痛心国有资产的政府管理部门作为国有资产所有权的代理人，是很难建立起国有资产所有者对经营者的约束机制的。这可以从国有企业两权分离之后国有资产大量流失的现象中得到很好的证明。因此，必须在政府国有资产管理部门以外，寻找国有资产所有权的代理人，并且这个代理人必须是具有独立经济利益的法人实体和市场竞争主体。它可以独立自主地选择国有资产的经营主体。为了自身的经济利益，这个代理人自然会慎重地选择国有资产的经营主体。为了确保这个代理人对国有资产负责，这个代理人必须接受政府国有资产管理部门的管理和监督。笔者认为，通过这样改革之后，国有资产的管理体制就可以有效地建立起来，即政府国有资产管理部门只充当国有资产管理者的角色，国有资产代理人充当国有资产的出资者和选择国有资产经营主体的角色，国有资产经营主体充当对国有资产营运者的角色。如此以来，通过三者各自发挥应有的作用，目前存在的国有资产流失的现象就可以得到遏制，国有资产保值增殖的问题就可以得到解决，国有企业的搞活也就会有了希望。
四、国有企业建立现代企业制度过程中的公司治理模式问题
近年来，国有企业在建立现代企业制度的过程中，通过公司制的改造使得国有企业长期以来存在的两权不分的矛盾得到了有效的解决。按理来讲，国有企业的经营状况应该有所改善。然而，近年来国有企业经营不佳的状况依然没有改变，甚至还在恶化。就其原因，除了上面提到的两权分离之后，没有建立起国有资产所有者对经营者的约束机制以外，另一个很重要的原因就在于没有建立起有效的公司治理模式。相比较而言，可以说，后者对国有企业经营的影响比前一种因素更为重要。因为从各国的经验来看，企业能否搞活，关键还在于企业治理是否合理。因此，要搞活国有企业，最终在于如何建立科学合理的公司治理模式。
公司治理就是一组联系各相关利益主体的正式和非正式关系的制度安排，其根本目的就在于通过这种制度安排，以达到相关利益主体之间的权力、责任和利益的相互制衡，实现效率与公平的合理统一。从世界范围来看，根据其监控主体的不同，公司治理模式大致有三种：一是以东南亚国家和地区为代表的家族监控模式。其主要特征是：股权相对集中，主要控制在家族手中；企业资本结构中，负债率较高；决策方式基本上以个体或家庭为主；对经理基本上不存在激励机制；对经营者的监控主要来自以血缘为纽带的家族，市场外部的监控力度很少。二是以日德为代表的内部监控模式。其主要特征是：股权相对集中，法人相互持股较重；企业资本结构中，负债率较高，银行是企业筹资的主要来源；决策方式主要偏向集体决策；对经理的激励问题较为次要；对经营者的监控主要来自企业相关利益主体，市场外部的监控力度相对较少。三是以英美为代表的外部监控模式。其主要特征是：股权相对分散，个体法人持股比例要受到限制；企业资本结构中，负债率较低，资金来源主要来自证券市场；决策方式主要偏向个体决策；对经理的激励如何显得非常重要；对经营者的监控主要来自企业外部的各种市场。
从上述三种公司治理模式的特征来看，这三种模式都不完全适合于我国的国有企业。例如，就家族监控模式而言，它对经理不采取相应的激励措施和对经营者的监控方式不借助外部力量的做法就不适宜搞活我国的国有企业。因为目前我国国有企业没能搞活，与国有企业缺乏对经营者应有的激励机制和市场外部的监控力度具有直接的关系。就内部监控模式而言，它的股权结构中股权相对集中和法人相互持股较重以及资本结构中负债率较高的做法，也不适宜搞活我国的国有企业。因为目前我国公司制企业当中的法人股所占的比重较少，而且难以流动，目前较高的资产负债率已经成为国有企业的一大负担，因此，单纯的内部监控模式也不适宜搞活我国的国有企业。就外部监控模式而言，它对经营者的监控方式主要来自市场外部的力量而很少顾及企业内部各相关利益主体的做法，也不适合搞活我国的国有企业。因为无论从传统还是从现在国有企业改革的要求来看，企业内部的监控力量一直是我国国有企业对经营者进行监控的最重要力量。由此看来，我国国有企业的治理模式在借鉴以上三种模式的基础上，必须结合我国的国情有所创新。
目前我国国有企业在公司制改造的过程中，一直没有很好地建立起有效的公司治理模式，而且还存在着不少的问题。其中主要有以下几个方面：
第一，内部监控机制缺乏，在公司各相关利益主体之间没有相互的制衡。现代公司治理结构的核心，就是要在两权分离的基础上，建立一套股东大会、董事会、监事会以及总经理之间的相互制衡机制。目前，我国国有企业的治理结构是：股东大会→董事会—总经理形成一条管理层次线，同时，股东大会→监事会→董事会→总经理形成一条监督层次线。两线并行，最高权力归股东大会。而从上述三种公司治理模式的情况来看，没有一种模式股东大会会发挥很大的作用。这就意味着，这种治理结构的设置就存在问题。从我国的实际情况来看，我国公司制企业的股东大会由于能力有限，基本上也没有很好地发挥应有的作用。处于股东大会之下的监事会更是如此。因此，这种看似十分完整的公司治理结构，实际上并没有达成相互之间的制衡作用。
第二，外部监控方式不健全。主要表现为外部诸多市场都还没有很好地建立起来，其中主要是资本市场、经理市场和中介市场没有很好地建立起来，结果使得外部市场力量对经营者的监控远远没有发挥应有的作用，从而造成企业经营不善但经营者却获利不少的局面。
第三，对企业相关利益主体，尤其是公司的董事、监事和经理人员缺乏合理的激励，从而难以从根本上调动他们的积极性和主动性。可以说，这是造成国有企业长期经营不善的根本原因。
基于目前国有企业公司治理模式存在的问题和借鉴它国的经验，要想搞活我国的国有企业，建立适合我国国情的公司的治理模式，笔者认为，可以从以下几方面入手：
第一，在不断完善公司内部治理结构的同时，加强外部市场监控力量的建设，最终建立一套以内部监控为主、内外部力量相结合的公司治理模式出来。
第二，下决心建立起对公司经理人员的激励机制，充分发挥他们的积极性和创造性，以便从根本上搞活国有企业。
第三，在完善公司内部治理结构方面，主要应提高董事会和监事会的地位和作用，以便真正选拔出懂管理会经营的经理人员和确保国有资产的保值与增殖。
第四，加强市场体系建设，提高市场外部的监控力。其中主要是加强资本市场、经理市场与中介市场的建设，以便发挥市场外部力量对经营者的激励和约束作用。
总之，只要明确国有经济战略性调整的思路和国有企业的改革方向，加强国有资产管理体制的改革，建立适合我国国情的公司治理模式，辅之以相关配套措施的改革，我国的国有企业是一定能够搞活的。
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