市（地）级政权机构改革和制度创新研究——4.关于市（地）级政权改革路径中若干关键问题的论析，本文主要内容关键词为：政权论文,路径论文,机构改革论文,制度创新论文,关键论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D630.1 文献标识码：A 文章编号：1671-1351(2008)01-0051-04
我国的“省管县”已经由学者讨论层面逐步上升到国家政策层面，全国有10多个省份开始了省管县的试点，并在探索中形成了各具特色的模式。但其最终取向基本一致，都是改革我国广域设市的模式，参照国际上通行的切块设市的经验，弱化并进而取消市级政权。基于市场经济规律，依据产业、资源、交通、文化等因素的相互关联程度，吸纳非政府组织参与形成多中心资助治理的合作机制，建立动态、自由、松散的经济合作区，解决变动不居的经济一体化与相对稳定的行政区划之间的冲突，弱化资源要素的区域纵向联系，强化资源要素的区域横向联系。市级政权在弱化自身行政职能、淡出一级政府身份的同时，应作为省级政权派出机构，发挥协调、监督的职能。[1]从而减少中间环节，降低行政成本，提高行政效率，缓解县乡困难，促进县域经济更好更快地发展。笔者认为，要确保上述预期目标的实现，应高度关注并处理好以下关键问题。
一、市县之间的权力分配问题
各地探索市县之间的权力分配引发了诸多矛盾：首先，各地扩权的力度差异明显。目前除浙江等省外，大部分地方进行的“省管县”并不是完整意义上的省直管县，只是财政体制上的省管县，在具体操作方面各地参差不齐。由于财政体制上县直接与省结算，但人事任免权等其他权限仍然保留在市里。这样就容易产生两个“婆婆”的问题，并且两个“婆婆”都得罪不起。其次，由于下放的权力大多来源于省辖的地级市，必然出现既得利益的抵触，导致一些市级政府为了本级政府的利益不愿下放权力，出现了与县级政府争收争利的情况。再次，一些市（地）级在权力下放后，义务也一股脑甩出。如县级申报的许多项目的筹资需要在中央财政投入的基础上又需要地级市配套资金，而在扩权改革后一些地级市不愿再承担配套责任，应在通过财政体制扁平化的基础上，进而带动行政体制的扁平化，赋予县级政府足够的权力，真正实现市县平级、平权。[2]
二、凸现的条条块块矛盾问题
一方面，在扩权强县中，土地、金融、工商、税务等垂直管理部门，由于其自上而下的行政管理体制，成为扩权的禁区。由于这些部门干部的使用管理权不在地方，干部往往只注重对条条负责，不注重对地方负责；只注重完成上级下达的经济指标，不注重如何支持地方经济发展。而这些部门对县域经济的发展意义重大，扩权势必涉及对垂直管理权限的重新调整。另一方面，纪委、监察局、检察院等部门又实行属地化管理，干部的使用管理由地方或主要由地方负责，不利于干部放开手脚大胆工作。因此，必须科学地处理垂直管理部门与县级政府之间的关系，在确保自上而下的监督力度不减的前提下，探索垂直管理适度的放权，减少行政权力的条块分割，确保扩权后的县级政府权力的完整性。经济管理部门应实行属地化管理，监督检查部门应实行垂直管理。从国外政府管理创新的经验来看，垂直管理与扁平化并不矛盾，而是相辅相成，有效的垂直管理应以尽可能的扁平化为前提。
三、权力下放和监督的关系问题
撤销市级政权建制，将原先由其管辖的县（自治县），归由省（区）直接管辖，这样能够减少行政管理层级，提高行政管理效率，有利于精简行政机构，节约行政开支，特别是为经济实力超过地级市的县级市的继续发展拓展制度空间。但面临的最大问题是：改革后的县级政府与省级政府的联系更加直接和密切，而省（区）政府管理的县（自治县）的数量急剧增多，管理的半径更大，管理的事务更繁杂；由于城乡经济内涵不同，发展程度各异，增加了省（区）政府管理的业务量和难度。对于一些人口众多、辖区广大的省和自治区而言，可能会出现省一级政府管理幅度过宽、管理难度加大、信息反馈不灵等问题。我国现有32个省级行政单位（不含香港、澳门两个特别行政区），平均每个省级行政单位辖89个县，最多的如四川省下辖180个县、河北省下辖72个县。这就首先迫切需要省（区）政府转变思路，从习惯了的通过市级政府管理县市工作的状态中调整过来，采取相应的措施，进一步在宏观的视野中抓大放小，减少具体工作量。其次，必须探索建立有效的机制，通过分省、弱市（最后取消地市级政府）、并县，将省域大的省划小，适度扩大省的数目；将县域小的县和部分关联度高的市兼并，适当缩小县市的数目。通过上述措施，实行省直管县体制后，省实际管理的半径和数量完全可以控制在合理范围，从而达到既充分发挥县级政府自主性、创造性，又能对其行政行为进行有效监督和约束的目的，确保上级政府政策的贯彻落实，防止因为缺乏有效的约束机制，发生一放就乱、前放后乱的震荡。
四、“强县扩权”与“扩权强县”的试点次序问题
改革中大部分地级市选择经济发达的县作为试点，主要因为该地区经济发展的要求与行政体制的矛盾最为突出，也具备改革必要的经济条件，有其合理性和可行性。但经济发达地区县域与中心城市之间往往结成了密切的分工协作关系，形成了稳定的经济利益共同体。强县要打破原有经济格局，以自我为中心重新构建经济网络体系，遇到的阻力更大，内容更复杂。究其实，欠发达地区经济发展水平低，经济发展要求与行政体制之间的矛盾相对较弱。但这只是暂时的一种表象，实质上弱县扩权不仅必要，甚至更为重要，因为欠发达地区既是发展的难点，也是未来发展的潜力所在，通过制度创新，提前解除业已预见的制约经济未来发展的体制束缚，摆脱困局，可以降低发展成本、激发活力，为经济的发展提前预置广阔的空间，实现先扩权、后强县，通过扩权促进强县的政策效果，这对缩小城乡差别，探索欠发达地区县域经济发展模式，实现弱县跨越式发展具有重要意义。因此，如果说“强县扩权”是锦上添花，那“扩权强县”则可谓雪中送炭。“强县扩权”与“扩权强县”应有机结合，视具体情况灵活应运，不能机械地厚此薄彼，分出先后。
五、分流消化公务人员问题
省直管县改革是对旧体制下利益格局的重新调整，尤其直接涉及众多官员的去留和贴身利益，阻力之大不难想象，既是对地市级官员承受能力的考验，也是对相关配套措施的挑战。以一个中等地级市的市级为例，一般地厅级干部30人左右，县处级干部300人左右，科级干部1200人左右，财政供养的公务员和事业单位人员一般在10000人以上。如何采取强有力的措施，既平稳有序地分流这些公务人员，又不致造成大的社会动荡，确实是一个非常棘手的问题。改革不能一步到位，应通过转变职能，取向宏观管理和监督，归并机构，裁撤冗职，精简冗员等手段，分步实施，渐次达到虚化直至撤销地级市的目的。同时，采取充实基层，虚职待退，自由谋职等多种手段妥善安排分流人员。操作中分流人员不应一味纵向下压，而主要宜通过就地转岗横向消化，以巩固县乡级政权改革的成果。
六、完善地方税体系问题
中国目前的政府间财政关系是以1994年确立的分税制为基本架构，在国内区域经济发展的不平衡和产业结构调整差异等的背景下，分税制财政体制固有的不足或矛盾，使这一体制的实施和运行加剧了全国县域经济社会发展的不平衡。对此应在以下方面进行改革：一是取消分税制财政体制中的老体制上交方式，实现真正的财政体制并轨运行；二是在现行税制运行框架内，调节增值税中各级政府的留成比例；三是确立中央、省、县各级政府财政中的主税种；四是明确规定地方政府税收立法权和发债券，将地方税收征收机关隶属于各级财政管理，降低政府运行成本，尤其是税收征收管理成本。应在探索“强县扩权”和“省直管县”的基础上，确立以财产税为主体的县级地方税体系，改革转移支付制度，切实增加县乡财政收入，缓解因财权重心上移、事权重心下移而导致的县乡政府责任重而财力不足的行政困境，逐步构建与事权相匹配的分级财税体制。[3]
七、司法制度改革跟进问题
实行“省管县”改革后，我国的公、检、法管理体制必须做出相应变化。在司法实践中，地方行政之所以能够干涉司法，从体制上讲，主要因为司法机关的人事、财政制度受制于地方行政，导致了地方保护主义现象发生。省管县体制改革，为针对性地解决这一重点问题提供了制度前提。应充分利用这一难得机遇，以省管县行政体制改革为契机，对司法机关的人事和财政制度进行根本变革，使其独立于地方行政，实现我国司法的真正独立，为司法制度系统化地调整和重构奠定基础。
八、横向改革与纵向改革的衔接问题
“省管县”的改革思路是因应市场经济的客观要求而做出的重要举措，将对我国行政体制改革产生深远的影响，这表明我国的行政改革已从过去只单纯地着眼于减事、裁人、合并机构等行政职能调整，逐步上升至减少行政层级的高度。但行政层级的改革并不意味着行政职能的调整到此为止，行政层级的改革要以行政职能的调整为前提基础，而行政职能的调整又有赖于行政层级的减少实现突破。因此，改革中应将横向改革与纵向改革有机结合，相辅相成，而不能顾此失彼或厚此薄彼。
九、改革推进的步骤问题
市（地）级体制与社会各方面结成了错综复杂的立体关系，牵一发而动全身，操作不慎将带来很大的社会震荡。但若维持现状，或拘泥于细枝末节的修改，不仅无法根除制度性隐患，且会派生严重的消极后果。因此，在具体操作中不宜搞一刀切、齐头并进、刻意划一，应当制定一个循序渐进、审慎稳妥的方案。具体可通过七大步完成。
第一步，科学选择改革试点，扩权强县，放权弱市，逐步推开。
首先，在乡财县管的基础上，实行县财省管。作为全面实行省管县的前置环节，这方面可以参考浙江省的做法，首先把市级财权和县级政权两个一把手的人事权上交省级政权，削弱中间环节，减少地级市对县级政权的限制。
其次，将原属地级市的部分行政审批权和管理权直接下放到县，赋予县级政府更大的权力。下放的权限主要是三类：一是除国家明文规定之外，须经市级政府审批或管理的，由扩权县自行管理；二是须经市级政府审核、报省级政府批准的，由扩权县直接报省政府审批，报市政府备案；三是对按国务院有关部委办文件规定须经市级政府审核、审批的事项，原则上也要放权。将主要人事任命、财政分配、金融信贷、项目审批、项目建设等权力下放给县级政权，促使事权的化分明晰化、合理化，构建与事权相匹配的分级财税体制。
本阶段是一个摸索和过渡期，仍维持市对县的行政领导地位，待条件成熟后全面推开。
第二步，在地市级成立各口委员会，实行大部门制，为取消地级市打下基础。
将地级市内设局（办）中职能相近、业务联系比较密切的部门归口合并，成立几个大口委员会，实行大部门制，作为综合协调机构，以加强政府的综合协调和引导职能。这一改革思路也与十七大精神相契合。委员会的主任应由市政府的分管副市长担任，委员由各局（办）的一把手担任。本阶段委员会内部的各个局（办）暂时保留相对独立性，具有法人资格，但必须在委员会领导下开展工作。这一步主要是为解决市级政府分工过细、职能交叉严重、部门追利强烈、综合协调困难而采取的对策，为弱化、取消市级政府打下基础。
第三步，调整地方行政区划，实现分省、弱市（最后取消地市级政府）、并县、转乡（镇）。
第四步，取消地级市各局（办）的法人资格。
使地级市各局（办）成为各大口委员会的内设机构，取消其法人资格，并精简冗职冗员，达到机构实质性合并的目的。至本阶段地市级政府的职能已经主要转移集中到宏观调控、监督、协调等方面。
第五步，取消地市级政府层级，实行派出专员制度。
专员的主要任务是检查了解所属各县（市）贯彻执行党的路线、防针、政策、国家法律、上级政府发布的政令的情况；督促检查所属各县（市）及时保质地完成上级布置的各项工作任务，并就检查发现地情况和问题及时向省（区）政府提出报告和建议；协调所属各县（市）之间的关系，以论坛形式研讨协商区域公共问题和发展大计。[4]
专员可根据管理事务的需要而设置，各有负责领域，直接对省级政府负责，互不隶属；派出专员实行流动与固定相结合制度，固定者负责常规事务，流动者负责特殊事务；专员巡视地域不囿于原市级政府所辖区域，视地理条件、产业结构、矿产资源等情况，其巡视范围可以跨越原地市级政府所辖行政区，甚至可以辐射几个原市级政权所辖范围；专员不设公署，只配备必要的助理人员和办公室，严防功能衍化，规模膨胀，重新衍化为一级政府。
第六步，实行混合体制，区别对待。
考察市管县（市）体制内部结构关系，可以构建三种区域结构关系模式：一是地级市直接领导和管理县的区域模式。这种模式以地级市为行政管理中心和经济中心，市与县行政和经济关系紧密，地级市充分利用这种关系加速了区域经济社会的极化过程，大多数分布在经济不发达的西部省份。二是市县混合结构关系的区域模式。这种模式中地级市直接管县或自治县，是市管县（市）体制的主导模式，内部行政结构关系最复杂。根据地级市管辖的市、县个数的对比关系，该模式可分3种情况：以代管县级市为主的模式；以领导和管理县为主，代管少数县级市的模式；市和县数量暂时相等的模式。该模式无论东部沿海省区还是中西部内陆省区都有分布。三是地级市代管县级市的“市辖市”的模式，这种模式主要分布在东部沿海地区。[5]
与此相适应，改革的类型大概有四种：一是在形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津等直辖市和广州、深圳等副省级城市近邻可以撤县建区，扩大城市的管辖范围，为城市的发展预留足够的空间；二是部分对周边县如确实仍能起到带动促进作用的地区中心城市，应继续充分发挥其作用，延期改革；三是新疆、内蒙、宁夏等少数民族地区因情况特殊，不宜实现“省管县”，否则与《民族区域自治法》相冲突；此外，一些非民族省份的民族自治地区，也不宜直管；四是在上述三种情况外的大部分区域特别是经济比较发达的区域，积极探索省管县的改革，条件成熟时实行省管县。[6]改革中要做到宜速则速，宜缓则缓，宜留则留，因地制宜，分类推进，避免引起大的社会震荡。
第七步，实行彻底的市县分治。
最终取消市县级别差异，市县分治，实行省管县体制，既符合我国宪法关于省、县、乡三级行政区划层级的规定，也符合城乡分治的国际惯例，浙江省常被作为“省管县”的成功范例。但究其实，浙江省目前只是通过把经济发展快的县的财政管理和对一把手任命的人事权限拔高，以减少管理层次，虚化地级市的管理权限，但行政体制上并没有去掉地级市的功能，因此不是严格意义上行政管理体制上的“省管县”。
从2003年开始，强县扩权成了发展县域经济政策的主基调，改革虽然取得了一些积极效果，如减少了市级对财政转移支付的“过滤”和截留，扩大了县级一把手的选材面，提高了选材质量，但由于地市级政权依然存在，改革中出现了肠梗阻，强县扩权遭到了地级市的阻挠和怠政，导致许多下放的权力实际中不同程度地变形和走样，强县扩权变成了地级市与县级和省级上下两端的权力博弈，县级行政的自由和发展空间存在很大变数，不同省份的强县扩权由于历史根源和现实基础的不同而参差不齐，大相径庭。
因此，如果不取消地市级这一层级，只是在保持原有行政体制的前提下细枝末节地修补，下放的权限仅仅是经济管理权，而社会管理权还控制在地市级政府，县级政府获得的权力仍然有限且不完整，并不能彻底解决问题。
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