三重吸纳：中国网络治理内在逻辑透析，本文主要内容关键词为：中国论文,逻辑论文,网络论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1009-4997(2012)06-0015-08
一、研究背景与核心问题
近20年以来，伴随着时代发展和科技进步，飞速发展的互联网在全世界范围掀起了一场信息化浪潮。互联网用户规模呈现几何级增长，这一波网络信息化浪潮影响并改变着人类的生活方式与思维方式，甚至在一定程度上影响与重塑人类社会的政府、经济与社会体制。这一波信息化浪潮带来了区别于工业文明的人类文明时代——信息文明时代，信息文明模糊了主权国界边疆，世界正迅速成为扁平化“信息全球村”。
Web2.0时代开辟了双重公共空间：社会公共空间与虚拟公共空间。虚拟公共空间打破了社会公共空间中阶层排列结构，不同阶层主体源于“深层心理感知”，在虚拟公共空间对流、重组、互动。伴随着互联网在中国普及，公民的生产、工作、学习和生活方式已经开始发生深刻变化，网络为认识和改造社会提供了新的“阿基米德点”。互联网凭借海量信息、跨越时空、互动性强、传播迅速、影响大、范围广等优势，颠覆了报纸、广播、电视等传统媒体的舆论传播方式，正成为最具影响的新兴舆论工具。在汇聚民意空前便捷的网络新媒体时代，网民可未经审批，在网站、博客、播客、论坛自由发表意见，通过网络来表达诉求、参政议政（参见图1）。“从一种声音到百花齐放，从千人一面到丰富多元，反映出思想的极大解放，也体现着中国的前进方位：在改革深水区和攻坚期，不同利益的调整与博弈，自然带来不同诉求的表达；随着开放扩大和全球化深入，传统与现代、国外与本土，不同价值观念也必然产生碰撞交锋。”[1]
无论国际国内重大事务，还是反映弱势群体的民生事件；无论涉及腐败案件，还是反映贫富差距的纠纷；一传上网络，便可立即引起网民关注，甚至掀起舆论热潮（参见图2）。网络公共空间通过人肉搜索等手段，对行为违规的权力主体进行身份搜索与网络曝光，引发社会各界广泛关注与舆论谴责，使得网络监督在我国监督体系格局中日益中心化。“在今天的中国，能听到各种声音。两会会场中代表、委员纵论国是，报纸杂志上不同思想交流探讨，新闻评论跟帖动辄上千条，近2亿网民随时写下140字微博……条条声轨，汇成合奏，呈现这个时代多元多样的复杂图景和蓬勃活力”。[2]
图1 中国网民规模与普及率：2008.12-2012.6
数据来源：中国互联网络信息中心(CNNIC)第30次互联网报告
图2 网络热点事件类型(笔者归纳)
论文主要关注当前两个核心问题：(1)中国的网络虚拟空间的崛起，对中国政府治理体系有何影响？(2)面对着网络危机事件，公共权力部门如何有效应对与化解？“一个政治体系适应力强弱的一个标准，就是它对于那些向该体系提出要求的集团所采取的新的政治行动方式是否有能力予以同化，缓和化和合法化。”[33](P87)。
二、海外研究之解析
随着网络监督这一新生事物的萌芽，网络治理研究无论在西方学术界，或在中国学术界日益成为“显学”。不同学科领域学者的观察视角可谓是“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”。由于研究核心问题各不相同，视角与结论自然亦不尽同，甚至截然相反。关于这两个问题笔者于2011年8月至2012年8月在哈佛大学访学时，利用哈佛大学Hollis网络，收集了海外学术界对这两个问题的解答。可从三个维度来解释：网络技术与制度的互动、网络信息化浪潮与全球公共治理、网络对威权政治格局之影响。
(一)网络技术与制度的互动
技术与制度之间是何关系？究竟是制度运用技术来实现其目标，或是技术重塑制度？技术与制度的关系理论谱系存在两种价值观：一为技术决定论，二为技术工具论。技术决定论视技术为变化的驱动力，而工具主义主张人的行为塑造技术而非相反。J.P.Singh认为：“技术与结构(制度)之间的相互作用关系，主要体现于三个方面：(1)技术影响安全与经济事务的结构。(2)结构与制度约束与引导技术发展。(3)技术与制度相互形塑。从理论立场来看，前两种关于技术与结构的观点构成从技术决定论向技术工具论的连续统一体”[4](P12)。1995年，美国学者马克·斯劳卡(Mark Slouka)在《大冲突：赛博空间和高科技对现实的威胁》提出了“虚拟政治”(Virtual Political)的概念，作者激烈地反对技术万能的思想，称“那些有可能永远地模糊真实和虚幻之间的界限的技术，将给政治带来的影响”，“数字革命在它的深层核心，是与权力相关的”。[5[(P5)该书关注网络、电脑技术会给人类生活、生产和思维方式带来的冲击，着重探讨了那些推动这场数字革命的技术精英们在想些什么，他们想要把网络、把虚拟现实设计成什么样子，他们眼中的未来是怎样一番景象。数字精英们有一种技术至上信仰，他们视技术为无所不能，相信人类的所有现实问题，不管是政治冲突还是社会矛盾都将在技术魔力中得以解决。
网络舆论监督研究属于舆论研究的前沿领域，随着互联网技术发展，国外的一些研究者先后从不同层面，对互联网、网络舆论与网络舆论危机应对进行了探索，这包括英国学者内尔·巴雷特(Neil Barrett)的《赛博族状态：因特网的文化、政治和经济》(1996)、澳大利亚学者大卫·霍尔姆斯(David Holmes)的《虚拟政治学：电子计算机化空间的身份与社区》(1997)、英国专家布莱恩·罗德(Brian Loader)撰写的《数字民主》(1999)、美国学者罗斯克兰斯(Rosecrance)的《虚拟国家的崛起：即将到来世纪中的财富和权力》(1999)、尼葛洛庞帝所著的《数字化生存》阐述了网络技术的概念、趋势、应用和网络技术对人们生活的影响，被称为“20世纪信息技术及发展理念的圣经”。[6](P2)
网络技术精英一度对互联网的自由前景抱有幻想。1995年春，美国《时代》周刊刊载了斯图华特·勃兰德(Stewart Brand)的文章：“我们把一切都归功于嬉皮士”，作者认为：“刚刚进入互联网的人常常发现互联网绝非一个由技术专家统治着，由没有灵魂的人出没的殖民地，它是一个具有鲜明特色的文化阵营”[7]。这种鲜明特色指的就是到处弥漫的20世纪60年代的嬉皮士社群主义和自由主义政治理念。更明确地说，网络空间政治的基本面貌是无政府主义。1996年2月，科技评论者约翰·巴罗以电子边疆基金会(EFFO)创始人的名义，在瑞士的达沃斯论坛发表了《网络空间独立宣言》：“工业世界的政府，你们这些肉体和钢铁的巨人，令人厌倦，我来自网络空间，思维的新家园。以未来的名义，我要求属于过去的匿名，不要干涉我们的自由。我们不欢迎你们，我们聚集的地方，你们不享有主权。……你们从来没有参加过我们的大会，你们也没有创造我们的市场财富。对我们的文化，我们的道德，我们的不成文法典，你们一无所知，这些法典已经在维护我们社会的秩序，比你们的任何强制所能达到的要好得多。”[8]
(二)网络信息化浪潮与全球公共治理
加州大学伯克利分校教授曼纽尔·卡斯特(Manuel Castells)的著作《信息时代三部曲：经济、社会与文化》(The Information Age：Economy，Society and Culture)，将互联网研究推上显学高峰。第一卷《网络社会的崛起》从全球视角阐述网络时代的经济与社会动力所产生的社会、文化与心理转化。曼纽尔·卡斯特研究认为，信息时代(Information Age)的“网络社会”是一种“信息化社会”(informational society)，“之所以称为信息化，是因为在这种经济体内，单位或作用者(agents)(不论公司、区域或国家)的生产力(productivity)与竞争力(competitiveness)，基本上看它们能否有效生产、处理及运用以知识为基础的信息而定。之所以称为全球的，乃是因为生产、消费与流通等核心活动，以及它们的组成元素(资本、劳动、原料、管理、信息、技术、市场)，是在全球范畴中组织起来的。至于此种经济是网络化的，则是因为在新的历史条件下，生产力的增进与竞争的持续，都是企业网络之间互动的全球网络中进行”[9](P25)。
网络在全球层面扩展，模糊了传统主权国家的疆界，对主权国家的治理模式产生挑战，希拉里·克林顿回应道：“几个月来因为‘维基解密’(Wiki Leaks)的缘故，政府的保密工作已成为人们议论的话题。……从根本上看，维基解密事件一开始就是一种盗窃行为。政府文件遭到盗窃，如同有人用公文包偷走文件一样。有人认为，这样的盗窃没有什么不对，因为政府有责任使我们的一切工作在我国公民众目睽睽之下公开进行。对此，恕我不敢苟同。如果我们行动的每一步都必须公之于众，则美国既不能为我国公民提供安全保障，又不能促进全世界的人权和民主。保密通讯使我国政府有可能顺利开展工作，否则将一事无成。”[10]
信息社会需要网民共同遵守的某种维护全球性网络畅通的秩序，为保证秩序，有必要建立相应的超国家的组织机构。2003年12月10日至12日召开的信息社会世界首脑会议(WSIS)第一阶段会议，吸纳了主权国家组织、非政府组织、私营部门、民间团体等利益相关方，致力于驾驭基于信息与通信技术的数字革命焕发的潜能造福于人类。首脑会议目标是：建设一个以人为本、具有包容性和面向发展的信息社会。人人可以创造、获取、使用和分享信息和知识，使个人、社区和各国人民均能充分发挥各自的潜力，促进实现可持续发展并提高生活质量。尽管各国政府、民间社团、私营部门对于互联网要不要管理、应该由谁来管理、应该管理什么内容、具体如何管理等议题存在分歧，未能达成共识，但会议要求联合国秘书长安南成立联合国治理工作组(Working Group on Internet Governance，WGIG)，对互联网国际治理问题进行研究。2005年，该工作组在提交的研究报告中，宣告了互联网治理跨国行动的展开，也宣告了“网络空间独立宣言”的破产，主权国家与跨国组织对互联网困境的合作治理获得了基本认同。
伴随着网络发展与全球化，“跨政府管制组织网络”(transgovernmental regulatory networks)已成为理论与实践的重要问题。世界范围内的行政机构正形成相互联系的网络。这些“政府组织网络”(government networks)，或“跨政府管制组织网络”(transgovernmental regulatory networks)，吸引了日益增多的关注。哈佛大学法学院国际法和比较法J.辛克莱尔·阿姆斯特朗(J.Sinclair Armstrong)教授和安妮-玛丽·斯劳特(Anne-Marie Slaughter)，在美刊《印第安纳全球法律研究》(Indiana Journal of Global Legal Studies)撰文“政府组织网络的责任”(The Accountability of Government Networks)，该文区分了国家责任和全球责任，为解决不同类型的政府组织网络所引起的责任问题，提出了可资借鉴的分析框架。“跨政府管制组织网络”预示着一种引人注目的新型全球治理形式，提高了各国在没有正式的国际性中央官僚机构的情况下共同解决公共问题的能力。这些组织网络行动快速、灵活，而且非中心化。伴随着网络发展与全球化，跨政府管制组织网络，在“没有正式的全球性中央官僚机构”情况下，提升了全球公共治理的能力，同时在一定程度上改变了主权国家的决策流程。
亦有学者认为，“跨政府管制组织网络”预示着一场大规模的技术精英共谋。当今世界已成为管制者依赖于全球议题“非政治化”的影子世界，他们采取的方法不可避免地牺牲贫弱阶层利益，而有益于富裕和强权阶层。里根政府时期曾任美国经济政策顾问委员会主席沃尔特·赖斯顿(Walter B.Wriston)，在《外交事务》上发表《比特，字节和外交》一文，认为：“信息技术消除了时间差距和空间差距，因而自由思想能够像微生物一样，借助于电子网络毫无障碍地扩散到世界的各个角落”。不仅如此，“全球性交谈对主权政府的政治决策过程也能够施加压力，从而在一定程度上改变了主权政府的政治结果”[11]。在非均衡的信息流动中，信息输出大国更容易将本国的社会价值观和意识形态，通过互联网传递给其他国家，进行意识形态扩张。
(三)网络对威权政治格局之影响
网络对威权政治格局的影响主要存在两种基本倾向：“乐观主义民主化论”与“悲观主义威权强化论”。“乐观主义民主化论”认为全球性网络会对国家集权体制提出严竣挑战：“网络它允许多元化观点，通过多重交流渠道进行表达。但是作为结果，网络对威权政体存在着潜在的威胁”[12]。Geoffrey Taubman认为：“在中国，网络会减少国家对国内事务的控制力”[13](P255-272)。“信息不再会被控制——这也就是说人们不再被控制和压抑”。[14](P96)Geoffry Taubman认为：“由于网络是反集权并且廉价，网络使非民主国家更难保持国内信息供给的霸权，从而导致政治多元化”[15](P268)。Eric Harwit and Duncan Clar 在论文中研究中国网络管制，“关于内容，在短期内，网络管制将保持存在，开放型网络与保守政治哲学相冲突，网民不可能通过网络方式形成迅猛的社会变革力量”[16](P408)。Pippa Norris强调：“网络不仅仅是提供了一种公共参与和公民约定的手段，而且促进了政府的透明度与开放性，强化了公民与政府的互动”[17]。
“悲观主义威权强化论”则执另一种观点。网络政治的比较研究使Daniel Drezner得出这样的结论：“网络对政治的影响与制度紧密相关。网络不是作为全世界民主变革的代理者，相反，网络仅是强化了国家与社会组织之间业已存在的动力机制。威权组织与半威权组织希望以此为机遇，实现信息社会的经济开发”[18](P16)。
尽管两种观点存在一定冲突，总的来看，中国网络发展在一定程度上促进中国政府发展与政治发展，但这种促进作用是在政府管制与成长中的网络公民社会互相制衡中，渐进而有限扩张：一方面，政府的网络管制，不足以压制虚拟公民社会的成长；另一方面，网络力量也不足于政府过程产生决定性影响，更不可能使权力制度结构产生根本性变革。
从研究方法来看，国外研究多采用多元案例国际比较分析方法，同时引入社会学的虚拟民族志(virtual ethnography)、计量实验方法。Wojcieszak.M(2009)运用数据，研究了线上讨论群体同质化程度对线下支持性和鼓励性两种政治参与的相关性关系。[19]Brunsting.S，Postmes.T(2002)通过样本数据分析来研究线上和线下参与者的动机是否相同。[20]Jongpil Chung(2008)运用中韩案例对比分析研究互联网和制度之间的互动。[21]
三、三重吸纳：中国网络治理内在逻辑透析
在Web2.0时代的虚拟公共空间，虚拟公共空间的兴起正对当代政府治理产生深远影响。在利益诉求差异化、媒体传播分化趋势下，基于微博、播客、手机等互联网新业务的网络舆论越来越以互动性、开放性、包容性、感染性，吸引公众在网上关切时事、关心弱势，网络监督已成为公众参与公共治理的重要方式。网络监督的兴起，使各级地方政府，以及立法、行政、司法部门的施政流程面临着全面冲击。网络监督不仅自身构成一种新型有效的监督机制，而且进而产生鲶鱼效应，打破传统政府系统的封闭边界，“侵略”性地进入传统制度监督领域，激活了传统制度监督。
面对着我国网络公共空间与网络监督的兴起，网络精英吸纳、虚拟组织吸纳与公共决策网络吸纳，已形成中国特色网络吸纳模式，通过多层次、多渠道、多类型的网络意志吸纳，以促进权力空间与网络空间的动态均衡。
(一)网络精英吸纳
改革开放以来，经济增长在普遍改善人民福利的同时，亦强化公民“相对剥夺感”(relative deprivation)，[22](P24)导致社会阶层的分化与贫富差距扩大。亨廷顿认为经济发展本身是一个产生不安定的过程。迅速的经济增长会增加一些人收入的绝对数量，却不能保证他们收入增长幅度的一致，因此增加了人们对现存制度的不满；经济发展增加了群体组织的能量，以及群体强迫政府满足其要求的力量，而政府却不具有满足其需求的能力。这种差距便会使人们产生“社会挫折感”，如果社会存在纵向和横向流动的机会和可能，这种“社会挫折感”也许会得到缓解，否则，它就会促使人们通过政治参与向政治体系施加压力。如果这种政治参与迅速扩大的同时，该社会政治制度化的水平未相应提高，就会造成政治不安定。经济增长提高了公民教育水平，网络传媒扁平化信息传播打破了公共权力信息垄断者的地位，改变了政府管理者和被管理者信息非对称状态，发散式的网络传播能提供最畅通的政治参与渠道，最大限度满足公民参政需求，成为公民社会实现利益表达与政府变革的推动力。
在当代中国，随着经济的快速发展，贫富分化迅速加剧，社会阶层分化变迁。在此背景下，无论是现实空间的公民，还是虚拟空间的网民，个体的维权意识和法治观念不断提高。特别是社会中的精英，逐渐形成相对独立的政治人格，开始有意识地维护自己的政治权利，并广泛参与到公共事务中去。网络提供了网民维权与监督的公共场域，一批网络精英在网络舆论场中，网络空间兴起。网络精英(或意见领袖)包括三种类型：(1)网络知识分子。网络知识分子包括学者、作家等。网络知识分子具有一定社会责任感和社会影响力，通过网络发表自己独特的思想、观点，有一批“粉丝”。“微博打拐”则是典型案例。“微博打拐”运动是网络知识分子型意见领袖，催生社会进步的新模式，即以微博为技术平台，通过精英、媒体、民间和政府合作解决社会矛盾。(2)传统媒体记者、编辑、评论员。他们在互联网上以短、平、快方式报道新闻、评论时事。(3)自由职业者。他们关心公益，同情弱者，勇于表达，甚至组织集体行动，在公共事务关怀与知识分子相呼应。
网络精英在虚拟公共场域具有较强的“话语权”与“集体组织能力”，对政府决策进行“批判”，对不规范政府行为进行曝光，这使传统政府系统面临越来越强的“秩序失范”压力。如何处理政府与网络精英的关系？成为信息时代公共决策面临的现实问题。在网络化信息社会背景下，政治与社会之间的关系不再是单向而是双向互动，“政治绝不能只是在自上而下的单轨上运行……一个健全的、能持久的政治必须是上通下达，来往自如的双轨形式”[23](P336)。“河南洛阳网络意见领袖当选民意代表”这一案例，体现了“政府精英吸纳”思维。在河南洛阳，网民“老牛”、“爱我洛阳”等4人分别是洛阳信息港的超级版主、版主。随着网络论坛影响力的扩展，4人于2009年当选市人大代表和被推荐成为政协委员。
网络意见领袖虽然数量比例有限，却往往掌握着相对丰富的网络话语资源，能够代表一大批网友的利益诉求。当网络意见领袖处于体制的对抗位置时，政府管理面临着外部压力与挑战。政府管理者若能将网络意见领袖进行网络吸纳，使网络意见领袖的利益诉求在现行体制内得以表达及融合，则可能缓和“政府—网络”之间异质对抗，以维持现行体制的稳定性、包容性和民主性。“从不同的角度来看，协商民主可理解为一种理性的决策方式，或者是一种组织形态……其中，参与公共协商的公民是平等的、自由的，他们提出各种相关的理由，说服他人，或者转换自身的偏好，最终达成共识，从而在审视各种相关理由的基础上赋予立法和决策以合法性。”[24](P3-4)
(二)虚拟组织之吸纳
伴随着虚拟公共空间的兴起，网民不仅通过BBS、QQ、微博、聊天室、论坛、博客、贴吧进行沟通、交流和表达，而且逐渐形成网络虚拟草根组织。虚拟组织在一定情势下，聚合展开集体行动。
网络集体行动既可能是局限于网络空间的虚拟集体行动，也可能是虚拟与现实融合的集体行动。第一类型：虚拟集体行动。虚拟集体行动是指公共事件发展过程局限于网络空间展开。网民针对特定议题，在微博、BBS、论坛、聊天室竞相发帖跟帖，表达观点、宣泄情感，形成网络舆论。虚拟集体行动的典型案例包括：重庆“最牛钉子户”事件、陕西华南虎事件、云南“躲猫猫”事件等等。
第二类型：虚拟与现实融合之集体行动。虚拟与现实融合的集体行动是指网络事件的发展过程由网络集体讨论，逐渐转化成为现实集体行为。虚拟与现实融合的集体行动的典型案例包括：贵州“瓮安”事件、湖北“石首”事件、抵制家乐福风波，等等。虚拟与现实融合之集体行动，不仅在网络空间掀起舆论风暴，而且通过线下组织，在现实中形成集体行动，甚至导致警民暴力冲突的群体性事件。伴随着网络空间能量扩展，虚拟与现实融合的集体行动的频率正逐渐增加，事件核心主要围绕着“官、富、腐”等主题，从而使中国社会稳定与政府治理面临着前所未有的外部压力。
在网络情境之中，政府如何处理权力(国家)与网络组织(虚拟公共社会)的关系，成为政府稳定与政府发展的重要问题。“如果社会要成为一个共同体的话，那么每个集团的力量应通过政治体制而发挥，而政治体制则对这种力量进行调节、缓和并重加引导，以便使一种社会力量的支配地位与其他社会力量协同一致。”[25](P10)政府的理性选择则根据网络组织的政治参与需求强度，选择“网络吸纳”，将网络组织吸纳到公正而富有理性的程序之中进行对话、沟通、协商，通过多层次、多渠道、多类型网络吸纳，以促进权力空间与公民政治参与之间的动态均衡。
“柒零叁网站”网络监督的案例，生动体现了“地方政府—草根网站”互动博弈策略。这种互动博弈相当程度上，体现了“法团主义”色彩。在温州该网站论坛上，每天有数千条有关时政、民生的爆料帖和回复，小到某村事务，大到市政建设意见，日均IP访问量达15万人次，页面访问量高峰时超过百万次，以至于温州政府各部门都在上面安排人“蹲点”。随着接触增多，温州网管部门与“柒零叁”的关系，逐步从取缔查封、转向监管、再转向引导与合作。这一案例，体现了“地方政府—草根网站”之间的法团主义互动，两者关系并非注定是零和博弈，而可能形成一种良性协作关系。网站(微博、论坛)是一口锅，网民在锅里投入各种菜料，政府掌控着炉火。如果配合得恰到好处，出来的就是一席盛宴。菲利普·史密特认为：“法团主义，作为一个利益代表系统，是一个特指的观念，模式或制度安排类型，它的作用是将公民社会中的组织化利益联合到国家的决策结构中去”，“这个利益代表系统由一些组织化的功能单位构成，它们被组合进一个有明确责任(义务)的、数量限定的、非竞争性的、有层级秩序的，功能分化的结构安排之中。这些功能单位得到国家的认可，它们被授予本领域内的绝对代表地位，作为交换，它们的需求表达，领袖选择，组织支持等方面的行动受到国家的一定控制”[26](P47)。在法团主义视野中，国家与社会领域是一种协商、合作关系，民间组织不但是国家整合社会利益的管道，而且国家也通过民间组织汲取社会资源。法团主义可被视为一种对国家和社会间常规互动体系的概括：(1)它的中心任务是将社会利益组织、集中和传达到国家决策体制中去，因而它代表着国家与社会的一种结构(制度化)联系；(2)有国家参与，社会参与则以功能团体的形式，它们互相承认对方的合法性资格和权利；(3)进入体制认可的功能团体对相关的公共事务有建议、咨询责任；(4)进入体制认可的功能团体数量是限定的；(5)功能团体在自己的领域内享有垄断性的代表地位；(6)体制内的各功能单位以层级秩序排列；(7)对功能团体的领袖选举、利益诉求和组织支持等行动，国家有一定程度掌握。从国家掌握的限度来区分，法团主义可分为“国家法团主义”或“社会法团主义”两种类型。
中国网络治理正体现出“法团主义风格”，并在一定程度上，为地方政府网络治理指引出一条合作治理的新路：既发挥网络监督的强大效力，又不至于完全失控；既发挥地方政府的引导与管理，又不压抑与代替草根监督。两者既存在一致，又相互制衡，形成相互依存的共同体，使草根资源与政府资源在相互制衡中，实现良治。
(三)公共决策之网络吸纳
公共政策的制定与执行并不是孤立存在，而是存在于内外互动的有机系统。从系统论出发，公共政策可视为政策主体、客体与环境相互作用的产物，三者之间进行着物质、信息、能量的交换与互动。政策系统的运行实质上就是政策主体、客体与环境相互作用的过程，它是由信息、咨询、决断、执行和监控等子系统所构成的一个有机大系统，它的实际运行则表现为政策制定、执行、评估、监控和终结等环节所组成的活动过程。
公共政策议程的确定是多元利益主体围绕着特定政策议题，相互协调与博弈的公共选择过程。约翰·金登(John Kingdon)的模型进行全面描述。模型建立在三种信息流的基础：问题流(problem stream)、政策流(policy stream)、政治流(political stream)。[27](P20-21)在某一种社会预先安排(价值观、政治文化、信仰、宪政结构等)的背景下，当问题流、政策流和政治流汇合到一起，“政策窗口”(policy windows)就打开（参见图3）。
伴随着虚拟公共领域的兴起，网络民意的集合扩散效应，推动了社会问题向政策问题的演变，促成问题源流、政策源流和政治源流的耦合，打破传统政府决策流程的封闭边界，打开一扇“政策窗口”，从而重塑公共决策流程。“释放决策气球”是网络时代一种有效决策辅助方法：当特定公共问题已经形成，并有一定的政策诉求后，有关部门在考虑相关政策制定与否、该如何制定时，尽可能广泛听取舆情民意的一种试探性方法。决策部门通过网络释放“决策气球”，非常巧妙地收集网络舆情与民意，稳妥地将决策匡正在符合民意的范围。随着网络公共领域的扩展，政府部门将过去“谋”与“断”一步到位的政策制定模式，转变为“谋”与“断”的适当反复，增加决策的透明度，鼓励网民积极参与政府决策。在政府决策流程中，由于网络利益主体在一定程度上，吸纳于公共决策体制，结果政府体制之外很少存在与该体制相对立的利益主体和利益诉求，因而能化解潜在冲突，使政府的决定尽可能地符合公众的意愿和利益。这一过程体现并发挥“行政吸纳政治”[28](P37)的功能，即通过行政渠道，将社会各种利益要求和利益表达汇聚起来，共同参与政治决策的过程，通过这一模式，行政决策呈现出开放性与参与性，行政决策不仅是少数决策者的行为结果，同时也是大众参与的结果。
2010年以来，微博客成为网民收发信息的首选载体，并渗透到网民社会生活的各个层面。无论是在重大事件、防灾救灾，还是公民权益、社会救助等各个领域，微博客都成为重要的信息发布载体之一，往往也对事件的发展起到重大的影响和推动作用。微博对政府治理而言，既是机遇又是挑战。微博作为网络表达工具，既可为网民所运用，也可为政府部门所运用，成为公共决策部门吸纳民意的一种手段。据人民网舆情监测室2010年不完全统计，新浪微博、人民微博、腾讯微博三大微博平台上，目前具备一定规模且信息发布频率较高的活跃党政机构微博400多个，官员微博200多个。人民网舆情监测室抽取了较有代表性的党政机构微博280个，进行了分类统计（参见图4、图5）。
图3 党政机关微博部门分布图(单位：个)
微博正逐渐成为社会良性发展的“微动力”，在某种程度上正重塑政府治理流程，使公共治理由单轨转向双轨，即官与民的共治。微博既是突发新闻的载体，又是参政议政的网络工具，还是地方政府推进群众路线，实行阳光执政的宝贵资源。“公民权早已成为政策制定和政策分析家们所关注的一个焦点问题，同时，他们一直强调的是公民应该享受的那些权利，以及政策应该怎样使得公民们能够充分地享受，并行使他们的这些权利。”[29](P34)公共决策议程的网络吸纳，使网民能参与政策议程的设定、政策内容的确立和选择、政策执行和评估的所有过程，在这一过程中，公民与公民之间及公民与政府之间都能够形成一种公开对话。
图4 约翰·金登(John W.Kingdom)的公共议程模型
图5 发言数较多的党政机关微博(单位：条)
数据来源：人民网舆情监测室2010年
四、结语与思考
在Web2.0时代的虚拟公共空间，不同主体源于“深层心理感知”在虚拟公共空间对流、重组、互动。面对着我国网络公共空间与网络监督的兴起，中国网络治理正形成具有法团主义风格的三重吸纳：网络精英吸纳、虚拟组织吸纳与公共决策网络吸纳，多层次、多管道、多领域地对网络民意进行意志吸纳，促进权力空间与虚拟空间的对流与动态均衡。“三重吸纳”既发挥地方政府的引导与管理，又不压抑与代替草根监督；既发挥网络监督的强大效力，又不至于完全失控；两者形成相互依存的共同体，在相互制衡中，网络以合作治理的方式实现最大正义。
在公共决策制定过程中，网络吸纳具有双重功效：一方面，公共决策议程的网络吸纳有助于实现均衡的利益分配。政策议程的确立是各种利益相关者，运用各种策略相互博弈与协商的过程，公共决策议程的网络吸纳，使网民具有政策流程的进入权与话语权，从而使利益分配者不得不保持精英与民众之间利益分配均衡。另一方面，公共决策议程的网络吸纳强化政府系统的合法性。网络公民在参与政治讨论过程中认可政治秩序的价值，从而为公共政策执行创造良好的行政生态环境。
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