韩国金融制度的改革与启示，本文主要内容关键词为：韩国论文,启示论文,制度论文,金融论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、亚洲金融危机前韩国金融制度的局限性
一个国家的金融制度在不同的经济发展阶段是有差异的，它决定着国家金融产业的整体状况。韩国从20世纪60年代初期开始到现在，经济发展经历了成长阶段、调整阶段、起飞阶段和再调整阶段。与此相适应的是，从1961年开始，为支持国家经济开发五年计划而构建了以政府为主导的金融制度，在经过20世纪80年代的银行民营化、自律化以及20世纪90年代的对外开放后，形成了一个独特的金融制度框架。由于金融业在发展中存在着一定的制度缺陷，以及长期所积累的矛盾和问题没有得到很好的解决和消化，加之外界环境突变，1997年爆发的金融危机使韩国经济曾一度停滞。
概括起来，亚洲金融危机爆发前，韩国金融制度的问题主要有三个：
第一，政府对金融机构过分保护。从20世纪60年代开始，韩国政府成功地推行了以增长为主的经济政策，70年代之后正式走上发展经济的轨道，创造了举世闻名的“汉江奇迹”，成为国际市场上一个具有竞争力的国家。为有效地支持从1961年开始的经济开发五年计划，韩国政府对其金融制度做了重大改革。20世纪50年代后半期，韩国政府将一直由少数企业集团持有的银行股票收回，改为政府控制。1962年全面修改韩国银行法，加大政府对金融机构的影响力度。与此同时，为灵活支持开发资金，还先后设立了农业协同组织、中小企业银行、国民银行、韩国外汇银行、韩国住宅银行等特殊银行及地方银行。为了建立促进经济开发的民间集资体制，1962年制定了证券交易法和保险法。至此，韩国建立了成长时期的金融体制，构建了适应经济成长的政府主导型金融体制。
但是，20世纪60年代所实施的经济开发计划，不是靠激活市场机能促进经济发展的，而是选择了由政府主导的经济成长政策，并迫使金融产业适应此政策目标，采取政府控制的支援开发的金融制度。政府拟定分配效率标准，韩国银行等金融机构均成为政府计划中的筹措资金和分配资金的执行机构，政府主导的经济成长政策正是在金融有序的运作中实施的。由于金融制度过分强调政府的分配效率，优先考虑经济成长中低利率产业资金的灵活供应，所以忽视了金融企业的效率。绝大多数的管制行为都涉及经济活动，如利率规则、政策性资源分配以及政府对金融机构内部的直接或间接性介入等，忽视了金融企业自身制度健全性的建设。从金融稳定性看，当时还没有爆发金融危机的可能，但这种稳定不是来自金融机构的成功经营，而是源自政府的保护，政府对金融机构行为提供了默认性的无限保证，并可以非市场化的手段解决金融机构的破产问题。
第二，银行民营化改革不彻底。韩国实行的政府主导型经济，其金融体制必然是以政府干预为主要特征。在这种体制框架之下，金融监管被作为宏观调控的手段之一，主要服务于短期的宏观经济政策目标①。金融监管的出发点，不是为了提高金融机构自身的竞争力，而是力图通过政府提供无限担保对国内金融机构实行过度保护。20世纪80年代，韩国政府意识到过度干预金融市场会带来较多弊端，于是开始减少对金融机构的干预。政府在1980年12月颁布了以金融部门自律化、民营化、国际化为目标的金融发展政策，逐渐减少政府对银行的限制，监管方法也从直接干预方式改为公开市场政策和支付准备金制度等间接监管方式，调控手段也逐渐倾向于市场化，以确保银行自律经营的环境②。
但这一时期的金融自由化、银行民营化和放宽金融管制的实施都比较缓慢且不全面。主要原因是这一时期的金融改革政策缺乏长远规划，仅仅是根据现状和外部需求而推进，时常发生与原有制度冲突的现象，最终又不得不重新实行管制。特别是因短时间内不能解决由于政府主导型开发政策所带来的重化工业破产以及金融机构呆账的问题，使得金融自由化、放宽管制以及银行民营化的进度减缓。政府虽然意识到过度介入金融将会产生一系列的负面效应，但由于重复投资和部分企业倒闭，政府又继续实行主导的救济金融和中央银行的特殊金融援助政策，干预金融成为必然，银行的自主性行为在不断萎缩③。
第三，开放后的金融机构风险管理制度滞后。进入20世纪90年代，韩国政府已意识到金融改革的片面性和不彻底性，加上迫于欧美等发达国家开放市场的压力，韩国加快了金融业开放的步伐。1993年，韩币实现了经常项目和资本项目下的自由兑换，同时，放宽了外资金融机构进入国内市场的限制，对外资银行在韩国国内的分支机构实行国民待遇，也加大了对证券、保险和投资信托行业的开放力度。
与此同时，韩国仍在实施金融多元化的分业监管模式，通过一系列金融立法，形成了按照银行、证券、保险分业经营分业管理的金融监管体制。1997年以前，对金融业的监管主要由担负韩国经济运行全部责任的财政经济部和中央银行负责，具体为：(1)银行监督院。韩国的银行中分为一般商业性银行和特殊性银行(政策性银行)。一般商业银行依据韩国银行法设立，监管机构是金融通货运营委员会(也叫银行监督院：Office of Bank Supervision，简称OBS)；特殊银行依据特别法设立，政府各部部长监管各个特殊银行的运作。银行监督院是通货信用运营管理的最高政策决定机构，监管一般商业银行的金融活动。同时，根据财政经济院的委托或其他金融监管机构的协调要求，银行监督院可以对特殊银行与非银行机构也进行监管。(2)证券监督院。韩国证券监管部门是证券监督院(Securities Supervisory Board，简称SSB)，除证券监督院之外，财政经济院与证券管理委员会也依法承担部分监管职责。同时，证券交易所与证券业协会可以制定各种自律性规则。(3)保险监督院。韩国保险机构是由财政经济院与保险监督院(Insurance Supervisory Board，简称ISB)进行监管的。财政经济院对保险机构拥有营业许可权和监督命令权；保险监督院对保险机构经营拥有监督权。
但是，在面对20世纪90年代急剧变化的金融环境下，韩国金融体制没有与时俱进，没有做好因开放可能带来更大风险的防范措施和对策的准备，这为韩国金融危机爆发埋下了伏笔。亚洲金融危机之前，金融监管作为政府宏观调控的手段，主要是为短期的宏观经济政策目标服务的，不是为了提高金融机构自身的抗风险能力和竞争能力，力图通过政府信用保护和扶持金融业的发展壮大。伴随着金融业的开放，韩国并没有强化对金融机构经营健全性的监管，而恰恰由于重点监管目标选择的失误以及金融信息透明度的有限，在蔓延道德风险的环境下，金融监管的无效性加大，危机爆发是必然的，只是迟早而已。从中我们可以得出一个重要的结论：在市场机制不够成熟的条件下开放金融业，很有可能形成金融监管的空白点，只有不断强化并健全金融企业自身风险防范制度，才能够在开放中降低风险。政府的过多保护，只会使企业丧失自律和创新精神。
二、亚洲金融危机后韩国金融监管体制与金融结构的重大调整
亚洲金融危机使韩国经济遭受了沉重的打击，金融业受到的冲击尤为严重。1997年金融危机爆发后不久，韩国随即对其金融监管体制进行了大幅度调整和机构改革，主要措施有：(1)将金融监管职能从财经部和韩国银行中分离出来，集中于新成立的、直属国务院的金融监督委员会(Financial Supervisory Commission，简称FSC)。另外，根据《金融产业构造改善法律》的规定，由该委员会全权负责推动执行韩国金融重整工作。(2)金融监督委员会下设金融监督院(Financial Supervisory Service，简称FSS)，负责对金融机构的监管。基于资本市场的重要，为了更有效率地监管证券与期货市场，在金融监督委员会下还设立了证券期货委员会(Securities and Futures Commission，简称SFC)。该委员会的主要监管职能是：第一，监督证券与期货的不公正交易行为；第二，监督企业会计标准；第三，其他金融监督委员会委托的证券及期货有关的监管项目。(3)将过去分散的存款保险业务集中起来，由一家存款保险公司统一办理。经过上述改革后，财经部有关金融监管的职权仅限于研究、制定金融制度和金融市场管理的基本框架，在修改金融监管法规时需要同金融监督委员会协商，实施集中统一的监管。[1]
金融监督委员会(FSC)是由政府各相关部门派员组成的委员会性质的政府机构，依照职能划分为企划总务办公室、金融监管政策一局和金融监管政策二局。该机构的主要职责有三：一是对有关金融监管的法律法规进行解释；二是负责所有金融机构(包括在韩外资金融机构)营业执照的发放和吊销；三是检查、指导下属金融监督院(FSS)的日常监管活动。
金融监督院(FSS)是由各金融机构共同出资兴办的民间公益性机构，其主要使命是依照金融监督委员会(FSC)的指令，负责实施具体的金融监管和检查活动。内部机构则按照监管对象(金融机构业态性质)划分。1997年12月3日制定的《金融监督机构法》，进一步明确韩国金融监管模式，将三大监督院为主的分头监管模式改变为以金融监督委员会为主的跨部门的统一监管模式。同时，该法赋予金融监督委员会相当程度的立法权，FSC依该法享有制定有关法规、实施行业准则、给予被监管者以指引和建议的权力，并拥有通过自己的立法活动制定一般政策和准则的职能，这是韩国金融及监管历史上的一次重大变革。
同时，韩国政府1997年修改《韩国银行法》，取消了中央银行的银行监管职能，强化了中央银行的独立性。改革前，韩国中央银行实际上是在财经部的严格控制之下，缺乏应有的相对独立性。1997年金融危机爆发以后，韩国政府已意识到加强中央银行独立性的必要性和紧迫性，因此，在金融监管体制改革的过程中，首先将强化中央银行的独立性摆在重要位置上，改变了中央银行行长的任免程序，切断了财经部对中央银行的实际控制权。改革后的韩国中央银行保留了间接监管功能，主要包括：第一，在制定货币政策时，有权要求金融监督委员会提供金融机构经营资料；第二，在法定范围之内，可以要求与金融监督院共同调查金融机构；第三，有权根据调查结果要求金融监督院制裁违规经营的金融机构。[2]
在新的金融监管体制框架下，韩国政府对金融业进行了全方位的改革，以期快速恢复和振兴金融业。在金融危机中，由于相继发生了金融机构破产倒闭的案件，为避免经济结构恶性循环，韩国政府实施了金融结构调整战略。主要内容有：(1)加大处置不良资产的力度。在强化金融结构调整的基础上，加强金融机构与企业结构改革的关联性，从源头上抑制不良资产的再生，降低金融系统的风险，恢复金融机构的资金中介功能。(2)实施银行合并重组与民营化。1998年3月30日，韩国政府发布《促进汉城银行、韩一银行民营化方案》，推进银行民营化。1998年6月29日，韩国政府开始执行不良银行破产计划，并宣布东华、大东、东南、京畿、忠清5个银行正式破产，并分别被国民、住宅、新韩、韩美和韩国银行接收。这种强力手段，打破了人们心目中银行不败的神话，促进了银行的进一步整合和并购，特别提倡强强联合，自愿合并、并购，旨在提高银行经营安全性与效益性，确保其市场竞争力。(3)引进外资参股银行业。金融危机后，韩国政府直接向外资发行银行新股和金融债券，以及在银行不良资产重组中引入外资，提高外资控股比例。2003年韩国中央银行称，外国投资者在韩国银行业的外资控股水平为38.6％，其中包括直接持股和证券投资，高于马来西亚的19％、菲律宾和泰国的15％，以及日本的7％。2004年2月20日，花旗银行收购韩国韩美银行，并成为该银行的大股东，韩美银行在韩国商业银行中排名第六。2005年1月10日，渣打银行宣布以3.4万亿韩元现金(约合33亿美元)与美国新桥投资集团达成协议，收购韩国第一银行全部股份。从1998年金大中总统开始改革以来，历届韩国政府都采取了更开放的政策，外资在韩国的参与度不断上升。2005年韩国的前七大银行中只有一家韩国存款保险机构是政府KDI(Korea Development Institute)持有80％的绝对控股，外资在这家银行的比例只有12％，但是韩国前七家银行的外资持股率均在70％以上④。
韩国在亚洲金融危机爆发后采取了一系列金融和经济结构调整政策，金融监管重点也从“控制和保护”向“自律和竞争”转变，目的就是保障金融业的健全性。通过分散财经部的金融监管职能，避免因过度集中而可能形成的弊端，为未来以市场为中心的综合化经营的金融环境创造条件。在明确各自权力与责任的同时，通过职能间的限制、均衡以及协调，创造出最优的监管政策组合。我们可以看到，危机后的韩国经历了8年的经济结构和金融结构的大变革，经济已经恢复，外贸出口强劲，韩币对美元呈上升的趋势，外汇储备持续增长，其在亚洲的影响力在扩大。但是，韩国目前金融改革的目标仍未到位，经济和金融运行中依然存在不少问题⑤。我们应认识到，长期的中央集权控制的经济和金融体制在依赖制度变迁的方式下，是难以在短期内构建完善市场体制的，它需要长期的不断的努力，我们期待着韩国经济和金融制度的转型和巨变。
三、韩国金融制度改革对我们的现实启示
韩国与中国地缘相近，同属儒家文化圈，崇尚集体观念、政府强势，两个国家在历史、文化等各个方面有着不可分割的联系。韩国金融制度改革的经验教训，无疑能够给正处于改革进程中的中国金融业提供参考。
1．金融危机是一个国家政治、经济、金融制度不健全的综合反映。韩国1961年5月的一场军事政变，把朴正熙推到了韩国历史的前台，也把韩国经济发展推到新的起跑线上，正是这样一个强有力的领袖人物，把韩国市场经济带向了一个新的高度，并最终形成了韩国自身的特色。在20世纪60年代，韩国政府掌握投资主动权，为政府全面介入经济生活提供了保障。除直接的财政投资外，政府还通过各种金融机构进行资金流向控制。正是在这一金融背景下，政府掌握了私营企业的经济命脉，建立了政府主导的资本积累机制。通过信贷配置方式实行对私营企业的间接控制，从而使绝大部分企业的活动纳入政府计划轨道。从20世纪60年代的政府主导型到今天的市场导向型，其金融监管制度从政府集中控制——分业监管，再到目前的统一监管，历经40多年。在早期实行的“官制金融”中，政府将金融业作为执行宏观经济计划和产业政策的工具，直接控制银行的信贷经营，以及市场交易活动范围等。在资本市场不发达的情况下，这种金融体制虽然对政府集中资金发展经济尤其是在推动一些重要产业发展等方面起到了积极作用，但其负面影响也相当深刻。它严重剥夺了银行的经营自主权，削弱了银行管理和控制贷款风险的能力，弱化了银行的竞争力，积累了大量潜在的风险，到20世纪90年代后，其弊病越来越明显，金融危机就是韩国长期经济和金融制度问题累积的总爆发。韩国的历史经验教训告诉我们，金融问题已远远超出了金融和经济领域，能够震动甚至颠覆整个国家政权。当今的金融市场早已成为一个超越国界的全球市场，世界范围内的金融风险的产生和转移是迅速的，可瞬间完成。我们应当做的是，加快金融体制改革，建立稳定的金融体系，增强抗御风险的能力。在各种利益关系的重新调整和新的经济格局形成之中，捕捉新的发展机会，实现经济强国的目标。
2．银行民营化不等于自律化。韩国经济从高速发展向稳定发展的过渡中，试图通过民营化措施提高银行业效率，改变国有银行体制，防止银行间的趋同化，提高自律化水平，引进竞争机制。但事实却是银行民营化后的效率甚低。为此，韩国银行曾经以20世纪80年代初实行民营化的韩一、第一、汉城、朝兴银行为对象，分析民营化给银行带来的影响。结果表明，民营化能够在短期内(4—5年)改善收益性和健全性，但长期效果不佳⑥。其原因在于银行民营化未建立实质性的经营自律化经营体制。由于当时大企业的资金来源渠道主要是银行，为了获取畅通的资金源，大企业都力图拥有银行。而与此同时，资本市场还不够成熟，小股东参与银行经营的相关制度还没有完全建立起来。在此情况下，韩国政府采取了严格控制民间大股东持股比例的政策，出现了“无主银行”，最终导致政府又继续干预银行经营，助长银行经营层的道德风险产生，这是银行经营业绩降低的主要因素。总之，单靠向民间出售所有权的狭义的民营化难以达到改善银行经营的目的，因此必须探索能拥有及支配银行的新模式，使其能适应经济和社会环境并实现实质性的经营自律化。
3．建立完善的内部风险控制机制是金融机构安全稳健运营的核心。20世纪90年代初韩国采取开放金融市场政策，在没有改变以往韩国金融机构的风险管理制度下，引进大量外资。1997年亚洲金融危机爆发之后，韩国金融业遭到厄运，大量机构相继破产和倒闭。市场的开放，昭示着风险在加大，只有健全内部风险控制制度，才能控制市场风险的爆发和转移。进入21世纪以来，中国金融市场也加大了开放力度，大量境内金融机构引进外资战略合作伙伴，股东结构发生很大变化，公司治理有了明显改善。但是我们要清醒地认识到，股东结构的优化并不意味着公司经营绩效的提高，只有不断强化公司风险控制，随时监控和预警风险，才能保证金融业开放的安全性。从目前中国金融机构运营看，内部存在着风险控制的设计缺陷和执行不力等问题，这极易造成资金和业务管理的混乱。有些机构已面临资不抵债，政府也面临着为金融机构“黑洞”埋单的巨大压力。因此，金融机构要实现全能化经营，必须要控制和防范经营风险，保证各项业务活动安全稳定运行，对内部各职能部门及其工作人员从事的业务活动进行风险控制、制度管理和相互制约。这是金融机构自我控制、自我约束、自我调节和自我保护的一种自律性行为。
同时，金融业的开放要确保国家金融发展与安全。金融危机后，迫于国际货币基金组织(IMF)的压力和承诺，韩国金融大门向外资全面开放。突出表现就是银行和证券业吸收了大量境外资本，外资持股较为普遍，而像外汇、韩美、国民、Hana、第一银行等最大股东都是外商。与此同时，外资在证券、保险业中的市场份额也在提升。金融结构的重整和开放，使得韩国金融市场的国际化程度迅速提高，但对此争议也比较大。特别是美国新桥公司(New bridge，也是我国深圳发展银行的控股股东)在1997年参股第一银行，由于该公司是一家投资公司，它不能带来先进的银行管理经验和技术，对银行发展没有实质性的优势，因此外资的引进一定是行业的战略投资者。在把金融机构出售给外国投资者成为惟一选择时，应该寻找行业发展的长期战略伙伴，而不是私人股本基金。同时，由于外资股权并购的动机与主权国政府的出发点难以完全一致，客观上存在对主权国金融安全构成潜在威胁的可能性。在外资股权并购中，一旦出现具有强烈投机色彩的短期资本和各类投资基金，很容易引发主权国银行业的不稳定。例如韩国的一些外资控股的银行为追求眼前利益，缩减银行的公司金融部门，增加低风险、高收益的消费信贷，导致支撑韩国经济发展的微观基础——企业信贷规模缩减，影响到韩国经济的长远发展。[3]当前，在金融自由化趋势不可逆转的情况下，实行封闭的金融保护主义自不可取，但开放一定要尽可能实现内外均衡，既不能一味地出售给外资，也不能完全私有化，而应在两者间寻找一个平衡点和安全状态。
4．金融监管模式是在动态中调整的。一些人认为，造成韩国金融危机的一个主要原因是当时的金融监管体制不适应金融业的快速发展。[1]随着金融市场的不断发展变化，韩国金融企业的混业经营现象很普遍，并存在着一定数量的综合金融公司。但分业监管机构各自为政，监管效率不高且协调困难，使监管死角问题越来越明显。因此，1997年后韩国选择建立统一的金融监管模式，以期全面覆盖各类金融机构，堵住金融监管漏洞。我们知道，金融监管模式是一国金融监管机构和金融监管法规的结构性体制安排。实行何种金融经营模式是采用何种金融监管模式的重要参考因素，但是两者并非一一对应，完全一致。不同经营模式与不同监管模式的各种组合都可以成功，关键是根据各国的金融发展阶段、发展方向及监管目标、监管能力等诸多因素，选择最适合于一个国家的一种金融监管模式。以美国为例，自1999年颁布《金融服务现代化法》起，打破了原有的分业经营体制，转而实行混业经营体制，但仍然实行分业交叉监管模式，并且在联邦政府和州政府建立两级监管主体。尽管美国国内对此批评甚多，但是当时美联储主席格林斯潘始终反对统一监管模式，坚持认为建立两个以上的金融监管机构，可以有良好的竞争机制，能够促使金融监管不断改善和创新⑦。中国在2003年完成了分业监管体制框架，尽管它受到业界和学界的众多争议，但从韩国和其他国家的经验来看，选择集中监管模式也好，采用分业模式也罢，没有绝对的适合和不适合，它与一个国家特定的法律制度、金融环境、习惯、效率密切相关，而且是在发展动态中不断调整的。中国在目前的监管体制下，应注重提高监管效率和合作协调，进一步强化信息共享机制，完善联合检查制度，以适应金融业的创新和发展。
注释：
①参见韩国友利金融集团前总裁、韩国金融计划标准委员会主席尹炳哲(Yoon Byung Chul)，http；//finance．sina．com．cn，2003-12-07。
②参见郑琪荣：80—90年代韩国金融体制的变化及评价，韩国三星生命保险研究所内部资料。
③参见韩国中小企业研究院院长金因侯(Kim InHo)，http：//finance．sina.com．cn，2003-12-07。
④参见Kyeong-won kim：Post-Crisis Transformation of the Korean Economy，Samsung Economic ResearchInstitute，2003．
⑤ 参见宋丙洛，首尔大学前副校长、经济学终身教授，http：//blog-chinabbs．com/article/2005-09-15
⑥参见郑琪荣：80—90年代韩国金融体制的变化及评价，韩国三星生命保险研究所内部资料。
⑦参见魏加宁，王彤：韩国在克服金融危机过程中加快推进金融监管体制改革，国务院发展研究中心《金融改革与金融安全》系列研究报告，2004。
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