不确定性、信息扭曲与政府层级优化，本文主要内容关键词为：层级论文,不确定性论文,政府论文,信息论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1006-0138(2010)01-0030-04
政府层级结构或纵向结构划分关涉到不同级政府的责任机制、不同级政府对社会需求的回应能力与方式、政府行为的规模效应以及政府行政成本等一系列问题。因此，政府纵向层级划分以及相关事权、财权的分割，一直是各相关学科在研究政府管理创新方面关注的焦点。各不同学科的研究，为政府层级结构的确定提供了各种各样的规范性标准。
然而，近年来，随着现代交通和通讯技术的迅速发展以及全球化、区域化水平的提高，随着公共资源特别是公共财政问题以及官僚主义问题日益成为公众关注的敏感问题，社会面临的问题不仅日益具有强烈的不确定性和风险性特征，而且责任性、回应性、经济性以及公平性等问题成为政府层级研究中特别突显的问题。因此，设计能够有效传递和加总信息的政府层级结构是当下一个不容忽视的重大理论问题和实践问题。本文主要从科层组织在信息传递与加总方面的性质的角度，研究政府层级结构优化问题。
一、政府层级决定的传统理论
目前，有关政府不同层级的权力划分问题主要存在如下三类理论：第一类理论倡导者是马斯格雷夫与欧茨，主要关注中央政府与地方政府之间的最优财政权分割。这一理论最重要的结论是所谓的财政权力分割定理，即识别出在什么条件下，地方政府为其辖区提供帕累托效率水平的公共物品，比中央政府提供各辖区同一水平的公共物品更有效率。[1]该定理的一个重要推论是，分散化提供公共物品的收益与各辖区对集中提供的公共物品需求的方差正相关。换言之，各不同辖区在文化（民族差异等）、经济发展水平、地理环境（气候、地形地貌等）、自然资源禀赋等方面差别越大，分散化提供公共物品的收益越大。
第二类理论主要关注各种不同形式的组织的收益与成本之间的均衡。布莱顿与斯科特认为，分散化体制可降低流动性和充分发挥成本信号显示功能，但可能会增加行政成本和协调成本，因此最优分散化体制是最小化这两类成本的体制。[2]与这一类理论相类似的，是更为宏观的理论观点，即认为分散化体制可能导致社会无序或混乱，如区域分割、地方保护、侵犯产权、各种犯罪、宗族冲突、敲诈勒索、恶意垄断、行贿受贿、徇私舞弊等问题；另一方面，集中化体制虽然能够有效避免区域分割、地方保护、宗族冲突等问题，但可能面临政府侵犯私人产权的问题，即斯密所称之的来自统治者的暴力。孟德斯鸠曾观察到，“商业繁荣于共和制政府而不是专制政府的社会中……在这些共和制社会中，拥有财产的确定性使得（商人们）可以从事任何生产和贸易活动……由于人们相信他们可以安全地拥有其所获得的东西，因此人们为获得更多的财产而向人显示其财产……一般性的规则是，在奴隶制劳动的国家中人们更倾向于隐藏而不是获得财产；在自由国家中人们更倾向于获得而不是隐藏财产”。[3]在启蒙思想中，财产权的主要危险来自于政府的掠夺，这类政府就是所谓的专制政府。组织成本理论的制度设计就是在这两种危险中选择一种均衡，从而使社会运转的成本最小化。
第三类理论强调不同区域间和层级间竞争的收益。蒂博特的研究表明，在一个由不同行政区域构成的体制中，行为人将“用脚投票”进行选择，落户于那些实施与其偏好最为接近的政策的行政区域。在地方政府财政收入最大化和行为人可自由流动假设的前提下，政府将为获得更多的物质资本和人力资本而展开竞争，以便获得更多的税收来源，因而将制定不同的引进资本和人才的政策，特别是税收政策和公共财政支出政策。个体行为人（包括自然人和法人）将依据自己的目标、资源禀赋以及发展潜力选择那些实施最适合自己偏好的政策的区域。由于行为人的选择以各不同区域实施的不同政策为内生变量，因此这种选择行为将促使地方政府尽可能地制定有利于吸引人才和资本的政策，进而有效促进全社会治理水平，特别是政府服务水平的提高，最终实现社会福利的最大化。[4]
与蒂博特的强调政府间横向竞争理论不同，布莱顿强调政府间垂直竞争的收益。布莱顿认为，政府间除了横向竞争外，也存在纵向竞争。不同层级的政府，为了提高其“市场份额”即公民的支持程度，将根据其各自优势，为公众提供最优类型和最优数量的公共物品。[5]政府间纵向竞争以公民社会治理意识或理性水平的提高以及纵向间政府职能划分为基础，因为这一理论假设公众能够有效识别出哪些公共物品的提供属于哪一级政府的职能范围。布伦南与布坎南认为，不同级政府间的横向竞争与纵向竞争对于社会福利水平的提高都是重要的，因为这种竞争能够有效制约政府规模的预算，提高政府效率，优化公共资源配置。[6]
上述三类理论对于设计政府层级结构具有重要的指导意义，而且其本身亦具有重要的理论研究意义。但这三种理论都以确定性为基本假设，并没有讨论不确定性与信息传递和加总问题。近年来，随着现代交通和通讯技术的迅速发展以及全球化、区域化水平的提高，社会面临的问题日益具有强烈的不确定性和风险性特征，风险管理或例外管理成为政府面临的新问题。同时，随着公共资源特别是公共财政问题以及官僚主义问题日益成为公众关注的敏感问题，责任性、回应性、经济性以及公平性等问题成为政府层级研究中特别突显的问题。虽然上述三种理论也涉及政府纵向层级问题，但大都强调人的主观因素如腐败等与层级结构的信息加总扭曲之间的关系，而没有从科层组织内在性质或客观上探讨科层组织的信息扭曲问题，因而并没有揭示科层组织传递和加总信息的内在性质。由于科层组织在信息传递与加总方面的性质，直接影响政府的责任性、回应性、经济性以及公平性等问题，因此，研究政府层级或科层组织在信息传递和加总方面的性质是当下一个不容忽视的重大理论问题和实践问题。
二、不确定性与科层组织信息传递的有偏性
以马克斯·韦伯的科层制理论为中心框架的传统行政理论，主要在环境变量稳定这一假设的前提下，从控制效率的角度研究政府层级结构，认为充分发展的科层制组织与其他形式的组织相比，在效率上就犹如生产的机械化模式与非机械化模式一样。在标准的科层制组织中，精确化、速度、清晰性、知识运用、连续性、自由裁量范围、一致性、严格服从、降低摩擦以及人力成本，都达到了最优状态[7]。因而，科层制组织是最理想的组织，可以应用到任何情景之中。
在相对稳定或线性世界中，韦伯理想的科层行政组织的确是一种最有效的组织。然而，当环境发生了变化，即政府运行于其中的环境不再是相对稳定或线性而是不断变化的情况下，擅长于处理稳定性环境中常规性问题或任务的科层制，由于按照自上而下的命令链运行，同时，由于人们信息搜集能力和理性水平的有限性，必然面临功能失调或功能丧失的问题。这种“功能丧失”存在多种表现形式，其中近年来日益受到人们关注的一种表现形式是风险、不确定性和上级指令与社会现实状态真实信息之间的差异问题。科层组织的这类“功能丧失”源于如下三个方面的原因。
一是科层制的运转原理与现实社会状态之间的冲突。科层制运转的基础是规范，按照既定的程序和规则运转，而这些既定的程序和规范是基于过去的社会现实而制定的。如果当下的社会现实已经不是这些程序和规则制定时的社会现实，那么，程序和规则与社会现实便处于两个完全不同的时空之中，因而必然出现“过去支配现在”、“死人支配活人”的现象。
二是科层制的责任链与社会偏好之间的冲突。科层制是一种典型的向上负责的组织机制。下级只有得到上级的赏识，才能获得晋升或其他奖励。这种激励机制使得下级极力维护上级的偏好、迎合上级的口味。因此，下级总是尽可能地向上级报告有利于自己获得上级赏识和符合上级偏好的信息，并尽可能地将有利于自己获得上级赏识和符合上级偏好的信息转换为“硬信息”，而极力隐藏符合社会真实状态的信息，并极力将符合社会真实状态的信息转换为不可证实的、扭曲的“软信息”。这样，科层制将社会运转的变化性、不确定性转换为一种人为的确定性，科层制的这一信息转换过程将使上级偏好日益脱离社会偏好，最终将引发社会危机，即社会偏好与科层组织偏好发生严重冲突。
三是科层制的运转机制与其期望的目的之间的冲突。一个组织的结构是组织目标和目的、社会内部结构以及外部环境条件的函数。当外部环境存在不确定性时，决定做什么和怎么做成为管理者越来越重要的任务，而要有效完成这种任务，调整组织的结构就是至关重要的。加尔布雷斯等在总结和借鉴劳伦斯与劳什等经典研究的基础上，提出了组织内部结构调整的原则：组织的不同层级履行不同类型的任务，常规性任务由最基层的组织根据标准的、常规性程序处理，而例外情况则由高级层次组织处理。然而，科层组织的这种期望性目的，与其信息传递机制内在地存在扭曲信息的性质存在冲突。首先，科层组织是自上而下地执行指令而倾向于忽略上级指令与实际状况之间的差别，因为上级指令所辖范围要远远超出单一一个下级所辖的范围，单一一个下级所辖范围的事项可能并不与上级指令所要规范的一般事项完全一致。其次，科层组织自下而上地传递基层社会信息，出于各种不同动机人们会主观地扭曲信息，因而影响信息的真实性。最后，组织结构的调整不是来自基层而是来自高层，而高层调整组织结构的动机在很多情况下可能并不足够强烈，因为处于高层级的人员作为组织的代理人而不是所有人，可能存在“道德风险”、“创租”与“寻租”等问题。这样，组织内部结构的调整将严重滞后于环境的变迁和社会的需求。这种调整滞后的一种表现就是科层结构几乎总是在经历了大量的和相当长时间的组织危机之后才进行调整。
三、科层组织信息传递与加总无偏性的不可能性定理
根据行政管理理论，科层组织的根本特征是，指令自上而下地传递，而信息和建议则自下而上地传递：基层组织代理人（基层官员）向高层组织代理人（上一级领导者）提供相关信息和政策建议，在科层组织的某一层级上做出最终决策，并将这一决策转换为指令向下传递。
如果决策者的决策是科层结构中下属提供的信息和建议的函数，那么，决策者所接收到的信息和建议的变化将导致决策者的决策发生变化。在给定基层官员提供的某些初始信息和建议的前提下，如果干预结构，即组织的层级结构的变化并不改变决策者的决策选择，那么，此种组织结构就被称为是中性的或无偏的。在基层官员提供的初始信息和建议不变的情况下，如果干预结构的变化改变了决策者的决策选择，那么这种结构本身就影响决策者的决策。此种结构相对于决策选择来说就不是中性的，因而被称为导致选择有偏的结构。
作为构成信息传递与加总的无偏性科层结构的条件，假设组织存在一定的复杂性，即满足如下两个条件：一是组织策略选择集合中至少存在两个元素；二是至少存在两个基层官员。满足这两个条件的科层组织称为非退化的科层组织。
在上述定义和条件下，哈蒙德与托马斯证明了如下中性科层组织的不可能性定理：不存在拥有三个以上基层官员的非退化的科层组织，其在信息传递与加总方面是中性的。[8]换言之，拥有三个以上基层官员的非退化的科层组织，要保证其在信息传递与加总方面是中性的，这类科层组织是不存在的。或者说，拥有三个以上基层官员的非退化的科层组织，在信息传递与加总方面一定是非中性的。
上述定理的证明过程表明，中性科层组织的不可能性定理与公共选择理论中其他的不可能性定理存在一个明显的差异：公共选择理论中不可能性定理的一般结构是，所要求设置的基本假设越多，这些基本假设之间的不相容性程度（相互矛盾性）越强越高；而中性科层组织的不可能性定理的基本假设则是旨在消除可能产生非中性的各种可能性，因而其特征是基本假设越多，产生偏性的可能性应该越小。此外，非退化假设和至少存在三个基层官员的假设，基本上是每一个科层组织所必不可少的，因而这两个假设实际上是事实的一个描述。然而，即使在决策的每一个环节上尽可能地排除产生非中性的可能性，科层组织在信息传递与加总方面仍然无法达到中性。从这个意义上，中性科层组织的不可能性定理是一个结论性很强的定理。
四、不可能性定理与政府层级优化
政府层级结构设计是行政改革和公共管理改革的中心环节之一，直接关系到政府职能分解、转换或重新定位的实现程度，关系到社会经济绩效和社会运转的和谐性水平。科层组织在信息传递与加总方面中性的不可能性定理，在较为纯粹的意义上，即去除所有可能的人为因素影响后，揭示了科层组织的扭曲信息的内在性质。这种内在性质不论在理论意义上还是在实践意义上，对于政府层级改革和重新设计，对于优化政府层级，都具有极为重要的启示性意义。
首先，科层组织结构中性的不可能性定理，从基本理论上消除了关于科层组织性质的争论。在行政管理理论中，一直存在两种截然不同的关于科层组织性质的观点。一种观点认为，科层组织是中性的。这种观点不仅体现在威尔逊和古德诺的“政治与行政两分”理论中，也体现在进步运动改革者的科层结构中性可能性的坚定信念之中。马奇与奥尔森在总结性地评价传统公共行政理论时因此指出，传统行政理论将公共行政视为公共政策的中性工具，而且这种观点至今仍在某些学者中存在。[9]
与此相反，另一种观点认为，组织设计并不是在真空中进行的，因而组织设计不可避免地涉及政治选择与困境问题。[10]组织是组成组织的个人的目标、愿望和偏好的一种实现方式和表达方式，组织安排不可能是中性的。任何一种组织安排都倾向于追求某些利益、某些观点和某些手段，都存在其追求的某些方面的优先性。哈蒙德提出了分析组织结构如何影响组织运行结果的一个基本框架，并从不同的假设出发，得出了设计一种中性科层组织的不可能性命题。[11]
科层结构中性的不可能性定理表明，在非常一般的假设下，科层结构在信息传递和加总方面仍然是非中性的，因而基本上可以消解关于科层组织两种性质的争论。
其次，科层结构是导致组织目标置换的根源，因此，需要正确理解和解决科层组织的目标置换问题。韦伯理想的科层组织结构以其效率、专业化和标准化以及非人格化而受到人们的重视，然而在现实中，科层组织的运转结果往往与其理论上的理想模式大相径庭，经常出现目标置换问题：即科层结构设置的目的与其实际的运转结果完全不同。传统上，人们往往将这种目标置换归因于掌控这些组织的个人方面的因素，如职业道德、行为动机、价值偏好等等，因而运用大量资源进行思想教育、道德教育以及意识形态方面的教育，但结果仍然不那么令人满意。科层结构中性的不可能性定理表明，虽然就职于科层结构的个人能够影响科层组织信息加总的偏向及其大小，但最根本的仍然是科层结构本身的内在性质，决定了其在信息传递与加总方面中性的不可能性。因此，解决目标置换问题，首先需要正确理解和解决目标置换的组织层级问题。具体地说，这主要包括如下几个方面：
一是正确认识科层组织结构中性的复杂性。科层结构中性的要求表明，设计完全中性的科层结构是极其困难的工作，要求科层结构完全中性，几乎是一种不现实的想象，因为几乎无法消除人为因素对于信息加总的影响。二是应该从更为广泛的环境的角度解决目标置换问题。由于在单一的科层组织内部几乎不可能解决目标置换问题，因此从不同科层组织间以及科层组织与非科层组织间相互关系的角度上，即从相互制约、相互促进和相互替代的角度解决目标置换问题，可能是一种更为现实与可行的途径。三是从信息传递与加总的多渠道的角度解决目标置换问题。现代社会，由于信息技术的迅速发展，信息传递具有众多渠道，特别是充分发挥新闻媒体高度发达的优势，能够最为有效地解决信息偏差和信息不对称问题，从而能够及时解决或纠正目标置换行为。四是强化利益相关者在信息传递与决策过程中的参与作用，尽可能地削弱全权代理结构。利益相关者既具有隐藏相关真实信息的足够动机，也具有充分显示和披露相关真实信息的积极性。在信息传递和决策过程中，通过扩大利益相关者的参与机会，各自披露相关真实信息，能够真实再现事物的本源状态，因而能够有效避免目标置换问题。例如，实施民主选举的国家，通过政治家间的竞选机制，激烈的竞争可以有效揭示出对方隐藏的各种信息，大力降低信息不对称的程度，有效克服和校正目标置换问题。
再次，政府科层结构设计必须权衡各种不同有偏性之间的关系，形成有利于或偏向于创新的科层结构。一是无偏性或中性的性质问题。组织设计与组织决策过程是否无偏性优于有偏性。这是一个很微妙和复杂的问题。尽管自韦伯以来，组织结构中性或非人格化、标准化、专业化等成为组织设计追求的一种状态，但这一状态是否应该成为追求的目的，仍是一个没有进行过深入探索的问题。因为如果追求组织结构中性，会使组织的某些方面必然具有不是人们所期望的性质，那么，组织结构中性与这些非人们所期望的性质之间就存在一种替代性选择或权衡。二是各种不同有偏性之间的权衡与替代性选择问题。例如，公平与效率、规则与自由裁量、特殊集团利益与一般社会利益、公共积累与发展能力、长期潜力与短期社会福利、不同意识形态、科层结构与市场结构、网络结构等之间都存在复杂的权衡选择。三是环境、技术与组织结构中性之间复杂的权衡关系。由于组织结构是组织目标、社会内部结构与外部环境的函数，因此，不论是技术进步，还是外部环境的变化，都将影响组织结构中性问题。近年来，人们普遍承认的一个事实是，环境的不确定性与组织结构之间存在密切的关系。由于环境的动态性、多样性和复杂性，组织结构必须依据具体环境及其对组织影响程度的参数而确定，并不存在确定组织结构的、无条件的统一标准。但存在一些一般性的结论，可以作为组织设计和政府改革的指导原则，即环境的不确定性程度越高，社会对政府管理的期望和要求越高，变革组织结构迫切性越强。因此在这种情景下，形成偏向于促进创新的组织结构，增强政府的服务性、回应性、经济性和责任性，是政府层级结构设计的时代需求和未来发展的方向。
最后，在管理幅度许可的范围内，尽可能地减少政府的层级结构。科层结构中性的不可能性定理表明，组织层级越多，产生信息扭曲的可能性越大，因此，减少层级是减少信息扭曲的一种重要途径；交易成本理论表明，层级越多，交易成本越高，减少层级是减少交易成本的有效途径；层级越少，决策与行动的“时滞”越短，越能够及时地、有效地处理和解决相关问题。特别是在不确定性程度和复杂性程度越来越高的情况下，非标准化的、非常规化的和非预料中的事件越来越多，迅速解决突发问题，是避免因非线性作用而使问题变得极难处理的关键；政府层级直接涉及政府运行的成本（人力、物力和财力成本），在公共资源日益紧缺的情况下，尽可能地减少政府运行的物质成本，提高政府运行的经济性，建设廉价政府，既是经济或财政状况的客观要求，也是民主的客观要求，特别是控制内部腐败和外部腐败的关键。随着经济全球化和民主化程度的日益提高，人们对政府腐败问题越来越敏感，对政府的廉洁性水平要求越来越高。因此，减少政府层级，不仅能够有效地显露信息，降低信息的不对称水平，从而减少腐败，而且能够有效地提高治理腐败的绩效，降低治理腐败的成本，有利于建设服务型、廉洁型和责任型政府。
政府层级的减少会面临决策能力约束问题。传统理论认为，科层组织的存在，在某种程度上是为解决“例外情况”。由于处于层级结构较为低端的组织，其处理“例外情况”的能力有限，因而需要设置更为高级的层次，以便有效处理“例外情况”。这种观点的成立，建立在一系列前提条件之上：政府管理以控制社会和下级执行上级计划为基本导向；社会受教育水平普遍较低，能够处理“例外情况”的决策者十分有限，因而只能录用到层级结构的较高层级组织中；信息传递速度较慢，事件发生与信息传递存在较大时差，因而几乎无法瞬时传递信息；社会治理依赖于人治而不是法治，治理过程几乎完全是一个“自由裁量”过程；社会治理机制是自下而上负责，而不是向社会负责，向民众负责。这些情况如今已经发生了根本性的变迁，因此，决策能力约束不再是增加层级或保留层级的合理因素。事实上，只要有效地治理内部腐败问题，只要形成公开竞争的人员选拔机制，就能寻求能够进行有效决策的基层代理者，而不是减少政府层级的约束。