论政府对国企经营者的激励和约束——兼谈政府与国企的特殊关系和国企的本质特征，本文主要内容关键词为：国企论文,政府论文,经营者论文,关系论文,本质特征论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
对经营者要进行激励约束，这在一般类型企业不成为问题，所有者自觉自愿，经营者无怨无悔，旁观者视为寻常。但涉及对国有企业经营者的激励约束，则众说纷纭。在观念、政策、体制交错作用的诸因素中，有没有注意到国有企业和非国有企业的本质区别，有没有考虑到国有企业的不同功能定位对经营者心理需求和行为方式会产生完全不同的作用，这是决定关于激励约束的认识能否统一、设计是否科学、措施可否到位必先解决的一个重要前提。
一、国有企业的产生是历史的必然
国有企业是当代世界各国普遍存在的经济现象。国际货币基金组织一份调查资料说明，到70年代中期，在不包括美国在内的近50个国家中，国有企业的生产占国内生产总值的比重平均为9.5%； 在包括美国在内的70 多个国家中， 国家投资占全国固定资本形成总值的比重平均为16.5%。由于西方资本所有权的高度分散化，西方学者认为，国有企业已成为西方经济中最大的投资者、生产者、消费者、雇佣者和财产所有者。至于中国和社会主义国家国有企业的存在和在经济生活中的突出作用，更是人们不容争辩的事实。
从历史上看，国有企业之所以能存在于不同社会制度的国家，是因为国有企业顺应了不同社会制度经济社会发展的共同客观需要。一是弥补“市场失灵”。由于市场机制自身无法使一切资源完全处于最优配置状态，一些产品虽然社会需要但价格低于成本或风险较大，私人企业不愿投资，政府只好通过创办国有企业承担起提供这些产品的责任，实现宏观调控职能。二是弥补私人企业实力不足。由于许多产业和项目的规模、资金投放、技术水准要求较高，一般私人企业不仅资本、技术和承担风险的力量不足，而且信息和眼光也不够，如开发铁路、公路、矿山、生物技术、节能设备、环保设施、通讯产业，就成为最初私营企业无力或不敢涉足而由国家通过创办国有企业介入的产业领域。三是实施国家技术和产业政策的需要。如一些国家要求国企应用先进技术时首选国内技术，尽管国内技术可能比国际市场同类技术稍逊。又如对一些传统工业的巨额投资技术改造、一些先导工业（计算机技术、核电技术、航空技术等）的投资创新等，很大程度都要通过政府领先投资国有企业来促成。四是争取在国际竞争中的有利地位。国有企业不仅可以保护本国企业免受外国产品竞争威胁，还能借助政府的扶持政策，面向国外，赢得资源、市场和外汇。
国有企业的产生除了经济动因，也还有政治意识形态、政治安全的考虑，不过相对说这是第二位的因素。如战后初期大规模的国有化是与社会民主党的政治主张联系在一起的，一些国家使邮政服务、武器生产等国有化，是出于国家安全和社会安定的考虑。一些走上民族独立的国家在建国初期受到马克思主义指导和出于迅速恢复经济、控制国家局势的需要，也都先后建立起大批国有企业。不过，政治动机和经济动机不可能截然分开，经济动因是决定政治动因的基础和永久前提。
然而进入70年代，由于西方国家经济滞胀和新自由主义思潮的流行，特别是国有企业低效率、高成本的问题日益突出，加上市场发育的进一步成熟，资本、技术等条件对于私人企业家投资有关产业已不构成进入壁垒。伴随着70年代末的技术革命和产业调整，为了提高经济效率和减少财政负担，西方国家出现了私有化浪潮，国有企业规模有所下降，但国有企业的产生始终是历史的必然，它在世界各国的普遍存在是社会经济发展的客观必需，在社会经济生活中起着不可估量的重要作用。
二、对国有企业经营者激励约束的基本思路
为了搞话我国的国有企业，增强企业的实力，本文在大量社会调查研究的基础上设计了对国有企业经营者的激励约束机制，我们认为，它既要从政企特殊关系、国有企业特殊本质这一理性认识着眼，也要从对国有企业经营者“双重行为”的现实分析出发，抓住国有企业经营者激励约束不足的体制性障碍和观念性症结，把握好实施激励约束的基本思路。
1.“双重行为”蕴含的体制性障碍
中国国有企业经营者具有双重行为特征。这些行为特征反映出的一个要害问题，就是中国国有企业经营者的“积极性”还没有充分调动起来，“当家做主”的责权利机制和观念还没有完全形成。在评定“国有企业搞不好的一个重要原因是经营者的积极性没有调动起来”这一判断时，79.4%的经营者与54.2%的官员分别选择了“同意”：在回答“传统体制无法使国有企业经营者真正把企业发展当成自己的终身事业，无法确立真正‘当家做主’的意识”一问时，54.5%、43.6%的经营者与官员选择了“同意”。“积极性”不够高、“当家做主”意识不够强反映出激励约束的不到位，这种不到位的政策体制障碍集中表现在六个方面：第一，“市场化”压力不够，行政化色彩较浓。如经营者的选用范围和选任主体，仍然由上级组织部门单方决定；经营者去留进退的关键不是市场业绩而是领导“印象”，方向不是更合适的企业而往往可能是政府部门；对经营者的评判标准结合市场经济的新观念确立不够，简单套用政府官员“群众关系”、“民主作风”、“廉政自律”的现象还普遍存在：经营者身在企业而其“身份”是行政官员，不存在“经理市场”后备军压力和市场优胜劣汰危机感，进退两可自然对“市场”无所畏惧无所谓压力，等等。第二，“自主性”动力不够，“牵制”和“依赖”机制并存。如一些国有企业经营自主权不落实，工资额度、机构设置、人员编制、资产组合等都是政府部门说了算；政府部门职能交叉、多头插手、“齐抓共管”使企业无所适从，忙于“应付上级”；不少经营者对现行体制心存疑虑，对国有企业内在问题无意主动先改先试，看左邻右舍、等“上级”安排的多；政府部门管得太多反而使经营者责任心下降，遇到问题或等待观望或一味埋怨，从自身找问题想办法的动力不足，等等。第三，由于个人权益和企业“发展”相分离，导致“短期化”倾向明显，如考核方法以年度业绩为依据、个人地位随时可能因“领导意见”而变化；因投融资政策而形成的“不技改等死，搞技改找死”等，使经营者的注意力只好放在当年见效、自己能“控制”的短期业绩上；考核标准的不规范、监督机制的虚化、利益机制的弱化等，又使一些经营者大胆妄为、只顾眼前，豪华消费不心痛，长远打算不考虑，甚至卖了机器卖厂房、卖了厂房卖土地的“败家子”现象，等等。第四，“显性收入”偏低，“不合理”和“不合法”问题同在。目前在收益较好的国有企业里，经营者收入一般只有职工收入2—3倍或再稍高一点，效益越好的企业，经营者往往对自己的地位越担心，怕被人取代；而被“上级”指派到效益不好或者亏损企业去的经营者，尽管工作压力、付出辛劳程度绝不低于原先所在的较好企业，但收入往往马上下降。——这些“不合理”的情况使一些国有企业经营者通过增加隐性收入以弥补心里的不平衡。第五，“责任主体”缺位，所有权约束不到位。国有企业产权不清、效率低下、资产流失等体制性弊端集中到一点，就是责任主体不明确，产权虚置无人负责。第六，“素质结构”不合理，人才的培养提高不够重视，因此任务十分艰巨。体制、政策、观念带来的诸多问题集中表现为素质问题。对于国有企业经营者来说，主要是策划、经营、公关、创新、用人等综合能力及相关的政治、法律意识亟待培养提高。经营者双重行为反映出的上述激励约束不到位问题，涉及到国有资产监督营运机制、国有企业干部管理机制、国有企业经营者分配机制、国有企业经营者约束机制和国有企业经营者培训机制的改革。
2.“双重行为”后面的观念性症结
要调整由现行体制导致的国有企业经营者的“双重行为”，涉及到的思想认识问题较多，其中前提性的观念问题主要有三个：一是关于问题的实质：现在各种关于国有企业改革和对国有企业经营者激励约束的认识建议，有没有从政府与国有企业的特殊关系及国有企业的特殊本质这一前提出发？有没有在空间上注意基础性、公益性、竞争性不同产业类型的国有企业，其生存条件、内部机制天然地存在某种差别？有没有在时间上注意国有企业改制和实施激励约束，必须要分为过渡安排与理想目标、总体设计与分步实施的阶段性进程？只有从国有企业的特殊本质出发，对不同类型国有企业经营者的激励约束政策作阶段性、前瞻性和整体性的思考与设计，我们才能减少无谓的纷争，尽早取得共识，合力推进这项国有企业改革的关键性工程。二是关于问题的成因：国有企业及国有企业经营者存在的问题是企业自身单方形成的还是有其内、外双重因素？何者为主要方面？如果不从国有企业发展的历史过程和本质特征来看这一问题，不明确改革的主导力量，都将不利于国有企业改革合力的形成。历史上形成的国有企业制度作为一种微观经济体制，企业自身没有选择权；如今建立现代企业制度，涉及国有资产重组以及国资监管营运机制、经营者竞争上岗机制、企业依法破产机制、职工能进能出再就业机制、社会保障机制、投融资体制等等的建立，这些工作离开了政府的指导和推动哪一个能实现？政府仅仅处在要求、指导至多配合企业改革的位置是不够的。国有企业改制和对国有企业经营者的激励约束在一些地方进展不大，一个重要原因就是政府应该而没有成为改革的主导力量。当然，企业毕竟是国有企业改革的基础，经营者处在国有企业改革的外部推动内部引导的关键地位，也要提高改革的积极性和主动性，摆脱等、靠、要的传统思维习惯。国有企业改革应是政府和企业共同推动的事业，政府应该发挥主导作用。三是关于问题的要害：有没有在“人力资本”产权理论的意义上，理解和分析对国有企业经营者激励约束的思路。如果能认识到经营者的人力资本在二次大战后已成为比物质资本收益率高得多的特殊资本，已是经济增长的主要源泉，那么对掌握优质资本的经营者的地位上升、收入增加甚至分享“剩余”，也许就会给予更多重视和理性支持。
3.对国有企业经营者的激励约束要把握的几个意识
分析了决定国有企业经营者“双重行为”背后主要的体制性障碍和观念性症结，结合中国国有企业改革的现实背景，我们可以得出激励约束国有企业经营者思路上的几个结论：
（1）强化“国有”意识：从国有企业的本质特征出发。 即研究对国有企业经营者的激励约束，一定要正视国有企业是政府投资兴办和要承担政策义务、政府对其有扶持义务和直接间接控制权这一事实。这种资产关系使对国有企业经营者的激励约束必然也理应打上出资人——政府意志的鲜明色彩。政府公共服务和追求利润双重身份的存在，决定了其对国有资产“代理人”的激励约束，在某些方面有别于单纯利润动机的非国有企业老板。笼统在谈论“政企分开”、国有企业要“自负盈亏、自我发展”，不仅难以操作，而且可能导致国有企业改革、对国有企业经营者激励约束的方式照搬套用非国有企业或国外做法的简单化倾向。
（2）强化“企业”意识：最大限度地借助“市场化”机制。 世界各国的国有企业都普遍存在行政干预、效率低下的问题；根本症结也是共同的：都囿于企业的“国有”身份而采取了一整套反市场化的封闭性政策体制。国有企业完全市场化不可能也不应该，但在高度重视政府特殊职能的发挥、政府对特殊国有企业的控制及不同类型国有企业与政府关系应有不同这些前提下，对于国有企业与政府间的资产关系、国有企业内部的管理关系以及经营者的选用机制、分配机制、荣誉机制、培训机制、保障机制等等，逐步地最大限度地引入“市场化”机制，使国有企业按照市场经济条件下“企业”生存的一般规律尽可能摆脱行政干预而高效运作，不仅可能，也是国有企业二元化目标内在的要求。比之“国有”意识，“企业”意识上的体制障碍、观念障碍更大，需要给予更多的关注重视。
（3 ）强化“资本”意识：建立经营者与国有企业的“利益共同体”。国有企业的产权“虚置”特征，决定了国有企业改革及激励约束国有企业经营者的关节点，在于设法把国有资本的责权利最大限度量化、法律化为相关产权代表和经营者的责权利。这主要涉及两个层次上的政策体制探索：一是国有资产法定代表人责权利的落实，如资产经营公司的董事长、基层国有控股或独资企业董事长和政府国资部门与企业经营者之间，以“国有资本”为纽带的责权利划分；二是国有独资或控股公司的体制安排。在这两个层次的体制设计上，根本的是要强化“资本”观念，目的是要确保国有资本保值增值，途径则可以是将国有资本保值增值指标与上面两类经营者的考核、年度奖励、持股经营、红利扩股、养老保险、风险抵押等等相结合，使国有企业经营者真正与国有企业结成紧密的“利益共同体”，促其为了个人股份的保值增值，必须保证国有股份的保值增值。
（4）强化“分类”意识：区分不同类型国有企业采取不同方式。随着公有制实现形式多样化的推进，未来国有企业由产业性质、组织规模特别是国有资本控制程度的不同（如国有独资、国有绝对控股、国有参股占大股、国有一般参股等）所决定，政府与国有企业的关系以及对国有企业经营者的管理深度应该不同，对不同类型国有企业业经营者的激励约束应该采取不完全相同的途径。探索对不同类型国有企业经营者激励约束方式的同异区分，是研究中要注意的一个重要方面。
（5）强化“阶段”意识：设计过渡安排和理想模式。 党的十五大提出了“力争到本世纪末大多数国有大中型骨干企业初步建立现代企业制度”的目标。这里用了“力争”、“大多数”、“初步建立”等限制词，显然是考虑到我国国有经济战线的缩短、资产的重组和体制转换等，受到观念转变、利益调整、社保条件创立、政治改革步幅等多重牵制，需要有一个突破、探索和磨合过程。因此在明确和坚定国有企业改革的“现代企业制度”这一基本方向、理想模式前提下，要从我国改革的实际出发，设计出不同类型国有企业从现在起到最终建成现代企业制度期间要经历的不同“过渡”环节和形式，规划出尽早促成“过渡安排”向“理想模式”接近的手段步骤，保证对国有企业经营者激励约束机制的创立方向统一、措施可行、分步到位。对可持续或弱持续发展道路的反思，是面向21世纪的发展理念高度的哲学概括，也是全球社会立足今天放眼未来值得努力追寻的真正目标。
（6 ）强化“主导”意识：政府自觉处在激励约束的“设计师”和监督人地位。对国有企业经营者激励约束的“主体”不可能是经营者自身，而只能是国有企业的“老板”、国有资产的终极代表——政府。由于国有企业产权关系尚未理顺，与非国有企业的“老板”们对自己的代理人备加保护、严加监管的情况形成对照，相当一些政府职能部门对国有企业经营者的复杂心态、多元动机研究不够，缺少动作，甚至在谈问题时把引起问题解决问题的责任一起“推”给了国有企业经营者。而事实上，国有企业微观经济制度所有环节的形成，都受制于宏观经济制度和政府的意志；国有企业改革和对国有企业经营者激励约束每一项相关措施的落实，都离不开政府的指导和推动。因此，要把政府作为对国有企业经营者激励约束的主导力量来进行方案设计：政府对国有企业经营者的激励约束，实际上是对国有企业人力资本的“控制”，这如同对国有企业物质资本的控制一样，应是政府的当然职责。
（7）强化“总揽”意识：运用立体化思维设计配套性政策。20 年改革的一个重要经验教训就是：改革靠单项突破往往事倍功半甚至中途矢折。应该把改革作为一个系统来运作，注重政策的关联度和配套性；改革的力度大小、见效快慢和成本高低，关键在于政策的综合配套、协调推进的程度。国有企业经营者激励约束机制的创建和完善，涉及政府职能、企业规模、国资监管营运机制、国有企业社会保障机制、国有企业经营者成长机制等，其中每一个方面的改革又可能与其他方面相关联相制约，需要总体把握、协调推进。
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