政府在构建公平收入分配制度中的职责与对策，本文主要内容关键词为：分配制度论文,对策论文,职责论文,公平论文,收入论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2005年中国共产党十六届六中全会和2006年5月26日中央政治局收入分配会议指出：更加注重社会公平，加大调节收入分配制度，努力缓解地区之间和部分社会成员收入分配差距扩大的趋势。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》把更加注重社会公平，使全体人民共享改革成果，列入了加强和谐社会的重要内容。2007年党的十七大第一次正式提出：初次分配和再分配都要处理好效率与公平的关系。更加注重社会公平的提出，标志着我国收入分配制度的进一步改革与完善提到各级政府的重要议事日程上来。
一、当前我国收入分配中的若干问题
当前我国居民收入差距总体态势是：基尼系数超过临界点。基尼系数是表示收入差距的指标，按照国际通用标准，基尼系数在0.2以下，表示收入分配高度均等；基尼系数在0.2-0.3之间，表示收入分配相对均等；基尼系数在0.3-0.4之间被认为是收入差距的适度范围；基尼系数在0.4以上表示收入差距太大进入警戒状态。我国居民总体基尼系数，1981年为0.284，1991年为0.316，2001年为0.447，2004年为0.46。而同为发展中国家的印度为0.338，高福利国家的挪威、瑞典为0.2-0.3，发达资本主义国家的英国、美国、法国为0.3-0.4。我国基尼系数大大超过了通常所说的警戒线。同时我国收入差距拉大的速度也是非常的快，这对社会的冲击力会比较大。
其次城乡居民收入差距不断扩大。1978年城市居民的可支配收入与农民的收入差距是2.38倍，1985年差距有所缩小，为1.85倍，主要原因是农村家庭联产承包责任制和乡镇企业的发展，使农民收入显著增加。2004年和2005年扩大到3.12倍和3.22倍，2006年进一步扩大到3.28倍，绝对额的收入差距已经达到8172.5元。国际上的一般情况是人均GDP在800-1000美元阶段，城乡收入差距的平均数为1.7倍。依据我国住户调查资料计算，城镇居民20％高收入家庭人均可支配收入与农村居民20％低收入家庭人均纯收入比较，2000年相差14.09倍，2005年扩大到21.46倍，差距呈不断增大的趋势。
第三，地区收入差距拉大。随着我国经济的发展，居民收入普遍提高，但同时出现地区间居民收入差距日益扩大，呈现东高西低，由东向西依次递减的格局。地区间收入差距拉大部分是由农村内部和城镇内部的地区差距引起，其中农村居民收入的地区差距在上世纪80年代后期至90年代中期呈明显扩大的态势，90年代后期以来趋于平稳。但是城镇居民收入的地区差距则长期以来呈现扩大的趋势。
第四，城镇居民家庭收入差异越拉越大。从2001年到2005年，按照国家统计局五等份分组的城镇居民家庭收入增长统计，高收入、中高收入、中等收入、中低收入和低收入的城镇居民家庭年平均增长分别为15.23％、11％、9.31％、7.83％、5.35％。在这里不但高收入层和低收入层之间的增长差距有3倍之多，而且高收入、中高收入和中等收入三个阶层同低收入和中低收入层的平均差距也十分明显。据统计，2006年中等收入的居民家庭年平均收入已经达到47000元，低收入家庭只有13000元，相差3.62倍。这说明，在经济高速增长中，中高收入阶层的收入持续高速增长，中等收入阶层的收入持续较快增长，中低收入阶层则明显增长迟缓，我们在分享经济增长成果及避免社会收入阶层过度分化方面，已经出现了比较严重的问题。
第五，行业差距进一步扩大。2007年国家发改委的报告明确表示，不同经济类型和不同行业职工平均工资的增长速度存在较大差别。1990-2002年，金融保险业、邮电通讯业以及电力煤气等行业的职工平均工资增长速度明显高于采掘业、建筑业和农业牧渔业等行业。金融保险、邮电通讯及电力煤气等行业主要是国有企业，其中相当部分是垄断行业，它们在资源分配上占有一定优势，利润获得相对容易，所以工资增长比较快。如果进一步考虑到高收入行业集中的垄断行业的工资外收入和员工福利大量存在的现状，差距将会更大。与垄断行业职工工资快速增长形成巨大反差的是企业普通职工工资增长缓慢，这部分人群主要是非国有、集体企业的一般职工和农民工。根据中国劳动学会公布的数据，垄断行业与其他行业职工的工资收入差距仍有扩大趋势。2000年，最高行业人均工资水平是最低行业人均工资水平的2.63倍；到2005年，增加到4.88倍，工资绝对水平也由2000年的8436元扩大到2005年的32249元。
收入分配差距的扩大是如何产生的？主要原因：
一是我国社会主义市场经济体制改革中属于有利于提高效率的激励部分。这部分收入差别源于个人诚实劳动中辛劳程度与努力程度不同；源于个人禀赋和能力不同而形成的，这部分收入分配差距属于克服平均主义的成果，应予以肯定。
二是我国经济转型时期属于体制、制度与政策本身的弊端及不完善。具体表现在：
1.发展不平衡与城乡二元社会经济结构形成的
改革开放以来，在城乡、区域发展的过程中，由于区域优势差异、政策倾斜等原因，发展不平衡的状况愈加明显。近年来，我国政府实施了许多重大战略，如西部大开发、振兴东北老工业基地、城市支持农村、工业反哺农业，推动了区域与城乡协调发展并取得明显成效。但是由于我国中西部地区和农村发展基础薄弱、发展基数低，差距依然较大。同时我国二元社会经济结构造成城乡经济发展存在的巨大不平衡，并伴随我国二元社会经济结构下的二元户籍管理制度，限制了农民在城乡之间的自由流动，剥夺了农民进城选择就业和获取收入的机会；而且城市居民享有的种种社会福利、社会保障，以及医疗、教育、公共服务等，农民都无权享受，城乡居民收入差距油然而生。如前所述，我国城乡整体的基尼系数是0.46，如果把城市和农村作为两个部分，它们的基尼系数分别是0.34和0.37。这说明我国贫富差距的扩大，较集中表现为城乡贫富差距的扩大。
2.市场经济体制不完善
由体制造成的垄断因素和制度安排因素形成的收入差别，如一些部门和行业垄断了资源开发权，造成资源行业、一些垄断行业与其他竞争行业之间较大的收入差异；由现行体制、制度中已实际形成而不被追究、或暂时不被追究的“潜规则”而形成的收入差别，即所谓的“灰色收入”，如公职人员相当大一部分“工资外收入”、一些国有企业通过“打擦边球”而形成的职工收入分配水平差异，而这些潜规则明显是不公正的；由体制造成的利用公权谋私利，即腐败问题及非法收入问题，它造成的“黑色收入”，往往数额巨大。
3.公共政策的缺失
从中央政府到地方政府在保护低收入阶层，促进低收入阶层增加收入，保障低收入阶层的教育、基本医疗服务等方面的公共政策不够健全，存在缺失，使一些特别需要照顾、扶持和关注的低收入群体得不到应有的保障。
分配不公一方面会深刻影响社会稳定。这是因为无论人们的物质生活水平被提得多高，也无法替代他们对社会公平的需要。而且部分民众认为不正当的手段可以致富，正当谋生只能贫穷，从而损害了部分民众勤奋工作的意愿，这样会影响经济效率的实现。分配不公、权钱交易，会使人们产生强烈的不公平感和被剥夺感，诱发对社会的不满情绪。另一方面会阻碍经济持续增长。这是因为收入差距过大会导致国内需求不足，由于高收入者的需求基本已得到满足，消费需求增加的空间不大；而低收入者有消费需求，但缺乏支付能力。这样就会制约消费对经济的拉动作用。
二、构建公平收入分配制度与政府职责
一个社会的正常运转依靠规则体系的支撑，而社会中最为重要的规则体系就是制度。什么是制度？制度是社会成员共同遵守，按一定程序办事的行为准则。任何一个社会的稳定和发展都必须依靠一套制度来调整和维系。制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。有了科学合理的制度，社会才能在一定的轨道上正常有序地运转。制度的设计和安排需要以基本的价值理念为依据，在现代社会中制度设计和安排的基本价值理念的依据只能是公正、公平。
公平是指在一定历史条件下，通过经济、政治、法律和道德等方式，整合人与人之间的平等关系，促进社会发展的价值准则。从经济学的角度讲，公平就是得其应得；从政治的角度讲，公平就是平等待人。理论界一般将公平分为机会公平、过程公平和结果公平。机会公平是注重规则的无差别性的公平，即所有的人都应遵循同样的规则，获得平等的权利。过程公平是指在活动过程中规则实施的公平性。结果公平是指对活动结果合理性的赞同或承认。当然结果公平不是指平均主义，而是指对于结果的差异人们能够普遍接受。应该充分认识社会公平所具有的地位和重大的意义。
首先，公平是社会主义的根本价值目标和行为导向。社会主义的理想在它最初提出的时候，已经包括两个方面。一是对人类社会发展规律的揭示；二是对价值的追求：一方面追求从社会的压迫下解放出来获得的自由、劳动的解放、富裕安定的生活、人的全面发展；另一方面是摆脱社会各种不平等，最基本的是劳动者的权利和利益得到充分的保障。这一理想是对人类历史规律的深刻把握，又是一个人们值得为之奋斗的价值目标。
其次，公平是社会安定和居民乐业的重要前提和保证。社会的进步和发展离不开社会安定和居民乐业，社会安定的基础在于社会和谐，而社会和谐的基础在于社会各种利益关系的协调。社会公平作为一种社会利益的分配导向，能够起到协调利益关系，化解社会矛盾、增强社会凝聚力的作用。
再次，公平是提高社会效率的重要保障之一。从微观角度看，一个人效率的提高，靠他内在积极性的发挥，而其积极性的发挥又取决于他对公平的感受。如果社会成员感受到其人格、地位、机会、待遇是很公平的，他就会全身心地投入工作，千方百计地提高工作效率。从宏观角度看，一个社会整体效率的提高，靠的是社会成员积极性的充分发挥，而积极性的发挥又取决于每个社会成员对公平的感受。
公平是不会自然产生的，公平本质上是一种国家公共产品。这是因为：一是在市场经济体制中，效率优先的机制是内含在其中的，市场经济在有效地解决效率问题的同时，提高了基尼系数效应，扩大了收入分配差距。也就是说，市场经济运行本身因缺乏实现公平的机制而不能解决公平问题。按照客观经济规律的作用，公平问题会随着市场经济的发展而不断突显出来，要构建公平，找到实现公平的途径，是政府应负有的职责；二是公平的实现依托基本制度安排和具体政策制定这样两个层面，而基本制度安排和具体政策的制定需要依靠一国的政府，这是因为政府具有两大显著特性：第一，政府是一个对全体社会成员具有普遍性的组织；第二，政府拥有其他经济组织所不具备的强制力。政府作为一个国家主要的社会公共权力机构，政府生存的依据在于承担起维护社会公正、公平，改善民生状况的责任与义务。当然我们应当明确市场经济条件下哪些领域应当由政府进入，不该由政府进入的领域，政府坚决不进或者坚决退出，该由政府进入的领域，政府一定要充分发挥政府干预对市场失灵的弥补和矫正作用。根据发达市场经济国家的经验与教训说明，分配制度的有效运行是以完善的市场经济体制为基础的，收入分配领域属于政府应当进入的领域。政府在构建公平收入分配制度中的主要职责是：政府的政策制定应力求最大限度地满足社会成员普遍的基本需求；营造公平的社会环境，消除社会特权；制定相应的社会政策，为社会成员创造平等的机会；为社会弱势群体提供帮助，使社会弱势群体获得基本的生存条件。
三、政府在构建公平收入分配制度中应采取的对策思考
我国社会主义初级阶段实行的是以按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度，这是由我国的基本国情决定的。我国实行的是社会主义市场经济体制，以按劳分配为主体与我国社会主义的基本理论是一致的，与现代经济理论如人力资本对人的肯定也是一致的；多种分配方式即按要素的贡献进行分配，与市场经济理论是一致的，它确定了什么因素可以分配按什么分配的规则，是用现代分配理论发展了劳动价值论。社会主义初级阶段分配制度的有效的、具体的实现，需要政府通过一系列社会的、经济的、法律的制度建设和政策安排。这是因为构建公平收入分配制度的关键是制定公平的收入分配的规则、制度。而“公平”的价值目标的实现是一个历史的进程，需要长期的不懈的努力。因此，要长期地持久地坚持这一价值目标，就必须把许多政策措施加以整合和完善，使之成为制度，成为法律。有了制度的话，才不会轻易改变，不会因为领导人的变化而发生变化，更不能将这些措施的贯彻当作应对一时一地的具体问题而搞一阵风似的运动。实践证明，政府在构建公平个人收入分配制度时需要把握以下几个方面：一是要消除收入差距扩大的初始原因；二是通过政府直接间接干预分配过程，制定各种规则，保证分配过程的公平；三是运用再分配政策手段对初次分配结果进行调节。当前我国在构建公平收入分配制度中政府应采取的对策是：
1.政府实现初次分配起点公平应采取的对策
消除收入差距扩大的初始原因，实现初次分配起点公平，政府必须要通过一系列制度的建设和实施来实现。主要是：
制定和提供符合中国国情的教育和培训制度，为劳动者创造平等的就业机会。在现代社会中，教育对收入分配有着重要的作用。受教育的程度的不同，往往意味着就业能力的不同，机会的不同，以及将来收入的不同。因此，改善低收入人群的教育状况，就成为缩小收入差距的重要前提。我国政府虽然在实现教育公平方面做了大量的工作，取得了很大成效，但当前我国依然存在不同地区之间教育的差距，以及农村居民受教育程度相对较低的问题。2006年9月，我国新的《义务教育法》正式实施，中国农村的义务教育终于“免费”，为民众的“起点公平”奠定了重要基础。2006年《中共中央关于构建和谐社会若干重大问题的决定》指出，优先发展教育的总体布局是，普及和巩固义务教育，加快发展职业教育，着力提高高等教育质量。在保证财政性教育经费增长幅度明显高于财政经常性增长幅度，逐步使财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4％的基础上，抓紧建立向中西部地区和农村倾斜的基础教育财政转移支付制度。教育公平制度已初步构建，关键是落实。
制定和实施《反垄断法》，规范市场体系、打破行业垄断，创造公平的竞争机会。要消除不必要的行政性垄断。垄断行业凭借其垄断地位，占有并支配优势资源，获得超额利润，转化为本部门的高收入，这种收入应由政府来监管、限制。政府应制定政策，使某些行业尽快取消市场准入限制，引入竞争机制，使利润趋于平均化。对某些在一定时期必须保留垄断经营权的行业，其产品价格、收入分配方案、薪酬标准等均应纳入国家监管部门的监控。《中华人民共和国反垄断法》已于2007年8月第十届人民代表大会第二十九次会议通过，这将有利于消除不必要的行政性垄断，以及由此诱发的寻租、腐败现象，规范和完善社会主义市场体系。
制定《就业促进法》，让每个劳动者拥有平等的就业权利，以保护劳动者的生存权、发展权。就业是民生之本，就业是关系到我们所有劳动者的切身利益的起点，关系到他们的生存、发展、价值的实现，甚至他们后代的希望。2007年8月全国人大通过了《就业促进法》，这部即将在2008年1月1日起实施的法确定了政府在促进就业中负有重要的职责；明确树立起一面旗帜——公平就业、反就业歧视，劳动者依法享有平等就业和自主择业的权利，劳动者就业不因性别、年龄、民族、区域、文化、经济能力及背景的不同而受歧视；将促进就业建立的一整套工作体系制度化、规范化、法制化确认下来，以保证就业形成长效机制。目前我国处于就业最不利地位的是农民，要实现就业平等，就必须改革我国的就业制度、户籍制度等，实现劳动力的自由流动和平等竞争。
2.政府在分配过程公平中应采取的对策
实现收入分配过程公平，主要是建立合理的收入分配制度，规范收入分配秩序。目前我国初次分配过程中出现的主要问题是：一些企业，包括私营、外资、国有企业把工人，特别是农民工的工资压得很低，并且十几年一直维持不变；在国有企、事业单位流行的分配改革中，高层管理人员与普通职工的收入差距拉大到十余倍甚至更高；电信、电力、石油等垄断行业与非垄断行业的越来越大的收入差距。还有许多说不清的黑色收入和灰色收入。这样的分配不公造成分配秩序混乱。当前要进一步完善按劳分配制度、完善按生产要素分配制度。政府应依法规范企业工资决定机制，依法加强对企业收入分配状况的调控与监督，强调企业工资形成必须劳资共决、督促企业建立以工资谈判为主要形式的工资决定法定机制，使劳动真正以第一生产要素的身份参与收入分配。具体是：
加快建立和推进工资集体协商制度。对于工资定价机制，市场经济的客观要求是由供求双方共同确定，职工工资不能由企业单方面说了算，应由劳资双方通过工资集体协商来实现。上世纪九十年代全国总工会就开始推广工资集体协商制度，但在我国现实操作中并不尽如人意，工人工资实际涨幅远远低于企业利润的增长幅度和资本的红利所得。我国《劳动法》只对集体谈判作了原则性规定，《劳动合同法》所涵盖的工资集体协商选择性条款只是初步意义上的。有关劳动条件、劳动环境、劳资关系对话、民主管理等关于工人权利的重要内容需要进一步加强。应明确用人单位在集体谈判中的责任，这是制定有关法律，完善集体谈判制度中必须解决的一个问题；明确用人单位在集体谈判中提供信息的法律条款，因为缺乏企业经营情况的真实信息，就不可能有真正意义上的平等谈判；要求在集体合同中把职工最关心的工资分配、福利待遇、劳动安全、休息休假等明确列入集体合同或工资协议，以规范企业行为切实保障职工合法权益。各级劳动保障部门应会同工会积极推进农民工加入工会组织，进一步实行区域性、行业性工资集体协商，科学制度劳动定额标准以及产品的计件单价，使职工工资合理提高。
制定和落实最低工资法，使在劳动力市场供大于求，资强劳弱的条件下，保护低收入群体的权益，规范收入分配秩序，创造和谐劳动关系。政府要逐步提高劳动者的报酬，实施劳动力市场收入逐步扩大政策，最为重要的是完善和严格落实有关最低工资标准的规定。2004年3月，劳动和社会保障部对1993年制定的《企业最低工资规定》进行了修订，发布了《最低工资规定》，规定的内容在四方面进行了完善：一是扩大了覆盖范围，二是完善了标准构成，三是增加了标准形式，四是确立了最低工资标准的正常调整机制，明确最低工资标准每两年至少调整一次。《最低工资规定》的实施，将有力保障低收入劳动者获取合理劳动报酬的基本权益，促进职工收入水平不断提高，使全体职工能共享经济发展成果，有利于逐步缩小收入分配差距，有效增加消费需求，对维护社会公平正义，推动社会经济和谐发展具有重要作用。最低工资标准也要体现双赢，并非越高越好，要符合经济发展水平，这也是分配的前提。
政府对垄断行业的高收入加以有效调控，对垄断行业平均工资实行限高封顶。要完善并严格实行对垄断行业的工资总额控制制度，要调整国家和企业的分配关系，建立和完善对垄断企业的收益金制度和上缴利润制度，对垄断企业利润应逐步提高上缴国家的比例。但是解决垄断企业工资收入水平过高问题，最根本的是要加快垄断行业改革力度，引入竞争机制。关于国有企业管理层收入增长过快的问题，应该把国企经营管理者的收入与普遍职工收入确定一个合理的分配关系，在考核经营业绩，决定经营者收入的时候，应该将普通职工工资收入作为经营者经营业绩的一个组成部分，一并加强考核，明确普通职工工资不增加，经营者的收入也不得增加的规定。
加快新农村建设，千方百计增加农民收入。要发展农产品深加工，提高附加值，使农民获取更多的收入。
3.政府在实现收入分配结果公平，调节收入差距中应采取的对策
国家在收入再分配上的功能主要是通过税收和转移支付这两个途径来实现的。目前我国的收入分配格局是政府储蓄率急剧上升，政府已有向公共财政转型的能力和基础，政府应通过再分配政策的导向和措施，化解收入分配中的矛盾，使社会成员之间的收入分配趋向和谐。加强国家对收入分配差距快速扩大态势的遏制能力和手段：对高收入群体的收入实行合理、有效的调高；对低收入群体的收入实行及时、必要的保低。调高，最主要的是加大征税力度；保低，最主要的是从财政体制和结构的支付方向上，使困难职工等弱势群体的基本生活得到保障。
要健全社会保障制度，逐步建立覆盖城乡居民的社会保障体系：包括扩大城镇基本养老保险覆盖范围，做实个人账户，探索建立农村的社会养老保险制度。建立失业保险与就业联动机制，完成失业保险制度。扩大基本医疗覆盖范围，建立城乡医疗救助制度，将城市居民最低生活保障对象、农村特困户供养对象纳入救助范围。积极稳妥地解决进城务工人员以及被征地农民的社会保障问题。保障社会困难群体的基本生活。
政府应把提高农民的收入水平作为再分配政策的重点。由于我国农业处于一种相对弱势的产业，农民也处于相对弱势的地位，通过市场机制的作用改变这一现状，将是一个漫长的过程。政府应采用减免税收和更多财政补贴的政策，使农民的收入在短时期内能有明显的增加。从长期来看，政府要特别重视农村经济的发展。只有加速农村经济的发展，加速从二元经济向现代经济的转换，才是建立起提高我国农民收入的长效机制。
当前我国重要的是着力在增强制度执行力上下工夫。有了制度，还要认真严格地执行。多年来我们已经制定了很多法律、规则和政策，但在实际生活中并没有发挥应有的作用，重要的原因在于没能很好地执行。如果在执行中走样，就会使公平变为不公平，失去了用制度来保障公平的作用。要建立制度执行的激励与约束机制，把加强监督与落实责任结合起来，形成令行禁止、照章办事的社会良好风气。只有一个制度完备、依制度运行的社会，才能建设成一个公平和谐的社会。