我国农民群体分化与农民社会养老保险体制的创新，本文主要内容关键词为：农民论文,养老保险论文,化与论文,群体论文,体制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
改革开放以来，我国已经成功地启动了社会保障制度改革，社保体系已具雏形，但是占人口主要比例的农民基本还被排除在社会养老保险体制之外，农民养老问题日益严重。随着我国建立和谐社会目标的确立，民生问题日益得到关注，农民社会养老保险的制度改革已逐渐成为全社会关注的焦点。而随着经济发展和社会转型，我国农民群体阶层出现了分化，形成了许多亚层次结构，不同的农民群体有不同的收入水平、职业特点、生活方式和保障需求，传统的农村社会养老保险制度已无法适应这种多元化需求。许多地区顺应这种趋势也建立了针对不同农民群体的农民社会养老保险，但是这种“头疼医头，脚疼医脚”的应急做法造成的是制度竞争和管理混乱的局面。因此在新的养老保险体制的构建中，既要考虑到政策的一致性和易于衔接，又要具有一定的弹性，能包容农民群体的多样化特性。本文在参照已有的理论研究和实践作法的基础上，针对农民群体分化的多样性、职业的易变性、收入不稳定性和地域流动性等特点，提出了弹性双账户型方案，对我国农民社会养老保险体制进行探讨。
一、我国农民的群体分化状况
1958年以后，我国居民被划分为城市居民和农民两种不同的户籍身份，并在此基础上附着了一系列的社会分工和福利制度，同时还限制了二者之间的流动性。从此，农民这个“称谓”既代表了一种职业又是一种身份，兼具两种属性，由此也就形成了城乡二元分化的局面，这种户籍身份的区分在目前仍旧存在。 1949年至改革开放前，绝大多数农民主要参加农业生产劳动，收入的主要来源是农业，依靠农业为生，农民的职业分化程度很低。随着改革开放的进行，部分农民开始从事非农业的生产经营活动，农民职业开始出现多元化。发展到现在，我国农民群体的职业和社会阶层更是有了巨大的变化，从群体规模和社会影响程度来看，现阶段农民群体主要包括以下几种形态：
（一）纯农民
指生活在农村、纯粹从事农业（农、林、牧、渔业）、主要靠农业来获取收入的人群，是真正意义上的农民。这一阶层本来占据农村中的绝大多数，但是由于其成员不断向其他群体转化，因而占总就业人口的比例在不断缩减。如表1所示，虽然具有农业户籍的人口从1978年的81029万人微增到2005年的86935万人，占比从84.20%下降到68.01%，但是真正居住在乡村的人口占比从1978年的82.08%大幅度降低为 2005年的57.01%。另外，由于农业收入较低以及城市生活的影响，年轻和文化水平较高的青年农民更加具有非农转化的趋势，外出打工的人以年轻人为主，外出流动人员的平均年龄为33.4岁，并且外出劳动力的文化程度较高，初中学历以上者的占比为59.5%，比全部调查对象的比例高出16%。因此，留在农村务农的往往是一些文化水平低、年纪较大的农民，这一群体的老龄化程度较高，1990-2000年，农村60岁及以上的老年人口从7284万人增加到8557万人，增长幅度为17.48%，老年人口中有66%居住在农村①。因此这一群体无论是从经济收入还是社会地位来看都属于“弱势群体”。
（二）乡镇企业农民工
指在原住地的乡镇企业中工作的农民。随着城市化的发展和农村工业的兴起，这部分农民要么失去土地，要么放弃低收入的农业生产转而到附近的乡镇企业和私营企业中工作来获得工资收入。他们无需离开家乡，工作相对比较稳定，即使更换工作也基本在原地区的不同企业之间转换，这部分农民的收入水平和生活状态在农民群体中大体属于中上水平。从表2可以看出，在乡村的从业人员中，2004年有 38.43%从事非农业工作。
（三）城市农民工
指离开原住地到外部经济发达的大中城市中寻求工作机会的农民。与乡镇企业农民工相比，一方面，他们是离开家乡到异地打工，户籍所在地和工作所在地不在同一个地区，哪里有较好的工作机会、工资较高就会流动到哪里去，流动性比较强；另一方面，他们往往从事低级的体力劳动，收入和待遇都很低。由于背井离乡和收入偏低，这部分农民的经济水平和生活状态在农民群体中大体属于中下水平。但是由于农业效益比较差、农民负担沉重等多种原因，农民流动的脚步仍然在不断加快，农民工数量增加非常快，已经成为城市庞大的劳动大军，人口流动主要是向东部地区集中，主要集中在制造业、建筑业和服务业三个行业。图1直观反映城市农民工的增长速度，城市农民工的人数从1997年的4000多万急速增长到了2003年的接近12000万人②。
（四）经营型农民
这部分农民虽然也离开了土地，但不是为别人打工，而是从事加工、贸易、服务业等各种经营活动，他们为利润所驱动，几乎覆盖了所有的行业。这一阶层包括个体工商户和私营企业主等，他们之间的收入水平和社会地位差别很大，但总体而言，他们的经济收入、生活环境和社会地位都比农民工阶层要好很多，甚至超过一些城镇的中下层居民。就活动的地域来看，他们也具有很高的流动性，根据各种投资机会和业务经营的需要，在全国各地进行经营活动。他们已完全脱离原住地的农村生活，其中有相当一部分已在城市购买住房，其子女也在城市接受教育，成为城镇中的新移民群体，这一群体的出现在东南沿海的民营经济发达地区（例如浙江、江苏等）表现得尤为明显。据国家工商行政管理总局和国家统计局的统计资料，到2003年底，全国登记的私营企业已达300.55万户，其中农村108.95万户，如果加上一些在农村起家、规模扩大后向城市转移的大型私营企业，则其比例会更多③。
图1 1997-2003年农村进入城市务工人数变化
（五）失地农民
近年来，随着我国许多地区城市化和工业化的发展，大量的农用土地被征用，出现了大批的失地农民。据尹成杰判断，随着工业化和城镇化推进，目前中国每年农村正常占用的土地达到了400多万亩，其中耕地约达200多万亩，每年可能有100多万农民失去耕地，目前我国失地农民总数已经超过2000万人④。这一农民群体的特点是他们原来所拥有的集体所属的承包土地被征用和卖出，他们在获得了一定的补偿以后就失去了土地这一生产资料，除了老年人和农业雇工以外，大部分不可能再从事农业，必然分化为其他职业群体。这一群体所处的地域往往在城乡结合地带，处于比较有利的地理位置，许多人拿到土地补偿金以后进行创业活动，成为经营型农民，有的则到乡镇企业或者城里从事非农劳动，成为农民工。这一群体的收入水平和生活状态尚属中等，但是失去了土地这一最后天然保障。
以上是对我国农民群体的简单归类，并不能涵盖所有的农民群类。农民群体的分化与各个地区的经济发展情况密切相关。在贵州等一些欠发达地区，纯农民的比例较高，约50%左右，甚至难以见到私营企业主。而在发达地区，例如广东、福建、浙江、江苏等地，私营企业主、个体工商户、农民工和雇工的人数比落后地区要高得多。随着农民群体的分化，不同农民阶层之间在政治、经济和文化等方面也出现了较大的差别，他们中的一部分人拥有了较高的政治经济地位成为强势阶层，另一部分人则成为弱势阶层，这一分化给整个社会发展和相关的制度设立都带来很大的影响。
二、农民群体分化对农民社会养老保险体制的影响
农民社会养老保险是指国家通过立法采取强制手段，通过一定的运行机制，形成专门的保险基金，对具有农民户籍的劳动者年老丧失劳动能力时提供基本生活保障的制度。但是农民群体的分化以及各群体行为的多样性对农民社会养老保险制度产生了很大的影响。
（一）农民群体的多样性带来了养老保障需求的多层次性
老年时丧失劳动能力是所有自然人必须面对的生命风险，“老有所养”也是所有农民共同的保障需求，但是由于不同农民群体具有不同的收入水平、生活质量和行为方式，这就决定了他们对未来的养老保障预期有所不同。
对于大多数的纯农民来说，由于目前农业生产的非现代化和农业收入的水平较低，这部分人大部分属于低收入和贫困阶层，而且其中相当一部分是年老体弱者，除了维护家庭的日常开支和必要的教育、医疗以外，其用于养老的积蓄极其有限，因此急需养老保障。同时由于目前的经济收入和生活水平都较低，所以他们的保障需求是“双低型”：保费缴纳金额低，保障水平也低。对于乡镇企业农民工和进城农民工来说，由于大多数在企业里工作，总体收入水平比纯农民要高一些，但是由于子女教育、家庭建设和医疗等一些大额支出的存在，剩余储蓄并不足以“自保养老”。另外当他们参加社会养老保险时，其所在的企业要承担部分保费，因此其对参加社会养老保险有着迫切的需求。这一群体的保费缴纳能力和保险水平比纯农民要高，但与城镇企业职工相比要低。对于经营型农民来说，主要收入来自于各种经营活动，总体收入和生活水平较高，对未来的养老保障水平的要求也较高。由于目前在许多地区还未开展农民养老保险，或者是虽然已开展农民养老保险但是保险金水平过低，导致许多经营型农民对参加社会养老保险重视不够，养老保障主要还是靠自我储蓄和购买商业养老保险。对于失地农民来说，他们失去土地就失去了一项天然的长期保障，虽然许多农民可以获得一次性的货币补偿和实物补偿，但是由于长期生命周期中的消费行为和收入的不稳定性，上述货币补偿和实物补偿起不到长期的养老保障作用，因此从土地补偿金中一次性地列支部分保费来参加养老保险是比较可行的办法，但是由于这部分农民家庭往往还需要用这部分资金进行创业或者进行家庭建设，他们的参保意愿和保费缴纳能力不是很高。
面对不同群体对养老保险的差异化要求，如果统一规定一个较低的缴费标准和给付水平，必然会使部分高收入农民认为参加农民社会养老保险可有可无；如果统一规定一个较高的标准，又会使低收入农民无法负担保费缴纳义务。因此，在社会养老保险的账户设置中，在缴费费率一致的情况下，应该允许筹资方式、缴费标准、给付水平有所差别，扩大养老保险的兼容性，吸引不同群体农民参与，提高农民社会养老保险的覆盖面。
（二）农民职业分化的不稳定性要求突破与身份挂钩的账户制度
根据农业部对我国农村劳动力流动情况的跟踪调查，2002年40%外出就业的农村劳动力并没有固定的工作，经常变换工种和就业地点，在外就业的时间平均为8.9个月⑤。由此可以看出，目前的农民群体分化除了总体上具有复杂性以外，对于特定农民来说还具有不稳定性。一个农民今天可能在家里务农属于纯农民，而后一定时间内也可能到城市中打工而成为农民工，也可能进行自我创业成为经营型农民，而在城市里失业或创业失败后又有可能回到农村成为纯农民。对于失地农民来说其身份的归属更具有多样性，他们可能在失地之前就从事着其他职业，或者在失去土地后转为其他职业，因此其既可以归入失地农民群体，同时还可能归属于其他群体。因此对于一个特定的农民个体来说，无法保证其长期稳定地归属于某一群体，并且对人数众多的农民进行准确的身份鉴定在实际操作上也有困难。
当前在我国不同地区存在着各种类型的农民养老保险，例如有针对纯农民的农村社会基本养老保险，针对失地农民的被征地农民养老保障，针对农民工的农民工养老保险，针对乡镇务工人员的城镇职工养老保险，针对农村计划生育对象的农村计划生育养老保险等等。这种针对不同对象开办的养老保险固然可以满足不同农民群体的特定要求，但是人为地进行制度分割也带来很多问题。因为首先要对农民进行身份鉴定，然后将其归入某一类账户，按照一定的参数进行缴费，这种定格式的管理模式势必会带来很多困难。当农民身份发生转换时，需要从旧账户退出再加入另一个新账户，或者从一个账户折算到另一个账户，参保户要牺牲统筹账户的部分利益，降低了农民的参保收益和参保意愿；而对养老保险举办机构来说，农民群体在身份上的频繁转换和重叠给其在进行身份鉴定和账户归类时也带来了较多的管理成本。因此在未来比较现实的选择是在农民养老保险体制中建立完全个人储蓄型帐户，不再设置身份准入门槛，在明确相关主体缴费义务的前提下，允许农民个人账户在不同身份阶段采取不同的缴费方式。
（三）农民收入的不稳定性要求保费的缴纳应具有一定的弹性
与城镇居民相比，农民群体的总体收入很不稳定。如果刻板地实行固定缴费时间和交费数额，当农民面临着职业转换和收入变动时将无法保持账户的存续性。因此在保费的缴纳上应该具有一定的弹性，参照商业保险中的万能险的特点，允许参保人根据自己的收入情况选择多缴和少缴，也允许缴费主体发生阶段性的变化。因为个人账户是储蓄性的，个人缴费的多少将完全反映在自己未来的养老金给付上，并不影响到其他参保成员的利益，并且这种弹性制可以最大限度地保护参保人的利益，有利于提高其参保的积极性。
（四）农民的频繁迁移要求养老账户具有一定的流动性
在分化后的农民群体中，相当一部分农民具有流动性。最典型的是进城农民工，他们需在不同地域之间找到有利的工作机会，而经营型农民也在全国各地寻求有利的投资机会，他们的工作和生活地点经常发生着变化。在2002年度，40%外出就业的农村劳动力并没有固定的工作，经常变换工种和就业地点，在外就业的时间平均8.9个月⑥。在目前我国养老保险统筹地区分割的现实情况下，参保对象的流动性势必带来养老保险账户的不断更替，要经常从一个地区的账户中退出再加入到另一个地区的养老账户中去，会给参保对象带来不必要的账户转换成本，而且还会损失统筹账户的利益。因此在新的农民养老保险制度中，个人账户应具有一定的流动性，使得流动型农民的养老账户能够低成本地在各个地域的养老保险制度之间进行转换和衔接。
三、弹性农民社会养老保险机制的构想
（一）整合现存多种制度，实行统一框架下的弹性双账户型农民社会养老保险制度
自从1992年我国民政部制定了《县级农村社会养老保险基本方案》后，各地政府以此为基础，结合农民群体分化的现实情况，逐步形成了各种不同类型的农民社会养老保险模式。如针对纯农民的农村基本社会养老保险制度，针对城市务工农民的“双低型”城镇企业职工养老保险，针对失地农民的被征地人员养老保险，针对农村计划生育对象的农村计划生育养老保险。结合各地的经济发展特点又形成了带有地域特色的养老保险模式，如山东的以个人缴纳为主的个人账户储蓄积累制，苏南的以集体补助为主的社区保障模式，浙江的政府、集体和个人共同出资的被征地农民养老保险制度，广东东莞建立的个人和集体共同交费的农民基本养老保险制度等。
多种农民养老保险制度并行存在现象，一方面确实满足了特定农民群体参加养老保险的需要，提高了农民养老保险的覆盖率；但另一方面也造成了许多后续问题：制度之间的分割和竞争，未来的养老保险制度的城乡统筹更加困难，保障对象无所适从，当农民的职业和地域转换时无法保持账户的存续性，缺乏公平性和一致性等等。因此，一方面要对现存的相关制度进行整合与完善，将其纳入到统一的农村社会养老保险框架体系中去；另一方面也要进行制度创新，提高农民养老保险体制的包容性，能够满足多种农民群体的养老保障需要。
根据一般的社会保险的做法，为了体现社会基本保险的“互助共济”和“个人责任”的双重特性，一般采用双账户性质，即对每一个参加成员设立“统筹账户”和“个人账户”。在统筹部分，所有参加成员享受同样金额的保险金给付，而不考虑其在保费上的不同贡献，因此具有“互助共济”的色彩。而在个人账户上，特定成员所享受的保险金给付和其所交纳的保费相关，体现对养老保障的“个人责任”。统筹账户和个人账户相结合的做法既可以给予参加成员基本的生活保障，又体现出个人在养老保障上的差异性。笔者认为在新的养老保险制度中可以延续这种制度，但是在具体的账户设置上要区别对待，体现出不同的政策意图，具体思路是：以社会统筹账户来实现养老保障的社会共济性，体现养老保险政策一致性和公平性，而同时以个人账户来体现储蓄性、缴费灵活性和保障水平的多层次性。
（二）在统筹账户部分实行财政补贴下的“双低型”制度
在统筹账户部分，养老金的给付要体现出社会互济的色彩，用来提供参保人的部分养老费用，所以要采取“现收现付”模式。在保费缴纳和保障水平方面，统筹账户应该采取“低门槛进入、低标准享受”的双低型农民养老保险。在这种前提下，农民交纳的保费负担较低，能够照顾到各阶层农民群体的缴费能力，养老金的给付也比较低，可以参照当地居民生活标准的下端，定位于维持最低生活水平的基本保障作用。为了保持政策的一致性和公平性，养老保险统筹账户的统筹层面应该较高，突破目前以县为统筹单位的做法，尽可能以省为单位，并争取覆盖统筹区域内的所有农村户籍人口。在保费的筹集上，国家应针对整个统筹账户适当地给予财政补贴。
（三）在个人账户部分实行完全积累制和万能缴费方式
在新型的农民养老保险体制的个人账户部分，应该参照商业寿险中万能保险的做法，实行万能型的缴费方式。该账户采取完全积累制，在规定了最低缴费额和最长缴费时间等基本前提下，允许参保人根据自己的收入情况选择多缴和少缴，也允许缴费来源的多元化。这样既不会影响到其他参保成员的利益，也不会损失到农民个体享有的各项保费收入，可提高农民参加养老保险的积极性。
（四）尝试进行统筹账户和个人账户的地域分离
虽然农民群体的职业、收入和工作地域容易发生变化，但是他们的户籍所在地相对比较稳定，并且是行政管辖的主要依据。虽然部分农民在青年和中年时期在全国各地随机流动，但是他们中的大部分人在老年后还要回归到原住地，即使有些人成为移民后，根据未来的户籍改革方向，其具有固定住所的地方也往往就是其户籍所在地。因此大部分农民在老年后还会相对固定地生活在户籍所在地，因此养老金的领取固定在户籍所在地比较合理。因此可以考虑统筹账户和个人账户的地域分离，其中社会统筹账户应该以参保人的户籍所在地进行登记，而个人账户应该允许具有一定的流动性，随着参保人的工作地进行迁移，方便个人账户保费的缴纳和账户的存续性。但是到退休前应将个人账户转回到统筹账户所在地，当农民到达退休年龄后，由其户籍所在的养老保障机构按照两个账户（统筹账户和个人账户）的计发标准来发放养老保险金。这样，对于一个流动型的农民来说，可以在户籍所在地有一个统筹账户，在工作地有一个个人账户，而在其老年后这两个账户又会汇集到户籍所在地，由其户籍所在的养老保障机构来发放保险金，这既实现了养老账户的流动性，又方便了养老金的统一发放。
（五）规范各类保费承担主体的缴费义务
不同身份的农民群体所对应的养老保险的保费筹资来源不同，涉及到的保费承担主体也有所不同。对于纯农民来说，承担保费的主体有国家、集体和个人；对于农民工来说，承担保费的主体包括雇主和个人；对于失地农民来说保费承担主体可能包括国家、集体和个人；而对于经营型和自由职业农民来说，保费的承担主体主要是个人。在弹性制的个人养老账户中，应该允许参与缴费的主体随着农民身份的不同而变化，同时由于每个主体在养老保险中承担的责任性质不同，应该规范各类主体的缴费义务。
对于农民个体来说，统筹账户的个人应缴保费部分必须按时足额缴纳，因为这部分采取定额和具有社会共济的特性，个人随意少缴或不缴会影响到其他参加成员的利益和统筹账户的公平性。而对于个人账户实行一定的弹性制，在一定的规定前提下允许农民根据收入的多少灵活地缴纳保费。对于农民所在社区的集体经济来说，因为不同地区的集体经济发展程度并不相同，保费承担能力也不相同，不能采取强制措施而应该鼓励有条件的集体经济代替所在社区农民缴纳保费，并给与政策上的优惠（例如保费部分可以作为税前列支）。对于农民工的雇主企业来说，其占有农民工的主要剩余劳动价值，承担大部分的保费是其责任所在，必须参照一定的标准给农民工缴纳保费。而对于各级政府来说，为特定对象所承担的保费是一种财政转移支付，因此在农民养老保险方面各级政府给予的财政补贴多少、补贴给哪些对象应该在国家的统一规范和协调下根据当地的农保政策来统一实施。
（六）养老保险基金应交由专业养老保险公司来运营管理
在上述的养老保险体制中，由于个人账户部分实行万能缴费型，因此要求有较高的养老保险精算水平，需要由专业的保险经营队伍来完成。目前我国的社会养老保险基金一般是交由政府部门来运作的，事实证明，在此途径下养老保险基金增值保值的效果较差。因此在新的养老保险体制中，应明确政府主要起到政策引导、组织构建、运行监管和财政补贴的作用，而养老基金的具体运作则应该市场化，交给专业的养老金管理公司来进行管理。
注释：
①数据来源：中国经济体制改革年鉴2003卷
②数据来源：中国城市年鉴2005卷
③数据来源：中国私营经济年鉴2002-2004卷
④资料来源：http://biz.163.com/06/0309/14/2BPG36Q200021QJV.html
⑤数据来源：中国经济体制改革年鉴2003卷
⑥数据来源：中国经济体制改革年鉴2003卷
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