行为失范与公共管理——关于农村人口进入城市问题的实证研究，本文主要内容关键词为：公共管理论文,农村人口论文,实证研究论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
现在，离开原来社区外出就业生活的农村人口规模庞大。在城市，来自农村的外来人口的管理已经从一般的社会问题演变为公共问题，引发了多方面的公众诉求，越来越成为城市政府公共政策议程的重要内容。
外来人口引致的公共问题可以分为两种，一是总量扩张增加了公用设施的承受压力，集中表现为住房、交通和水电供应的紧张，一是部分人员的行为失范引起城市社会的焦虑，集中表现为治安状况的恶化。80年代末和90年代初，社会关注的重点是前者，90年代以来，这种关注则侧重于后者。
本文是关于城市社会中外来人口失范与管理的实证性研究。主要判断均源于本课题组近年来所进行的文献研究和实地调查。进城农村人口的行为失范问题，虽然较早就引起社会关注，但已有的评估认识存在明显偏差；现在对于进城农村人口的公共管理，主要缺陷是偏于防范约束而服务缺位。不规范的管理行为甚至不合理的政策设计本身，往往成为诱发外来人口失范行为的重要因素。在面临大量外来人口的情况下，城市社会整合的关键是以培育新市民为管理政策的基本取向。
一、“问题民工”与民工犯罪率评估
民工（特指以就业为目标进入城市的农村人口）是城市外来人口的主要成分，也是城市外来人口管理主要的政策标的团体。
人们较早就注意到了犯罪状态下的民工，即民工犯罪问题，但是，对于数量日益增长的另外一种问题状态下的民工却缺乏注意，本文将这些民工称为“问题民工”。“问题民工”和犯罪民工是两个不同的概念。
本文提出“问题民工”概念的基本背景是：虽然近两年农村外出人口的总量没有明显增长，甚至在某些地区有所减少，但是，外出人口中处于非正常生活状态的人群却出现较迅速的膨胀。这部分人虽然已经离开户籍所在地的乡村进入城市或其他地区，但是他们并没有正当的职业或者正常的来源，或者说他们的流动生活出现了这样那样的问题。所以，称这些人为“问题民工”。
（一）“问题民工”的构成。
大致有三种人：（1）进城就业失败，或者原有职业已下岗失业，但并不离开城市，称为“失业民工”；（2）目前有正当职业， 但是明显属于超计划生育，称为“超生民工”；（3 ）外出本身不以就业为目的，或就业活动很不正常，如因家庭矛盾而外出或者因在农村与基层组织发生矛盾而外出，其中有一部分甚至以乞讨、上访为生活重心。“问题民工”的产生应当说始于流动就业潮流的兴起，犹如大潮奔腾中的泥沙俱下，而这个群体在规模上的迅速膨胀则出现在近几年。能显示这种膨胀状况的，主要是一些大城市在流动人口管理工作中的困难增加，特别是外来人口中收容遣送对象大量增加。
（二）“问题民工”的扩张。
近几年，“问题民工”本身的数量扩张速度快于流动民工总量的扩张速度。根据上海市的调查，这个群体的数量增加十分显著。公安机关的收容以无合法证明、无合法职业和无正当生活来源的“三无”人员为对象。该市公布的流动人口总量和公安部门掌握的收容遣送数量比例的年度变化，可以显示“问题民工”的增长势头。整个80年代，年均收容总量不超过1万人次，以1988年为例，收容遣送人数约1万人，约占外来人口总量的1%。进入90年代，外来人口增加较快， 但是收容量增加更快，1993年收容遣送人数达到4万人，占外来人口总量的1.4%，1996年收容遣送人数达到8万人，占外来人口总量的2.8%，1997年，收容遣送人数超过10万人，占外来人口总量的3.6%。流动人口抽样调查显示，1993年是该市外来人口总量规模最大的一年，但收容却不到1997 年的二分之一。这种情况说明，虽然近几年的民工总量得到了控制或者说基本稳定，但其中的问题成分显著增加了，进一步说，进城农民总量方面的稳定并不表示政府管理的核心问题获得解决。当然，还有另外一种可能的情况，即进城农民的总量事实上也是逐步扩大的，但如果这种情况属实，除了说明“问题民工”本身值得重视以外，更说明了政府管理甚至在基础情况把握方面还存在严重问题。
“问题民工”的结构趋于恶化。城市管理部门认为，在收容遣送人员中，真正属于年老体弱、身体残疾的社会弱者，或者家乡受灾而被迫外出的灾民，其份额并没有明显增加。大致而言，在整个90年代，这部分人基本上稳定地占收容总量的2%左右。这种情况说明， 流出地政府在特定情况下的救济、救灾、救助工作是成功的，农村并没有产生大量的生活难民。值得注意的问题是，在收容遣送人员中，增加较多的是具有正常劳动能力但失去正常劳动生活的人口，特别是在这部分人员中，曾有不同程度的违法行为者的数量有明显增加。1989年的收容对象中，有轻微违法犯罪行为者有4600人，1993年增加到8500人，1996年增加到14500人，1997年增加到21000人。
“问题民工”群体的扩张是城市社会问题的一个重要的生长点，减少农民流动的负面作用，最重要的是要着眼于解决这个特殊群体的问题，而不是仅仅看到要减少流动农民的总量。
（三）民工犯罪程度的合理评估。
在以往许多调查中，通常认为犯罪人员中外来人员占50%左右，有的达到60%以上。在外来人口比较集中的北京、上海等大城市和珠江三角洲地区，比率还要更高些。但是，要准确地评估城市外来人口的犯罪程度，似乎不能仅从外来人口犯罪量占城市犯罪总量的比重出发。因为，在这个数字后面，还有一些具体因素应当考虑。
首先，关于“犯罪”概念的使用，究竟何种情况可以视为“犯罪”。一种以公安部门抓获的各类犯罪嫌疑人数量来衡量，通常引用的都是这个数据；一种以被法院依法判决确定有罪的人员数量来衡量。以浙江省为例，法院系统提供的数据比公安系统提供的数据约低19.4个百分点。这部分外来人员实际上只是严重违犯治安管理规定，如小偷小摸、卖淫嫖娼、吸毒、一般的打架斗殴等，并不是刑法学意义上的犯罪分子。
其次，公安部门提供的数据中，有一些犯罪没有统计在内，如由检查机关自主立案侦察的犯罪（包括贪污、行贿受贿、渎职等），此类犯罪绝大多数属于本地人口。1994年，全国此类犯罪分子的数量约占被提起公诉的被告人总数的6.5%。 这就意味着本地人口犯罪率被社会舆论低估了6.5个百分点，而外来人口的犯罪比重相应地被高估了。
再次，外来人口犯罪率与本地人口犯罪率的比较方法问题，人们通常运用异质比较，如用某一城市的全部本地常住人口的犯罪率与全部外来人口的犯罪率加以比较。实际上这是不科学的，本地常住人口与外来人口的内在结构大不相同，属于不同质的群体。常住人口是一个男女老幼大致均衡的社会群体，外来人口是一个以男性为主、青年人为主的社会群体。所以，要科学地比较两种人口的犯罪率，应当先确定一个结构同质的人口群体。显然，同质比较的结果，外来人口的犯罪率仍然会较高，但会明显低于通常的说法。
如果在分析流动人口犯罪的严重程度时，全面考虑到上述影响因素，流动人口实际的犯罪率显然会低得多。
二、犯罪民工的实证分析
关于民工犯罪的特征描述，以往的一些研究主要通过治安管理部门间接调查。为了直接观察并具体分析问题，课题组在沿海地区某市一座监狱实施了一项对于犯罪民工的问卷调查。这是一座专门收押轻刑犯的成人监狱。其中有非监狱所在市市籍犯人401人， 占全部在押犯人的39%。
（一）什么是犯罪民工？
这项研究的第一个问题是正在服刑的犯罪人员哪些属于民工犯罪，哪些属于非民工犯罪。问卷设计规定，凡是已在该市就业或者以就业为目的来该市的外籍农村人口，则定义为民工。如果在来该市3 天内就犯罪者为非民工，因为来该市后立即犯罪是外来流窜犯的基本特征； 在3天以上1个月以内犯罪者，住在旅馆饭店者为非民工， 住建筑工地者则为民工。依据这种界定，全部401名外来人口罪犯中，有民工罪犯233人。从这个轻刑监狱的情况来看，民工罪犯占到全部外来人口犯罪人员的58%。
（二）犯罪民工的身份特征。
民工的身份特征主要是看其有效证件的办理程度。（1 ）在公安机关管理的暂住证方面，有29.6%的人已经办理，58.1%的人没有办，另有12.2%的人处于正在办理的过程中。办证率要比全部外来人员通常的办证率70%～80%低得多，说明有犯罪倾向的部分人故意逃避证件制度的管理。（2）在劳动部门办理的就业卡与就业证方面，只有18.7 %的人办理。但是，这一办证率和监狱所在市全部外来劳动力的办证率差不多。1996年在该市务工经商的60万外来劳动力中，只有10万人在劳动部门登记办证，办证率约为17%。
外来犯罪人员有无工作。在问及“你来本市后有没有找到工作”时，183名被调查者作了肯定性回答，占全部回答者的67.0%。 这说明无工作者在外来犯罪人中并无决定性的地位。
外来犯罪人来本市前有无前科。外来犯罪人员中非民工的前科率较高，达到24.1%，而外来民工只有3.1%的前科率。
（三）民工犯罪的罪行种类。
民工犯罪高度集中在侵财型罪行上，这是与非民工犯罪的重要区别。所犯各种与钱财有关的罪行者占全部外来人员犯罪的93.0%， 另有8人（2.8%）所犯的流氓罪和故意伤害罪属因讨工钱而引起， 两者合计占95.8%。真正所犯各类与钱财无关之罪者仅占全部犯罪的4.2%。 相比之下，本地人口犯罪人员所犯与财产无关的罪行则高得多，占25.8%。在侵财型犯罪中，犯盗窃罪者最多，占全部犯罪者的65.1%，犯抢劫、掠夺罪占20.8%，其他为诈骗等罪。
侵财型犯罪民工的犯罪原因。在问及“你在犯罪之前的主要想法是什么”时，回答“没钱吃饭了，只好以不正当的手段去弄钱”的被调查者共51人，占全部回答者的20.2%；回答“工作太苦太累了，想换一个轻松挣钱的方法”者21人，占8.3%；回答“已经习惯了， 不那样做手就发痒”者8人，占3.2%；回答“说不清”者103人，占40.7%。
（四）犯罪民工犯罪前的经济状况。
问卷分析显示，有三分之二的外来人员到达该市时，身上有数百元钱甚至更多的钱，他们在找不到工作的情况下，一般可以坚持10天以上的时间，不致于较快地陷入“没钱吃饭”的生活危机中；有三分之一的外来人员到达该市时身上的钱不足100元， 其中极少数人已经接近身无分文的困境，如果不能在较短的时间内找到工作，他们就将真的面临忍饥挨饿的危机。在那些从事工资性体力劳动的典型民工（198人）中， 身上带钱不超过100元者有四成多。
约有15%被调查者犯罪时已处于生活困境，即身上不足10元钱，可算是真正的无钱吃饭状态；接近50%犯罪时的经济生活环境并不令人乐观，其中的近二成只有10元～50元钱，另外的三成也只有50元～200 元钱。有约35%犯罪几乎与不良的经济状况毫无关系，有一成半的被调查者进行盗窃或抢劫时有钱1000元以上。
我们设计了“如果你在犯罪之前基本上身无分文（即不到10元钱），那么导致这一情况的原因是什么？”有108人作了回答， 回答“找不到工作，而所带来的钱又被用光”占总数的39%，回答“吃喝玩乐，开销太大”者占22%，回答“老板一再克扣拖欠工资”者占26%，回答“其他原因”的占27.5%。
调查发现，不宜把外来人员犯罪与外来民工犯罪混为一谈；“三无人员”犯罪在外来人员犯罪中占有一定比重，未办理暂住证的外来犯罪者还比较多，但我们却没有得到外来人员犯罪主要是“三无人员”犯罪的调查结论；经济因素在影响外来人员犯罪的众多因素中仍然具有举足轻重的地位；罪因结构中找不到工作和老板长期克扣、拖欠工资是导致许多外来人员陷入生活困境的重要原因。在制定有关城市外来人口的公共政策时，不仅要看到表面上外来人口犯罪数量的增加，更要注意这种增加背后的社会因素，特别是制度缺陷本身的影响。
三、城市社区的管理结构
为了在微观层面上了解常规状态下城市政府部门（具体看主要是公安部门）如何管理外来人口，课题组在烟台市城区某派出所进行了以参与观察为主要工作方式的实地调查。派出所辖区内常住人口22429人， 在该所办理暂住证的外来人口2100余人，接近辖区常住人口的10%。还有部分未被纳入管理因而未进入统计数字的外来人口，具体数量难以统计，据管理人员估计占总数的30%左右。
该派出所共有干警18人， 暂住户籍室有专职的暂住人口管理人员2名，一位是派出所的正式警察，一位是从辖区商场借调使用的会计。 9名外警在各自户口段的责任区内，既管理常住人口，也负责对暂住人口的管理。派出所对于外来人口的管理程序主要有以下内容：
一是摸底。摸底就是掌握辖区内暂住人口的流动情况。由于大部分暂住人口不是主动到派出所办理暂住户籍，因此，摸清辖区内的暂住人口，要求他们办证，是暂住户籍管理的基本前提。通过摸底，发现辖区内新到的或没有办理暂住证的外来人口，才可能把他们纳入管理之中。暂住户籍室的专职管理人员虽然也进行摸底，但摸底工作主要是靠外勤民警来做。
二是办证。暂住证办理由暂住户籍室负责，暂住人口全在这里办证，没有在其他场所现场办证的情况，因为一些技术性工作如取指纹、录笔迹等只能在这里完成。办证的手续是，首先查验暂住人口的身份证，其次是建立暂住人口档案，填录暂住户口卡和暂住人口登记表，对于男性还须在手印卡上录下10个指纹。
三是函查。在暂住人口管理工作中，函查只针对男性，是秘密进行的，外来人口不知道。就是根据暂住人口身份证上的原籍地址，向当地公安派出所发函，询问、调查有关该人的事项。调查事项有：是否有此人；是否有前科；是否有违法行为。
四是验证和退证。这两项工作是由暂住人口的专职管理者来做的。验证一年两次，年中和年末，持暂住户口卡到辖区一一查验暂住证。验证工作的内容包括查明这些办发了暂住证的人口的暂住情况。
城市公安部门对于外来人口管理是以防范犯罪为出发点的。这种管理体制起因于计划经济时代社会结构相对封闭、社会流动特别是区域流动不发达的历史条件下，并不是为了适应大规模流动人口的出现而设计的，因此，对于转型时期出现的大量流动人口，仅有这样的管理显然是不够的。尤其是在一些外来人口数量庞大的地区，传统管理方式的局限更加突出。其一，管理内容单一，公安部门的管理只是一种治安管理，主要以防范犯罪为出发点，或者是说在一些情况下把外来人口当作潜在的犯罪群体来管理。从公安部门本身来讲，这样工作并无不妥，公安部门当然只能管理犯罪问题。但是，从整个政府的管理角度来看，这样做是远远不够的，因为流动人口在聚居地引发的绝不仅仅是一个治安问题。其二，管理力量单薄，公安部门力量的配置是以常住人口的数量为依据的，如果一个社区的外来人口达到一定的规模，甚至超过了户籍人口，那么，原有的管理人员可能连原来很单一的管理职责也无力完成，而相应的若干服务更谈不上。这是本课题在另一项实地调查中要讨论的问题。
四、城乡结合部社区的管理结构
在外来人口高度集中的城乡结合部，管理方式不同于典型的城市社区。在城市社区，管理的主要力量是正式的公安部门，在城乡结合部，由于外来人口的数量往往高于常住人口的数量，主要按常住人口比例配备的警察人力不能适应治安管理的工作量的要求，于是就增加了一定数量的非制度性的治安管理部门和管理人员。在这种情况下，某些城乡结合部的外来人口管理，实际上已经由政府管理演变为社区组织的管理，行使管理职能的主要是一些没有法定管理权力的临时机构及其工作人员。这种社区管理是怎样运行的，课题组研究人员在上海郊区的H 镇和HW村进行了两个月的参与观察。
（一）镇的管理。
1.机构和人员。H镇外来人口有2万多，与常住人口之比约为1∶1，暂住登记率约为75%。镇的外来人口管理机构称“外来人口管理办公室”，与镇“社区保安综合执法队”实行“两块牌子，一套班子”。按照规定，外来人口管理办公室的职责是，协调镇政府各职能部门，指导各村的外来人口管理工作，并直接进行镇办企业、新征地工地、新住宅区的外来人口管理，具体的管理工作包括暂住管理、房屋管理、务工经商管理、计划生育管理、防疫健康管理等。外来流动人口管理办公室是镇政府的事业单位，专职人员有3人，按照规定， 各相关部门都要有人参加外来流动人口管理办公室的工作，但是，除了计划生育办外，其他部门均无人在这里上班。外来流动人口管理办公室主任估计，外来流动人口中总有20%左右的人无正当职业。
2.工作内容。镇外来人口管理办公室在1998年中的主要工作：1 月～2月，调查登记外来流动人员，资料输入电脑（待补充），评出30 个外来流动人员先进个人，走访留沪过节的外来流动人员；3月， 综合治理宣传月，“三五”普法宣传；4月～5月，整治“四小店”；6月～8月，慰问战高温第一线的外来建设者；9月～10月，私房出租情况调查， 私房出租许可证、治安许可证的统一办理，取缔无证经营发廊。
这里的外来人口流动性很高。年初，H镇的计划生育部门给居住3个月以上的3200多名外来育龄妇女建了“小白卡”，登记了详细的资料。但是，3个月后，管理人员进行随访时，发现40 %的人都不在原来的租住地点了。
（二）村的管理。
1.机构和人员。HW村是正在消失中的村庄，外企需要大量廉价劳动力，有1000多外来人口在该村外企工作。村设有一个“警务站”，其实是村治保主任办公室与联防队值班室，并没有正式公安人员。派出所有一位负责该村的片警，不参加日常管理和治安巡逻。联防队起初是护村队，职责是看护农田。联防队的工作人员共有13名，分两班值夜，主要侧重夜间工作——治安巡逻、查验证件等。工作人员有联防队制服与警具。本应由派出所管理的暂住证办理、暂住费收取工作由联防队员代办。“警务站”的工作费用依靠外来人口的各种交费，称“以外养外”。
2.管理内容。1996年以来，上海市流动人口管理提出“控制总量，控制居住”的“双控”方针。“双控”的一个重要方面是清除违章搭建，这些地方是城郊结合部外来流动人员的主要居所。村治保主任说：“1996年‘冲’过一次违章搭建，我村拆了496间， 过了一年又慢慢建起600多间。”有一家出租了40间房，有20多间是违章搭建。在这个村， 很少看到几家没有违章搭建，也很少有村民没有向外来流动人员出租房屋。由于大规模的建设征地，全村有约60名土地被征用而又没有其他生活来源的村民，每月领取324元的生活费，当地称“征地待岗”， 这些人需要以房租补贴家用。根据匡算，如果外来人口全部离开，全村人一年至少失去200万元的房租收入。
1997年，该村外来人口最高峰时达3500人，村“警务站”仅上缴的外来人口管理费就达到19.6万元，上缴村4万元。
（三）管理的困境。
从管理机构来看，在镇一级，外来人口管理部门只是事业单位，没有行政权力，严格来说不能够行使管理职权。在村一级，村委会雇佣几个本村青年农民，买几套看上去很像警服的保安服装给他们穿上，就成立了所谓的“警务站”，俨然警察局，由这些人执行对外来人口的管理，可以罚款，甚至可以抓人关人。
管理暴力的大量存在值得重视。社区组织的管理人员在管理活动中常常对管理对象实施不同方式的暴力，这种管理暴力成为解决一些管理难点的重要手段，同时也导致新的管理问题，主要是外来人口的不合作甚至敌对。管理人员的不良表现事实上成为刺激起更多治安等方面问题的重要因素。
在管理部门看来，对于外来人口最具效力的管理行为是所谓的“联合执法”。一般是由一个部门发起，邀请其他部门参与，突击清理清查外来人口中的某些突出问题。课题组成员参加了一次“联合执法”，由派出所发起，镇村干部、村联防队员、计划生育工作人员等有上百人参加。清查对象包括出租房屋、市场摊点、发廊餐馆、各类店铺等，一切有外来人口的场所都是检查之列，清查内容是外来人口的证件手续是否齐全、是否进行违法犯罪活动等。因为清查行动主要在该镇的三个村进行，费用要求村里平摊，大致参加者每人补助20元钱。这种联合执法的主要特点是一种冲击性，几天之内，或者一个较短时间内，会有明显效果，但是，不久便一切如初，被查处和清理的人员陆续返回，违章房屋照常出租，违章摊店照常经营。
社区组织相当重视外来人口的法制教育，教育的方式和内容却不受外来人口欢迎。在一年的不同时间里，组织外来人口的法制教育课，分别采取讲座与看录像的形式。录像是政府部门专门为流动人口录制的录像片《走向有序》和《拥抱明天》，但认真看的人寥寥无几。因为录像内容大部分是外来流动人口管理的领导讲话，不具有形象化、具体化、寓教于乐的特点。还有一些打工者联谊会、俱乐部之类的活动，主要是一些大学的青年志愿者帮助操办的，是外来人口的一个重要业余活动场所，很受外来人口欢迎，但问题是场地有限，活动次数也较少，只有极少量的打工者能够参与其中。
对于外来人口来说，他们最需要提供的是基本权利保护，如人身权利不受侵犯、劳动能获得相应报酬等。1998年春天，该镇一家台资服装公司，老板因负债不辞而别，拖欠40余个员工4个月工资。 员工们跑到镇外经贸办等单位反映，不仅没人管，反而被轰出来，都是说：“你们是外地人，老板跑了，你们该走了。”态度更加不好的是村里，不仅不管，村支书、农方经理还让村联防队采取措施，把他们驱逐出去，联防队甚至动用了警棍。最后，员工委托律师提起诉讼，通过法院才讨回工资。
现在，城市外来人口政策的主要手段是多种多样的收费和办证，政策制定者认为这是制约外来人口过度进入和行为失范的基本选择，但外来人口作为政策标的群体却没有相应的理念认同，特别是执行中不合作，使得政策的规制能力大打折扣。从外来人口的角度来看，主要困惑是感受到了来自城市政府的管制约束，却没有感受到期望的服务帮助，尤其是缺乏制度化的政策表达渠道，自身权益维护往往不能获得有效支持。公共管理的困境之一是，由于政策设计上的缺陷，外来人口往往陷于一种政府服务的真空之中，在许多情况下，实际上过的是一种没有政府的生活。他们不把当地政府当成自己的政府，他们常常是向同乡组织、亲友组织甚至带有秘密社会色彩的组织寻求本应当由政府提供的“服务”。公共管理的困境之二在于，虽然政策规定很多，各种各样条款很细致，但是支持管理活动推进的政策资源严重不足，在一些情况下甚至处在一种有政策目标无政策工具的尴尬局面。一些管理内容没有经费支持，没有人力投入，甚至也没有法定条件下的行政体系。突出问题是，在一些外来人口大规模聚集的地方，政府缺乏制度创新意识，依托一些临时机构和临时人员去实施法制性政策性很强的管理工作，使公共管理不仅面临管理主体本身的合法性问题，而且一些管理人员本身的行为失范又酿成新的冲突甚至局部管理危机。
公共管理的本质是对于社会资源的权威性分配，具体来看，需要两个方面的社会整合，即社会价值观念的整合和社会公众利益的整合。从城市外来人口的公共管理来看，整合的关键是政策制定和制度设计本身要体现外来人口是“新的市民”的价值理念，而不是旧体制下的一般意义上的“暂住人口”。从体制改革的意义上讲，原来计划经济时代的市民也在经历一个重新市民化的过程。不论是来自乡村的非市民，还是城市里的老市民，都将在社会转型过程中成长为市场经济体制下的权利地位相同的新型市民。在这样的前提下审视城市外来人口的公共管理，就会发现目前的政府努力尚有若干值得斟酌之处。
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