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[中图分类号]F29[文献标识码]A[文章编号]1003—4145[2007]11—40105—03
城市化作为传统落后的农业社会向现代文明的城市社会的转变是一次深刻的革命，农村人口的城市化是其难点和核心。考虑到我国城市化一直是在体制和政策存在重大缺陷的背景下推进的，而且推进城市化制度系统的构建与创新是一个复杂的动态系统工程，每一单项制度的改革与创新都不是孤立和单向的，而是具有千丝万缕的联系。因此，必须根据城市化推进的目标、次序和步骤，针对制度系统中存在的弊端和问题，对关系农村人口城市化进程的各种具体制度进行调整、完善和创新，从而构建一个统一、协调、完备的制度支持系统。
一、城市化制度支持系统改革与创新不配套的表现
1、农地产权制度。
作为城市化制度支持系统的核心制度，农地产权制度改革总体上滞后于其它各项制度的改革。从现实经济关系的内在逻辑看，农地制度创新的滞后已经造成了整个城市化制度支持系统的恶性循环。在我国经济体制转型期，城市化进程受阻的直接原因是就业岗位增加缓慢或减少，而就业岗位增加缓慢或减少是因为买方市场过早形成；买方市场过早形成是因为农村市场启动困难，而农村市场启动困难是因为农民收入增长缓慢；农民收入增长缓慢是因为我国农村人多地少，而农村人多地少是因为剩余劳动力不能有效转移和城市化；剩余劳动力不能有效转移是因为户籍制度的制约，而户籍制度约束是因为社会保障制度瓶颈的制约；社会保障制度瓶颈的制约使农民只能依靠有限的土地获得基本的保障，而土地制度保障功能的强化又使得农民市民化的风险增加；农民市民化风险的增加使农民进城并不踊跃，而城市对农民吸引力不足则难以让农民自愿放弃农村土地；农民不愿意放弃农村土地使规模经营难以实现，而小农经济的发展又制约市场的扩大，缺乏足够的市场支撑的非农产业必然难以快速发展；非农产业发展缓慢则必然难以提供大量就业岗位，而就业岗位增加缓慢或减少又必然使城市化进程受阻。如此循环往复，形成难以打破的僵局。
2、户籍制度。
在传统体制下，城乡分割的户籍管理制度是限制农民进入城镇，从而限制城市化进程的主要制度障碍。改革开放以来，随着经济发展对非农产业就业需求的增加，以及农民进入城镇呼声越来越高，中央政府多次改革户籍管理制度，渐进式地逐步放宽对农民进入城镇的限制。由允许农民进入小集镇到允许其进入小城镇、中小城市以及大城市的若干行业，由要求进入城镇的农民无偿交还责任田到允许农民保留责任田进入城市，由要求农民进入城镇交纳各种城市建设费用到严格禁止向进入城镇的农民收取费用等等。改革开放以来的户籍制度创新，已经大大淡化了其负面效应。但是，由于当前户籍管理制度的一些规定和内容，对农村人口流动仍然有很大的限制作用，从而制约了城市化进程。第一，当前对农村居民全面开放的只是城镇户口，农民到大中城市落户的制度障碍依然存在。第二，农民获得城镇户口的条件是必须购买住房，而城镇的房价很高，农民的收入又非常有限，因此，这种以货币构筑的新门槛对普通农民来说仍然是难以逾越的。第三，户籍制度改革的目标是淡化户籍管理，但是其他制度改革不同步又强化了户籍的重要性。比如就业制度对拥有本地户口居民的保护，中小学招生只面向本地生源等等。这也从另一个层面上反映出各种具体制度同步配套改革的重要性。
3、社会保障制度。
改革开放前，我国的社会保障主要是对非农业人口实行全面保障，广大乡村人口享受的保障范围极其狭小。改革开放后，我国城市陆续以法律、法规和政策的形式出台了各种社会保障措施。应该说，中国城镇的社会保障体系框架已经基本建立。但是，我国长期忽视农民的社会保障问题，导致了农村社会保障制度的严重缺失，因此农民的生、老、病、死、残基本由自己负担。另外，在农村缺少社会保障的情况下只能赋予土地的社会保障功能。因此，土地长期以来就成为了农村社会保障的主要载体和保障资金的主要来源。这种保障体系在只求解决温饱问题的传统农业社会里不会出现太大的问题。但是，一旦农民的温饱问题解决后要求长期增收致富时，这种保障体系的缺陷就暴露出来了。因为，单一的土地保障，农民的就业空间和渠道狭窄，对于离农人口而言，即使农业收入对其无足轻重，但由于就业，养老等社会保障的后顾之忧未能消除，他们也不会轻易放弃所承包的土地。这又在一定程度上固化了小农经营，阻碍了农业规模化和专业化发展。同时，促使农村人口在城乡往返流动现象的长期存在，使他们难以作出在城市长期投资与居住的打算，延缓了城市化进程。
4、产业政策。
现行的农村集体经济产权制度阻碍了乡镇企业向城市集中，难以获得集聚效应。农村集体经济的初始资产属于农民集体所有。乡镇政府不仅掌握乡镇企业的行政管理权，同时作为集体资产所有者的代表掌握乡镇企业的财产所有权和经营决策权。这种类似于过去国营企业的政企不分的产权关系，必然使乡镇企业不是追求利润最大化，而是追求社会福利的最大化，承担很多社会功能，乡镇企业迁址则意味着福利的丧失。这种农村集体经济产权制度安排实际上阻碍着乡镇企业资源的流动，形成了农村工业化政策的扭曲。
5、就业制度。
迄今为止，我国仍然存在城乡二元分割的劳动力市场，尽管改革开放以来人口流动已经不像以前那样受到严格的控制，但农村劳动力到城市就业，仍然要受到各种制约和限制，造成了农民工与城市工的同劳不同酬以及歧视性的就业制度，从而使我国农村剩余劳动力的转移没有像刘易斯所说的那样，由农业部门向城市非农业部门合理有序流动，而是被较稳定地固定在了农村狭小的耕地上。一方面我国市场经济的发展为农村人口进城提供了强大的刺激，另一方面又用行政手段来控制农村人口进入城市尤其是大中城市。在这种机制作用下，我国城乡间的人口迁移具有非均衡性、非市场性、非开放性和非公平性的特征。这种机制同时导致一种日渐严重的恶性循环：农村劳动力日益过剩→过剩劳动力没有正常的流出渠道→过剩劳动力的沉积导致农村劳动力的边际效率下降→并不丰富的农产品大部分满足农村低水平自给后，只有很低商品率→农业的低商品率限制了非农产业特别是轻工业的发展→导致城镇经济缺乏活力，城镇就业岗位不足→进一步严格限制农村人口向城市转移。
6、教育制度。
城乡二元分割的教育体制，阻碍了农民素质提高，导致其“能力”或人力资本的贫困。一是因为农村户口的居民不能享受与城市居民同等的教育；二是限制了农民创造和获得机会的可能性。因为农民基本上被限定在户籍所在地，活动空间狭窄，既难以自己创造机会，也很难获得外界的机会以提高自己的收入和改善自己的地位；三是限制了农民在流动中增长见识、开阔视野从而提高人力资本价值的可能性。由于不能自由流动、不能进城而导致的能力的贫困又成为农民在择业和获取收入时缺乏竞争力的原因。
综上所述，现行城市化制度支持系统存在不少问题，远远滞后于城市化发展的需要。最为突出的表现就是制度改革缺乏系统性，多是“头痛医头”、“脚痛医脚”的应急措施或权宜之计，缺乏系统全面的改革方案，与农村人口城市化密切相关的制度改革仍未触及根本。这导致进城后的农民在就业、教育、社保等制度面前面对的是预算硬约束，对这些制度不改革又会造成城市化的滞后和农村的贫困与落后，反过来又增加了制度变迁的成本从而迟滞了城市化进程。
二、城市化制度支持系统不配套的原因分析
总体上看，支撑城市化制度支持系统的各项制度在制度创新中相互孤立，缺乏共同的目的性和统一的制度变革方向，没有构成一个相互协调的有机整体，而且各项制度在推进城市化的进程中呈现出无序性，这些都使得制度变革的绩效大打折扣。究其原因：
1、对城市化制度支持系统所特有的系统性与复杂性认识不足。工业化与城市化是不可逆转的世界潮流，其重要性不言而喻，对于我国这样的发展中国家更是如此。在发达国家城市化的历史进程中，城市化本身从来没有成为政府的一种目标。工业化、城市化是经济社会发展的一种必然结果，其背后的根本推动力量是技术创新和制度创新，而城市是技术创新和制度创新的主要载体，城市化是实现技术创新和制度创新的重要手段。这意味着工业化、城市化本身并不是最重要的，重要的是技术创新和制度创新。因此，通过制度创新创造城市化条件，逐步建立完善的城市化制度系统，比确定一个具体的城市化目标更重要。依据前文的分析，我国的城市化制度支持系统并不是由谁设计出来以后实行的，它是由一定的历史所造就的，而且各个不同的制度之间相互作用演化成今天我们所看到的制度框架。在这一制度系统内部各种制度在保持各自自主性的同时交互作用，其结果使得整个城市化制度支持系统呈现出复杂性与无序性。长期以来我们缺乏对城市化制度支持系统的正确认识，在推行某项制度变革时很少从这些制度之间的互补性、协调性的角度去进行创新的制度安排。这种对制度系统性与互补性的认识不足是我们改革开放以来虽然进行多项制度创新，但往往收不到预期效果的主要原因。
2、对城市化制度的路径依赖特征认识不足。理性“经济人”选择不利制度的现象被称为“诺斯悖论”。这种现象的存在并不说明这种制度的合理性。如我国选择的城乡二元社会经济体制及二元社会保障制度、二元教育制度、二元分割劳动力就业制度和户籍制度都是“诺斯悖论”的具体体现。现在关键就是要回答既然明明知道存在“诺斯悖论”，这种制度不合理，为什么又能长期被锁定在恶性循环的状态中呢？诺思教授认为这是一种“路径依赖”，即在制度变迁中，存在着一种报酬递增和自我强化的机制。这种机制使制度变迁一旦走上某一路径，它的既定方向会在其后的发展中得到自我强化。他认为“人们过去的选择决定了他们现在可能的选择”(诺斯，1994)。如果初始选择的方向是正确的制度变迁就可能进入良性循环，如果初始的选择方向出现偏差，制度变迁就可能沿着错误的路径往下滑，还有可能被锁定在低效率的状态下。我国城市制度改革也具有路径依赖特征。一是初始的制度选择提供了强化现存制度的刺激和惯性，因为沿着原有的制度变化路径和既定方向往前走总比另辟蹊径要方便得多。因此，由二元城乡社会经济格局所选择的农村土地制度、户籍制度、社会保障制度始终是城市化制度支持体系中难以突破的重要关口。二是既得利益集团要巩固现有制度，反对或拖延进一步改革，即使新的制度比现有制度更有效率，于是初始改革倾向为后续改革划定范围。这也是我国改革开放后城市化制度的安排与创新总是难以摆脱计划经济的束缚，制度创新总是在制度支持系统外围徘徊，难以攻破制度体系的核心，难以摆脱计划经济影响的重要原因。
3、城市化制度支持系统制度创新供给不足。从制度的供给角度来看，任何方式的制度创新都离不开国家的支持，但国家却并不总是支持者。按韦伯的定义，国家是一种在某个给定地区对合法使用强制性手段具有垄断权的制度安排。国家的目的不外乎两个：一是经济目标，即使全社会的收益最大化；其二是政治目标，即使自身的支持率最大。但是这二者的目标并不总是一致。只有制度创新的政治收益大于政治成本时政府才会提供新制度供给。如果创新损害具体制度提供者集团的利益，它们就不会为制度创新提供服务，甚至会以国家的名义阻碍制度创新的实现，维持一种低效率的制度。城市化制度支持体系的创新也不能背离这一规律。如农村土地产权制度、社会保障制度、城乡分割的户籍制度创新不足，都是因为从政治稳定的角度考虑得比较多，而对市场经济规律考虑得不够的结果。而且，在我国由于长期的“运动”，制度创新还面临着重大的政治风险，因此，创新者的创新报酬将少于作为整体的社会报酬。而且农民温饱问题基本解决，没有改革开放前那么大的创新压力(即生存压力)，大大削弱了对制度整体创新的需求。
4、由于受到现阶段生产力发展水平和物质基础的限制，以及中央政府和地方政府财力的制约，也是造成城市化制度支持体系改革不配套的客观原因。具体来说，首先，我国目前生产力水平较低，尤其是农村生产力水平，在许多地区还是以劳动为主要生产力式，未能给农业现代化提供物质基础和技术手段，使农村土地制度的创新不具备现实性。其次，鉴于目前我国农村尚未建立社会保障体系，加之我国农村有9亿农民，要进行社会保障制度的改革，建立和完善社会保障体系，需要中央政府和各级地方政府的大力支持。在我国进行了分税制改革后，各级地方政府的财力非常有限，尤其是农村乡(镇)级财政入不敷出，而农村社会保障体系的建立和完善的主体是乡(镇)政府。在这种情况下，中央政府面对9亿农民，没有支付能力来构建农村社会保障体系，地方政府更是“巧妇难为无米之炊”。再次，产业结构的优化和升级是一个自然的历史过程，受到我国现阶段生产力发展水平的限制。产业结构的优化和升级能创造更多的就业岗位，为城市化创造条件。但是，产业结构的演进具有其自身的规律，需要生产力的发展、科技创新为其提供物质基础和技术手段，而具备上述条件需要相当长的历史时期。最后，教育制度和就业制度的创新同样也是由我国现阶段生产力水平及现有的物质基础和财政支付能力决定的。
三、城市化制度支持系统创新与整合的目标、体系框架
城市化制度支持系统创新与整合的目标是：构建以农村土地制度改革为核心、以社会保障制度改革和户籍制度改革为重点、以就业制度、教育制度的改革和产业政策的创新为配套，形成运转流畅、互为补充、互为促进，共同推动城市化进程的制度体系。
城市化制度支持系统创新与整合框架表明，我国的城市化制度支持系统是由土地制度、户籍制度、社会保障制度、就业制度、教育制度、产业政策共同构成。其中，土地制度处于整个制度支持系统的第一层次，居于核心地位，而这也正是我国现阶段城市化制度支持系统创新与整合过程中的瓶颈所在，其它制度改革的绩效都需要以土地制度创新为基础。社会保障制度与户籍制度处于第二层次，居于重要地位。土地制度同社会保障制度和户籍制度是互为前提、互为因果、相互促进的关系，在制度创新的过程中需要充分考虑三者间的互补性和互动性特征。就业制度、教育制度和产业政策处于第三层次，居于配套改革的地位。需要在城市化制度支持系统第一、第二层次制度创新逐步完善的过程中进行相应的配套改革。在对城市化各项制度创新与整合的过程中，形成运转流畅、互为补充、互相促进的制度支持系统，共同实现“变农村为城市、变农民为市民”的城市化道路。