校舍安全何以保障？，本文主要内容关键词为：校舍论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-011.8 文献标识码：A 文章编号：1671-9468（2008）04-0047-15
引言
2008年5月12日，四川汶川发生8.0级地震。
汶川地震引发了各界人士对我国学校校舍安全问题的热烈讨论[1]，其中不乏真知灼见，然而却难免有诸多局限。比如，大多讨论由新闻记者和网民发起，而少见教育界、建筑界学者之参与。这难免使讨论不是带有血气的言论就是对现象之陈述或是对国际经验的简单介绍，而较少对我国校舍建设制度性保障体系进行系统的深入探讨。另外，大多讨论见诸网络媒体或是报刊而非严肃的学术性刊物，这是否暗含了我国教育界学者对这个问题的根本忽视，或者是对这一课题的价值判断——校舍安全问题并非一个有学术价值的课题？何种原因不得而知，不过可以肯定的是：在地震发生以前，除了几篇关于“危房改造工程”或是“中小学建设标准”的文章[2][3]中顺便提及校舍建设安全质量之外，我国教育刊物上关于校舍安全的文献十分稀少。与此形成对比的是，英文文献中关于校舍安全（包括校舍地震安全）和学校建筑与规划的文章和研究报告却比比皆是，其中有地震学家和建筑工程师对学校校舍在地震中抗震表现的研究[4]，有对学校地震安全法案及影响的综述[5]，有对学校规划中学区功能的探讨[6]，也有国际专家对全球学校地震安全的问题与经验的总结[7][8]。
其实我国并不缺少校舍建设质量方面的法律规章制度，政府和有关部门对校舍建设安全历来十分重视。那么，汶川地震暴露的我国校舍建设质量问题背后的体制性根源是什么？我国现行的校舍建设质量制度体系有什么缺陷？应当如何借鉴国际经验建设一套行之有效的校舍建设保障体系？这些都是十分有意义的问题。
一、我国中小学校舍安全建设的制度体系及体制性缺陷
客观地说，我国有关部门对学校安全问题包括校舍安全历来非常重视。首先，我国已经建立一系列与校舍建设安全有关的制度和规章。自1986年颁布《中小学校建筑设计规范》（GBJ99-86）以来，《农村普通中小学校建设标准》（1996）、《城市普通中小学校校舍建设标准》（2002）相继颁布。其次，我国中央政府已经对中小学尤其是校舍建设和改造投入大量的建设经费。自1990年代中后期以来，中央财政通过开展系列“工程”在我国义务教育阶段投入数以百亿计的经费，改善农村中小学办学条件，其中大量经费用于校舍建设。这些工程包括两期“国家贫困地区义务教育工程”（1995～2000，2000～2005）、“全国中小学危房改造工程”（2001～2006）、“西部地区农村寄宿制学校建设工程”（2004—）和“中西部农村初中校舍改造工程”（2007～2010）。在工程实施方案中有专门的《土建项目管理办法》，对建设质量管理有明确的规定。 然而，校舍建筑质量和校舍安全一直是困扰教育部门的一个问题。
那么，问题出在哪里？除了地震本身作为天灾的因素之外，汶川地震中校舍大面积垮塌的制度性根源何在？
（一）制度体系
与我国学校校舍建筑地震安全有关的法律与规章制度可以粗略地分为三类：（1）国家级的法律及条例和标准，这类法律、规章与学校校舍地震安全没有直接的联系；（2）与学校校舍建筑设计安全有关的标准、规范、条例；（3）由教育部或有关部委有关学校建设“工程”实施办法中有关质量管理与监督的条文，比如《全国中小学危房改造工程土建项目管理暂行办法》；或者是专门就校舍建设质量发布的通知、办法等，如2006年11月14日《教育部关于进一步加强中小学校校舍建设与管理工作的通知》。以下简述三种类型制度规章中存在的问题。
考察第一种类型的主要法律规章之条款（见表1），我们会显而易见地发现：我国没有系统专门的针对学校校舍建筑以及抗震设防规范的标准，学校建筑并没有特别的抗震设防要求①，唯一规定见于《建筑工程抗震设防分类标准》GB50223中。在2008年8月新版本中，关于学校的规定如下：“教育建筑中，幼儿园、小学、中学的教学用房以及学生宿舍和食堂，抗震设防类别应不低于重点设防类。”[9]同样属于重点设防类的建筑还有：大型体育建筑、大型影剧院、大型博物馆、档案馆、商场、展览馆、会展中心、旅馆、办公建筑、科学实验建筑等。[10]
表1 我国有关地震安全、建筑抗震设计方面的主要法律与规范
法律规范名称发布日期 生效日期
发布部门
《中华人民共和国防震减灾法》1997/12/29
1998/3/1国务院
《地震安全性评价管理条例》 2001/11/15
2002/1/1国务院
《建筑抗震设计规范》GB50011-20012001/7/202002/1/1建设部
《建筑抗震设计规范》(局部修订)2008 2008/8/4 2008/8/4住房和城乡建设部
《建筑工程抗震设防分类标准》GB50223-2004② 2004/6/182004/10/1
建设部
《建筑工程抗震设防分类标准》GB50223-20082008/7/302008/7/30
住房和城乡建设部
第二类型的标准、规范与学校建设与安全直接相关，仔细研究这些设计规范的文本和条款及适用范围，会发现如下问题。
1.各类学校校舍没有统一的建筑设计规范：特殊教育学校与普通中小学校不同，从幼儿园到中小学不同，农村与城市中小学建设标准也不同。
2.在与校舍安全有关的建筑结构条文中，有不一致的内容：比如，在《中小学校建筑设计规范》GBJ99-86中对楼层的规定是“小学教学楼不应超过四层；中学、中师、幼师教学楼不应超过五层”[11]，而《农村普通中小学校建设标准（试行）》（1996）中的第32条第一款规定“除初小校舍为平房外，完小和初中的主要建筑物应尽可能建造楼房。完小的教学办公楼不宜超过三层，初中的教学图书实验楼不宜超过四层”[12]。
3.真正与地震安全有关的应该是建筑设计与结构，但这方面的条款反而不被重视，比如在《特殊教育学校建筑设计规范》（2003）中，必须严格执行的强制性条文，都无关乎建筑结构和建筑材料。[13]
4.各类标准与规范尽管多由教育部和建设部公布发行实施，但编写单位各不相同。《中小学校建筑设计规范》GBJ99-86由天津市建筑设计院编写；《托儿所、幼儿园建筑设计规范》（1987）由黑龙江省建筑设计院编写；《农村普通中小学校建设标准（试行）》由上海市教育局建筑设计室编写；《城市普通中小学校校舍建设标准》由国家教育部主编。由不同部门或者由同一部门不同地区机构编写的标准自然难免有不一致之处。
5.由十个部长同时签署的《中小学幼儿园安全管理办法》（2006）可谓包括了中小学幼儿园安全的方方面面，但对校舍建筑质量也不太可能有针对性和具体约束力。
6.某些标准中是否存在专业性的致命错误，有待建筑专家和结构专家的评说。如果查考《农村普通中小学校建设标准（试行）》中与建筑结构有关的条文，第三十三条规定“墙（柱）体：宜采用砖（石）混承重结构”[14]。但是采用“砖混结构”的校舍在本次汶川地震中大量倒塌，以至于国家教育部和建设部在2008年6月8日《关于做好学校校舍抗震安全排查及有关事项的通知》中专门指出“对学校的每栋建筑物、构筑物等设施进行逐项检查，特别是要将2001年以前建设的砖混结构的学校校舍，作为此次排查工作的重点”。③
表2 我国主要与校舍建设／校园安全有关的规范与标准
法律规范名称发布日期生效日期发布部门
《中小学校建筑设计规范》GBJ99-86 1986/12/25 1987/10/1国家计委
《托儿所、幼儿园建筑设计规范》
1987/9/3
1987/12/1建设部、国家教委
《农村普通中小学校建设标准(试行)》
1996/12/20 1997/6/1 建设部、国家计委、国家教委
《城市普通中小学校校舍建设标准》 2002/4/17 2002/7/1 建设部、国家计委、教育部
《特殊教育学校建筑设计规范》 2003/12/18 2004/3/1 建设部、教育部
《中小学幼儿园安全管理办法》 2006/6/30 2006/9/1 教育部、公安部、司法部、建设部、交通部、文化部、卫生部、国家
工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、新闻出版总署
第三类型是就校舍安全、校舍建筑具体的建设项目或者因凸显的问题而临时发出的通知、通告、管理办法等。这样的文件数量很多，通常是由中央部委（比如教育部、财政部、建设部、国家发改委）单独或联合发出，各省、市、县相应单位（厅、局）会转发或制订发布类似文件。比如，关于“全国中小学危房改造工程”的文件有“关于印发《全国中小学危房改造工程实施管理办法》的通知”、“关于印发《全国中小学危房改造工程土建项目管理暂行办法》④ 的通知”。这些政策文本对校舍建筑质量管理的条款往往包括：（1）规定从中央到省、市、县、项目学校的质量管理责任；（2）要求遵守有关《学校建筑设计规范》和《建设标准》。（3）由于《建筑设计规范》和《建设标准》本身并不能保证建设质量，教育部门又制订校舍建设安全的要求，要么过于具体，要么过于宽泛，或者超出专业范围之外；由中央到地方层层向下转发，具体解释与操作可能出现很大偏差。
综上所述，我国现有学校校舍建设安全尤其是校舍地震安全方面的制度体系中存在若干缺陷：（1）没有统一的专门针对所有学校的建筑设计规范；（2）没有特别针对地震安全，地震设防没有得到特别的重视；（3）现有规范、标准由不同部门编写，部分由教育系统内部的建筑部门编写，因而在标准和规范上有不协调、不一致的地方。
（二）财政保障体制
财政投入体制是学校校舍安全建设保障体系的重要部分之一。2001年以前，我国农村义务教育“以乡镇为主”负责，人民教育人民办。我国中小学校舍建设长期缺少规划，形成大量危房，严重威胁师生的生命安全。2001年以后，随着农村义务教育管理体制向“以县为主”的体制转变，中央和省一级政府投入大量资金，系统解决中小学校舍建设问题。表3是1995年以来几个重要工程的情况简述。仅中央财政就投入500～600亿，加上省级地方政府的配套，估计这些工程（多与校舍建设有关）总投入近1,000亿。
尽管上级财政有如此大的资金投入，由于我国幅员辽阔，地区经济和教育发展水平差异很大，目前的投入力度与根本性解决中小学校舍建设所需资金还有一段距离。该财政体制有如下问题：
1.由于2001年以前义务教育财政责任长期由最底层的乡镇负责，我国农村中小学校舍建设欠账很多，目前许多校舍靠中央转移支付以“工程”方式解决，还没有形成良好的可持续发展的危房与新建房之间的动态解决机制。比如，危房改造工程只解决2000年以前的校舍，但显然，要一次性解决校舍旧债也不是容易的事情。很明显，以上提到的四个工程之间有重叠之处，也难免有覆盖不周之处。
2.没有固定机构长期负责校舍建设财政投入。拿“危房改造工程”来说，中央经费的投入由财政部、国家发改委、教育部三部委共同负责，由部委主要负责人组成“工程”部际协调小组，下设“全国中小学危房改造工程部际协调小组办公室”（简称“全国危改办”），作为部际协调小组的日常办事机构，具体负责“工程”实施的组织管理和检查监督等工作。[15]
3.中央按地方大类划分决定投入的比例，这样的划分（比如一片／二片／三片）过于粗放，因为有研究表明省内生均教育资源的差别大于省际差异[16]，所以目前这种大片按比例的投入方式无法保证其效率与公正。
4.对于一些经济落后地区，“以县为主”的义务教育投入体制仍有困难。各级政府对校舍投入的财政责任划分还是不清楚。由于数据缺陷等多种原因。现在还无全国县级政府教育财政负担能力的整体图画。
由于上述诸多原因，我国校舍建设财政投入还需要制定明确长远的规划，以公平、透明和效益为主要目标。没有充足的建设资金而导致建设质量不高，这被认为是汶川地震中某些乡镇小学垮塌的原因[17]；由于缺乏具体的数据，无法得出结论其中有多少属于这种情况。
（三）建设项目审批与监理程序
有充足的财政投入，在一定程度上可以保证建设质量。但如果有了资金，而没有科学合理的建筑设计和严格的施工监理，校舍建设的问题往往可能是致命的。缺乏严格的校舍建设项目审批和专业的独立监理，是我国许多校舍出现质量问题、无法抗震的重要原因。
1.关于项目申报审批程序
对于自筹经费的校舍建设项目，获得建设部门的开工许可多由县一级的城建部门象征性地批准；而在上级转移支付的建设项目的审批中，对建筑设计方面的要求显然没有作为前提。以“全国中小学危房改造工程”建设项目的审批程序（图1）为例，这种建设项目的审批程序是由下而上提交申报资料，然后由上而下下拨专款。中小学危房的排查和核实是在县一级，并且以县教育局牵头。这里可能有以下几个方面的问题：
（1）是否划为“危房”的标准不一，因建设部门专业人员的角色在不同的地区作用不一样；
（2）危房面积和项目学校的确定可能与对地方财政配套的比例有关系；对于不要求地方配套的县，申报的项目学校数量必然多；
（3）国家、省、市一级危改办对县一级的危房客观情况的信息掌握不可能太充分；
（4）国家、省、市一级危改办对县一级的危房改造项目的审批前提并没有以建设规划设计为前提。
2.建筑设计与质量监理
校舍建筑设计规划与工程质量监理没有太统一的规定，但基本一致的是设计和监理的主要责任在县一级。按《全国中小学危房改造工程实施管理办法》规定：“工程项目设计，由县级‘危改办’通过招（议）标或委托符合认证等级并有信誉的县级或县级以上勘察设计单位承担；施工单位的选择要按照相关规定，通过招（议）标方式确定；施工过程中，县级‘危改办’要组织或委托专门机构对工程质量进行监理；项目竣工时，要按照规定程序验收。”“各地危房鉴定、校园规划、工程立项、勘察设计、招（议）标、施工监理、资金管理、预决算审计、竣工验收、档案管理等方面，要严格执行国家现行有关法律、法规和部门规章、行业标准。”[18]
项目学校被要求派出质量监理员。在西部某县《关于加强教育基建工程的监督检查，确保工程质量的通知》有这样的规定：“每个项目工程必须选派1～2名文化程度中专以上人员经县‘工程’办确认并组织培训后出任甲方施工现场代表，对工程建设从用料到操作及监理人员的到场情况等进行全天候的监督。”工程监理是极具专业性的工作，不是具有中专文化程度的人略加培训就可以胜任。
可以预料的是，在不同县份，建筑设计规划人员、项目办聘用的监理师或学校派出的监理人员的设计和监理质量必然参差不齐。
图1 “危房工程”项目的申报审批程序⑥
总结起来，没有一个统一的专门针对学校校舍建筑安全的法律制度体系，校舍建设的财政保障责任在各级政府和各个部门间划分不清楚，没有一个专门对校舍建设的规划与设计进行质量监理、严格把关的机构是导致校舍安全隐患的体制性因素。
二、加州《非尔德法案》及有关校舍安全保障体系
美国加州的《非尔德法案》（Field Act）为这个地震频发的世界提供了一个制度性保障校舍安全的成功范例。《非尔德法案》之所以成功在于：（1）法案与一系列其他法案构成完整的校舍质量保障体系；（2）该法案授权州一级专门化的机构专司校舍建设安全之职；（3）该法案与州教育财政拨款体制有强有力的配合。
（一）《非尔德法案》及有关法律体系
1.《非尔德法案》成功的核心秘密
秘密之一：《非尔德法案》是授权一个州一级的建筑设计机构——州建筑师处（DSA）全权负责加州所有公立学校⑦校舍建筑安全尤其是地震安全，无论其建设资金来自哪里。
秘密之二：《非尔德法案》抓住建筑中两个最重要的两个环节——设计和监理。在设计阶段，DSA负责所有学校建筑规划设计的结构审查；在施工阶段，DSA确保有合格资质的独立监理人员全时间进行质量监理。
秘密之三：《非尔德法案》并没有提出具体的建筑设计规范，但却授权DSA撰写学校建筑规范。因为严格的审批和监理，《非尔德法案》在建筑设计方面的要求从多个方面比加州通用的建筑规范严格得多[19]。
秘密之四：《非尔德法案》与相关法律体系使学校校舍建设问题得到系统性的有序解决。从1933年《非尔德法案》通过至今，校舍安全方面法律通过许多法案。这些方案先从新建学校入手，然后对旧房（即实施《非尔德法案》以前的校舍）进行改造（设定日程、提供资金），在选择学校地址时必须避开地震带，把私立学校包括在必须服从该法案的范围中等等。
（二）校舍建设财政保障体系
《非尔德法案》的成功也与加州政府在中小学校校舍建设中财政责任的变迁有关。纵观加州与校舍建筑有关的机构，会发现决策者将监督的职责交给了州一级最有经验的专门机构。1927年，州教育部承担为校舍建设设立标准的职责。但六年之后的1933年3月10日长滩地震带来大面积校舍垮塌和损失，这次地震也震动了加州人的良心。州总务部下属的建筑师处被授命负责加强学校建筑标准以保护学校学生生命安全。1947年当州政府决定为学校校舍建设买单时，州拨款委员会成立，由财政部部长任委员会主席而财政部的工作人员任成员。后来这个责任转移给总务部下面的公立学校建设办公室。
州拨款委员会主要负责全州学校建设财政保障。1947～1998的五十余年中，该机构通过类似于贷款的方式支持学校校舍建设。随着州政府在教育财政的角色越来越重要，到1998年以后，SAB的角色变为拨款分配机构[20]。
（三）校舍建筑审批及质量监理
由建筑师处（DSA）严格控制校舍建筑结构设计与规划方面的审批和质量监理是《非尔德法案》成功的最重要的因素之一，但是没有州拨款委员会（SAB）的支持和配合，DSA是无法成功的。从学校建设规划审批程序可以看到：在规划阶段，DSA对学校建设规划是否批准是学校建设项目能否得到拨款的前提；在施工阶段，DSA认定的独立监理人员以及对特定建筑材料的测试都对建筑质量起到了绝对的保证作用。
图2 学校建设规划审批程序⑧
（四）《非尔德法案》所遭到的批评
由于DSA对校舍建设设计的严格把关，要求在施工过程中派出独立工程监理，对学校抗震设计有较高的标准，该法案也受到许多批评，比如建设成本增加、审批程序冗长、工期延长等等。有不少地方学校不愿遵从该法案，总是寻求豁免。但加州地震委员会的一份报告显示，成本增加只会在建设项目总预算的1.5％～4％之间。[21]据一个独立研究机构对州长和立法机构的报告，有关审批程序已经大大简化。[22]目前州社区学院建筑试图不受此法案约束。尽管有这些反对，该法案确保中小学校和幼儿园校舍的抗震质量这一点无人否认。[23]
三、《非尔德法案》之借鉴意义：校舍安全何以保障？
对照前述我国在校舍保证体系中的制度性缺陷和美国加州《非尔德法案》的成功范例，可以从制度体系、财政体制、专业机构等方面得到有益的启示：
1.我国需要一部统一的《学校建筑（地震）安全法》，该法需要把保证学校建筑的安全尤其是（地震）安全作为其基本目标。
2.我国也需要一个专门的长久机构负责中小学校舍建设方面的财政投入，这个机构应该由财政部、发改委、教育部有关人员组成。
3.我国需要授权一个专业机构专门负责学校校舍建设质量，注重设计和规划的审批以及建设施工监理。该机构宜统一设在省级而非县级，宜在建筑设计部门而非教育部门。
4.我国各级政府（中央、省、市、县、乡镇）和多个部门（教育、建设、计划、财政）对校舍建设的财政和质量管理责任划分须进一步明确。校舍建筑的质量管理在建设部门、财政投入在计划和财政部门。
作者感谢北京大学中国教育财政科学研究所交托此项研究任务，考察美国加州在校舍保障制度方面的经验，本人得以有机会对此问题作不成熟的探讨；感谢北京大学教育学院研究生李炜与李忱、经济学院姜卉、医学部张筱颖、外语系何磊以及北京京西国际学校的Li Shirley等同学的研究助理工作。
收稿日期：2008-09-03
注释：
① 新版《建筑工程抗震设防分类标准》2004年版中扩大了教育建筑中提高设防标准的范围，对2004年版“人数较多”的规定予以修改，所有幼儿园、小学和中学（包括普通中小学和有未成年人的各类初级、中级学校）的教学用房（包括教室、实验室、图书室、微机室、语音室、体育馆、礼堂）的设防类别均予以提高。鉴于学生的宿舍和学生食堂的人员比较密集，也考虑提高其抗震设防类别。
② 在该版本之前还有1995年版（GB50223-1995），已废止。
③ 据有关结构工程师的意见，砖混结构的建筑不见得一定不防震，重要的是房屋结构，见《中国教育报》2008年6月27日第8版。所以，这种指导性却不专业的通知是否得当也值得商榷。
④ 配套的文件还有“关于印发《全国中小学危房改造工程专项资金管理办法》的通知”。
⑤ 该工程覆盖西部几个省（市、区）、新疆、中部六省以及河北、海南、吉林、黑龙江等省的贫困地区。
⑥ 本图由作者根据2001《全国中小学危房改造工程实施管理办法》绘制。
⑦ 后来私立学校校舍建设设计规划也在其中。
⑧ 来源：Little Hoover Commission,2001。