国外城市流动商贩管理经验与启示，本文主要内容关键词为：商贩论文,管理经验论文,启示论文,国外论文,城市论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国流动商贩存在的合理性及问题 引车卖浆，贩夫走卒在我国自古有之。改革开放后，大批农村剩余劳动力和城市失业人员由于文化水平较低、年龄偏大以及资金技术缺失等原因，多选择经营门槛和成本较低的流动摊点来维持生计。随着社会结构变迁所导致的社会分化加剧，流动商贩作为社会弱势群体的一类代表，面临着经济上的贫困化、关系上的封闭化等问题，所带来的社会风险也与日俱增。 一份对石家庄市流动商贩的调查显示，流动商贩中农民占31.9%，下岗工人占23.9%，待业者占20.5%，学生占10.1%；月收入在500元以下的流动商贩占11.35%，500～800元的占15.03%，800～1000元的占32.21%，1000～2000元的占30.98%，2000元以上的占10.43%；对79.45%的流动商贩来说，摆摊收入占他们总收入的80%以上。可以看出，流动摆摊是一部分弱势群体的主要收入来源。同时，调查发现，91.9%的城市居民曾经光顾过流动摊贩。在受访者眼中，84.0%的人认为流动摊点“给城市居民与外来人员提供生活来源与就业岗位”，81.8%的人认为能够“为城市居民生活提供便利”，57.0%的人认为可以“活跃城市经济”等[1]。由于成本较低且可以就近购买，中低收入的居民出于节约和方便的考虑，会更多地偏好流动摊点。 作为一种长期存在的社会现象，城市流动商贩的存在有其合理性，主要表现在以下两个方面： 其一，流动商贩是城市多样性的一部分，为城市居民带来便利。城市越发展，越会体现出城市的多样性。据不完全统计，目前全国各城市的流动摊贩不少于3000万人[2]，若把流动摊贩完全取缔，不但这3000万人的就业是个问题，而且，城市居民的生活也会受到影响，如居民上班顺路带个早餐，下班顺路买点水果都成了问题，只能去商店、超市跑一趟，既费时又费钱。 其二，流动商贩享有生存权。在人权问题上，中国政府主张生存权和发展权是首要的基本人权，也是享有其他人权的基础[3]。流动摊贩基本上是社会底层的弱势群体，这些商贩不怕辛苦，放下面子，有时尊严还会受损，设摊做点小买卖作为他们的谋生手段，他们往往会这样想：我们一不偷、二不抢，靠自己的双手赚一点辛苦钱都不行吗？ 对于流动商贩的存在，外国政府的态度一般都比较宽容。泰国政府认为，底层民众的生存权比市容重要，不让他们摆摊，可能很多人就会被逼去偷抢，会影响整个社会的安定[4]。在美国，民众对自食其力的小摊贩一般很尊敬。2010年8月，美国俄勒冈州波特兰市蒙特诺马郡发生了“柠檬水起义”事件，一个生活在单亲家庭的7岁女孩茱莉想通过摆摊挣点零花钱，她刚刚卖掉15杯柠檬水，就因为没有卫生许可证被卫生检查员驱逐。此事在当地引起轩然大波，人们举行了一场声援她的“柠檬水起义”，每个参加“起义”的人都在集市上摆出一个柠檬水摊位，以表抗议。政府出动大批全副武装的警察以防事态发展，最后地方最高长官打电话给母女俩道歉，事情才算了结[5]。 过去较长时间内，我国政府为了打造城市形象，对流动商贩基本上持抵制的态度。每逢城市举办重大活动时，市政部门对市容进行大规模的严厉整治，有些地方甚至发生暴力执法和暴力抗法事件，城管的形象被歪曲和妖魔化。在媒体和公众眼里，城管代表的是公权力一方，而流动商贩是社会底层民众，城管和摊贩的种种冲突，不仅会破坏党和政府的形象和公信力，而且会妨碍社会主义和谐社会的建设。在突尼斯，由于城管和小贩的冲突引起了社会动荡，并使时任政府倒台，这场运动被称为“茉莉花革命”，这一深刻教训值得我们深思。 但是，凡事都有两面，我们必须承认城市流动商贩确实可能造成环境污染、食品卫生安全、影响市容和公共交通秩序等问题。近年来，城市居民对居住环境的关注明显提升，对流动摊贩造成的种种问题的举报也在逐渐增多。如何对待流动摊贩考验着管理层的智慧，简单地、极端地处置是不可取的，完全的放任也会破坏市场的秩序。 二、国外对流动商贩的管理经验 在美国，各大城市都可以看到路边小摊，一些城市还有定期或不定期的街头集市。英国把各种摊贩视为城镇商业的一部分，有些城市还把有明显地区和文化特点的摊贩加以保护。韩国街头有很多装饰得很漂亮的流动商贩，形成一种“道路文化”。在新加坡，政府专门建设了小贩中心。 联合国人居署发布的《世界城市状况报告2010-2011：促进城市平等》主张建立包容性城市，每个人不论财富、性别、年龄、种族或宗教信仰，均可利用城市所提供的机会参与生产性活动。笔者认为，外国政府对于流动摊贩的管理经验有很多值得借鉴和学习。 1.登记制 国外城市基本上都对商贩实行登记制，商贩要申请经营执照。在颁发经营许可证时，会进行资格审查，限定摆摊的时间和区域，还要就卫生、环境、交通条例、操作规范等进行培训；登记时，一般要收取一定的费用，还要按章纳税。 在美国，市政当局公布指定区域的可供申请的小摊贩数量，申请成功的商贩需要缴纳执照费，摊位的数量和地点都经过科学规划，既不影响当地交通和市民的生活，也保证有足够多的客流量[6]。英国市政当局规划摊贩经营的地点、时间和经营范围，为申请者颁发经营许可证并收取相关的费用。法国城市的流动摊贩也必须办理营业执照，还要受到相关法律的约束。在香港，摊贩只能在专营区内经营，违章和卫生不达标的摊贩将被收回经营牌照，取消经营资格。 2.固定摊贩 对流动商贩进行管理的最大困难在于其流动性，商贩和消费者之间是一次性博弈，不诚信是理性选择，城管对游击经营的商贩也监管有限，政府可以将流动商贩引导到相对固定的地点进行经营。美国重要景点和繁华街道都设有固定摊位，固定摊位一般只考虑退伍军人和残疾人士的申请。1971年起，新加坡政府开始推行街边小贩动迁计划，以低廉的租金和良好的经营环境吸引流动商贩进驻小贩中心，小商贩局负责商贩经营牌照的发放，并监管小贩中心的公共卫生和经营秩序[7]。在巴黎，早市上的摊贩都拥有市政发放的营业执照，经营时间和地点都是固定的。比利时布鲁塞尔的流动商贩申请执照后，可以在规定的街区范围内流动。 3.温和执法 国外的理念一般是尊重或同情街头小贩，不会采取强制执法。美国没有城管，警察一般采取无肢体接触驱逐法，只是要求小贩离开，绝不会没收小贩的货物和工具，对情节严重的小贩，警察也会开罚单，但罚款的额度由法官裁定。在法国，非法流动商贩只要不影响交通，警察通常以说服教育为主，告诫下不为例；如果商贩扰民或阻塞交通，有关部门会修改摆摊区域和时间，一般不会将矛头对准商贩。在泰国，政府会规劝流动摊贩给行人留出一米宽的过道。比利时布鲁塞尔对无照经营的商贩多以口头劝导、警告为主。在韩国，执法部门不会硬性取缔非法摊点，更不会粗暴执法。在香港，执法人员会先警告、后执法，在口头警告无效后才会采取检控行动，执法人员做出的任何检控都必须经过法庭裁定，罚款绝对不会由执法人员经手。[8] 4.合理划分城市区域，重视服务和管理 英国市政管理者把街道分为严格禁止摊贩经营的街道、允许经营的街道和专门许可证经营的街道。韩国政府将市区划分为绝对禁止小贩区域、相对禁止区域和诱导区域。印度也将城市划分为允许经营区、限制经营区和禁止经营区。美国市政当局会帮助合法的固定摊贩做清洁工作。菲律宾马尼拉的市政部门要求摊贩经营者保持经营场所整洁、遮盖熟食、只占用一半的人行道，并在征得沿街店主的同意后方可在其门口经营，政府在摊贩集中的地点提供饮用水源，补贴可防止灰尘与昆虫的手推车制作，不定期进行食品卫生抽查。在毛里求斯，摊贩经营者会接受食品卫生方面的培训。法国市政部门请警察和消防队来维持跳蚤市场的秩序，并在相关路口设立告示牌。墨西哥市政当局对商贩设立准入标准，并界定经营地点，同时管制产品的质量和食品卫生标准。 5.组织临时市场 国外的市政部门会组织临时市场满足市民的生活需求。美国一些城市组织定期或不定期的街头集市或跳蚤市场；纽约在每个周末封闭曼哈顿的一两条街的一段为步行街，专供小摊贩们摆摊。法国巴黎的跳蚤市场已有上百年的历史。瑞士政府会组织露天临时市场，如农贸市场、节日市场等。英国的跳蚤市场一般在周末营业，商贩在事先指定的街道或空旷草地上摆设摊位。 6.商贩自律管理 在韩国，只要加入“商贩业主协会”就可以获准摆摊。印度的流动商贩成立流动商贩协会，该协会向政府争取摆放摊位的空间和合法买卖的文件。这些商贩自发组织的协会都要求摊贩不能影响他人的正常生活和起码的公共秩序。 三、国外经验对我国流动商贩管理的启示 城市的文明、整洁是城市管理者追求的目标，但为了市容而忽略民生也是不切实际的。国外对流动商贩的管理经验，对我国城市流动商贩的管理提供很多有益的启示： 1.不“一刀切”地禁止城市流动商贩 不禁止流动商贩，不代表对流动商贩放任自由。因此，宽严有度、疏堵结合、因地制宜、分类管理，应是我国政府管理城市流动商贩的合理态度。要禁止的不是流动商贩，而是流动商贩不守规矩的行为。 从2007年开始，石家庄城管对流动商贩有条件地开禁，在方便市民和不影响市容的情况下，把城市划分为禁设区、限制区和规范区，实施分类管理。2009年8月1日起，南京市对摊贩“有限度”地开禁，按照不影响市容、交通和方便群众生活的原则，城市管理部门确定可以摆摊设点的地段和经营时间。有调查发现，民众对摊点的“合法化”基本持肯定的态度，59.6%的网民认为这是利国利民的好事，有24.4%的网民认为“可以缓解当前的就业压力”，92.3%的网民认为这样的做法“值得全国推广”[9]。 2.实行登记制 持证营业有利于商贩加强自我管理，注重自身声誉；也有利于城市管理者对流动商贩进行职业指导、规则培训和监督。 国务院法制办公室2009年7月21日公布的《个体工商户条例（征求意见稿）》指出，无固定经营场所的摊贩可以申请登记为个体工商户，登记事项不包括经营场所。这是在制度层面上欲承认流动摊贩的合法性，是理念的进步。当然，登记只适合那些经营时间较长，经营范围固定的商贩。那些临时、偶尔摆摊的商贩，是不愿费时去登记的，政府还要解决这部分商贩的问题，进一步简化相关手续，降低登记成本。 3.规划合适区域设立摊位，固定摊主 城市管理者可以将市区划为严禁摆摊区、适当摆摊区和规划摆摊区，在可以摆推区设立数量适当的摊位，供有执照的合法摊贩申请，这些摊位可收取适当的摊位费和垃圾处理费。每个摊位对应一户商贩，经营的时间和种类都是固定的。固定摊主的好处是产权相对明确，有利于商贩诚信经营，出现问题时，很容易找到责任人。 4.降低正规市场门槛，分流流动商贩 目前，我国城市的正规市场供给有限，租金、管理费高昂，底层的流动商贩一般无力进驻。政府可以补贴正规市场，降低进入门槛，让一些有条件的流动商贩能够进入。按照国务院关于加强鲜活农产品流通体系建设的意见，各地财政要安排农产品流通体系建设资金，通过贴息和补助的方式，支持农产品批发市场、农贸市场、菜市场和社区菜店建设，对鲜活农产品市场减免租金、摊位费、管理费等费用，降低蔬菜流通环节的成本，解决农产品卖难买贵的问题。 5.在适合区域和适合时间设立临时市场 固定摊位和正规市场只适合经营时间长，经营范围固定的人，而且数量有限。对于偶尔摆摊的临时贩卖者，城市管理者可以在适合区域（如社区空地，不影响交通的街角，城市广场）设立临时市场，管理部门规定这些市场开市的时间并派人维持秩序。临时市场是开放式的，无需执照，无需登记，无需费用，自由买卖。2010年7月7日，北京丰台区卢沟桥街道设立的两处便民市场正式开业，市场免费向流动摊贩开放，营业时间为每天下午3点到晚7点，从效果来看，比较成功。 6.改变执法方式 城管执法的重点不是针对流动商贩，而是打击流动商贩的不诚信和非法行为。对于社会危害小的流动商贩，应该以劝说、教育为主，让他离开禁止摆摊的区域；不听劝阻的流动商贩，根据情节处以罚款，罚款额度应按照相关法律标准执行。城管执法人员不能和摊犯发生肢体接触，不能收缴摊贩的货物和工具。监管者要引导流动商贩合法经营，引导他们到规划区域摆摊，在合理的时间段摆摊。流动商贩若能做到既方便市民生活，也不影响城市公共秩序，城管没必要制造不和谐。 7.分类别、分区域、分时段管理流动商贩 国外的流动摊贩采取分类管理，一类是一般商贩，另一类是食品摊贩。食品摊贩要有卫生许可证和健康证明，从业者要经过卫生条例的培训，相关管理部门对食品摊贩的监管要更为严格。对于修鞋、修自行车、卖水果、卖蔬菜这样的群众生活需要、社会危害又小的无照摊贩，城管对他们要宽容。对大排档、烧烤之类对环境影响较大、较为扰民的摊贩，应从严监管，危害严重的要坚决予以取缔。应当把城市和道路划分为严禁摆摊区、适当摆摊区和规划摆摊区，对在不同管制区域出现的流动商贩，城管应该采取不同的执法力度，这样就可把摊贩引导到规划区域。例如，《广州市流动商贩管理暂行办法》面向公众征求修改意见，将在广州市、区、街（镇）的城市管理部门设立流动商贩管理服务中心，对流动商贩实行分区域管理，重点路段、区域严禁流动商贩，其他路段、区域严管并就地规范。要根据流动商贩经营的时间特点进行分时段管理。济南城管的“地图式管理”是很好的例子，除164条重要道路和500多个主要场所绝对禁止摆摊设点之外，济南城管把摆摊区域的规划画成地图，例如“卖西瓜地图”、“修自行车地图”、“卖报地图”、“便民早餐点”和“便民摊点群”等等，市民和摊贩可以按这份地图去找买卖地点。 8.依法管理 法律的作用在于让执法者和被执法者有共同的预期，可以减少冲突。在美国，《纽约市行政法典》中将被禁止摆摊的街道名单列得清清楚楚，即便在允许摆摊的地方，每一条街的设摊时间，摊点与路边商店的距离、与防火栓的距离、与人行道的距离等等都有明确的规定。英国虽然没有关于摊贩治理的全国性立法，但有地方性法令，如“1982年苏格兰城市管理法案”、“2001年北爱尔兰街头摊贩经营法案”等等。 中国目前还没有一部关于城市管理综合执法的法律，城管执法的合法性不够，流动商贩经常不认同诚管的执法。各地城管隶属于各个城市，没有统一的省级和国家级机构，各城市对流动摊贩的价值判断不同，地方性的市容条例和行政处罚标准不一，各地城管的执法程序不一，各地城管人员的素质与执法水平不一，城管经常滥用自由裁量权，因执法不公导致的抗法也屡见不鲜。因此，我国要尽早出台全国性的城市管理条例，严格界定城管的管理范围、执法程序、执法手段、处罚标准等，规定城管执法人员的基本素质和录用标准。针对城市街头商贩，也要制定相关的法律，摊贩依法摆摊，城管依法监管。 近年来，我国在城市管理方面积累了丰富的经验，城市管理者也逐渐地吸收了一些国外的经验，特别是一些痛心的城管执法案件发生之后，城市管理者对城市流动商贩的认识有所转变，城管执法的理念也有所转变，总的趋势是我国城市的执法变得温和，城管和商贩的冲突有所缓和。 宽严有度、疏堵结合是目前我国城市管理者的共识。城市的流动商贩是城市多样性、城市社会生态的一部分，城市管理者应该对他们宽容，给予他们合理的空间和时段，为他们做好引导服务。例如，湖南城管设立“零担码头”规范点，有防污措施、有垃圾收集装置、有专人负责卫生；管理部门对这些规范点限定经营地点、经营时间和经营范围，基本上不影响市容、不阻碍交通、不扰民；济南城管的“摆摊地图”也树立了摊贩规划、服务的典范。 自从1997年我国试点城管制度以来，短短十几年内，城市管理者不断认识城市流动商贩的管理规律，逐渐走出了一条符合中国国情的流动商贩管理之路。我们相信，中国的城市流动商贩将长期存在，但中国的城市管理也会变得越来越科学、规范和合理，由城管执法所引起的冲突将越来越少，城市也将变得越来越美丽和谐。