美国气候公共政策审计的范式演变，本文主要内容关键词为：公共政策论文,范式论文,美国论文,气候论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
美国气候公共政策审计的演化历程 （一）美国气候公共政策审计是一项担负历史责任的长期工程 自从1995年在柏林举行联合国气候会议以来，1996年的日内瓦会议、1997年的京都会议、1998年的布宜诺斯艾利斯会议以及2002年的新德里会议都强调气候是全人类都要关注的重点事项，每一个国家都要承担历史责任，保护人类赖以生存的环境。美国审计署早在20世纪90年代初就开始关注气候政策审计，并持之以恒地对该领域政策进行审计。1990年9月，美国审计署发表了《温室气体排放减少的不确定性得到了科学解决》（GAO/RECD-90-58），指出不断排放的温室气体可能对环境造成重要的影响，如海平面上升、生态环境遭到破坏、农产品生产受到制约等。该报告调查了温室气体排放应对措施的优缺点，并提出，为了有效解决这些问题，联邦政府必须制定短期和长期计划，长期计划不仅仅是国家层面的，也需要其他国家的参与，但是并没有提出具体的建议。美国审计署在这个审计报告中关注了气候政策的社会影响，从人们所处的环境以及所食用的农产品等方面对气候政策进行评价，体现了美国审计署在公共政策评估过程中所担负的历史责任。1998年11月，美国审计署发表了《气候变化：考虑早期法案信用的基本问题》（GAO/RECD-99-23），该报告的背景是由于温室气体排放导致气温增加的问题引起了多方关注。根据1992年的能源政策法案，相关组织机构应自愿向能源部报告温室气体减排情况，并且把数据公开。美国审计署对此项政策进行了跟踪审计，同时建议能源部建立温室气体自愿汇报制度，并尽快建立温室气体减少汇报的信用制度。美国审计署的跟踪审计能够对相关部门起到监督作用，促使相关部门高效地执行政策。 （二）美国气候公共政策审计的基本目标：碳减排与环境保护 随着全球气候变暖、环境变得越来越差，世界各个国家都对气候问题给予了关注。1997年在日本京都签订的《京都议定书》是由联合国气候变化框架公约参加国一起签订的，是应对气候问题的一个指导性的框架，要求控制温室气体排放。在这种背景下，美国气候公共政策就重点关注了碳减排。2003年，美国审计署发表了《气候变化：2002年气候动议的变化》（GA0-04-131T）。该报告关注以下几个方面：美国和其他9个高排放国家温室气体排放总量和排放强度从1980年到2000年的变化；预测高排放国家从2001年到2025年碳排放有怎样的变化；怎样实现政府的碳排放浓度减少18%的目标。在这项报告中，美国审计署比较了世界上其他9个高排放国家的温室气体排放强度，通过这种横向比较，能够清楚地发现美国在温室气体排放中所采取的政策措施是否有效，并及时地纠正其不足。2008年4月，国会预算办公室发表了国会证词《Cap-and-trade项目对于抑制温室气体的意义》，提出要制定Capand-trade项目，通过设定一个限额来限制温室气体排放，并且允许排放权买卖。证词的主要观点包括：以市场机制为主来减少温室气体排放，如Cap-and-trade计划比强制要求减排效果要好得多，因为它具有一定的灵活性，且对减排积极的公司有激励作用；Cap-and-trade项目可增加政府的税收；政策制定者将配额用于出售还是免费发放对于千家万户尤其是低收入群体有重要影响。公共政策审计通过政策预期分析，能够帮助政府及时调整政策中不完善的地方。2008年5月，美国审计署发表了《气候变化：专家对于经济政策对气候变化影响的观点》（GA0-08-605）。该报告的背景是由于温室气体排放导致气候变化、海平面上升、洪水暴发等，为了应对这种变化，必须采取措施减少温室气体排放和适应气候变化的影响，美国审计署和国家科学院一起邀请专家为制定相关政策应对气候变化而出谋划策。美国审计署综合运用了问卷调查法和专家咨询法，设计了许多问卷让参与评估的专家来打分。美国审计署听取了专家的以下意见：国会应该制定议案来应对气候变化，议案要考虑潜在的利益、成本以及议案的不确定性；要考虑气候变化应对政策的优缺点。美国审计署发现：所有的专家都提出国会应考虑以市场机制为主来制定温室气体排放的价格；政府可以规定碳排放总额，同时可以出售一定量的碳排放指标；专家都认为不管其他国家怎么做，美国应该制定相应的政策减少温室气体排放，同时，利用市场机制使得政府能够增加税收。通过问卷调查法和专家咨询法的综合运用，美国审计署提交的此份审计报告对政府制定相关的气候政策有着重要的指导意义。 （三）美国气候公共政策审计特别关注利益相关者的利益 联合国召开的气候会议以及美国制定的相关气候政策，最终的目标都是造福全人类。美国审计署在气候政策审计过程中，关注碳排放的同时也关注利益相关者的利益，主要体现在对成本和价格的关注。2009年10月，美国审计署发布了主要关于减少温室气体排放和削减碳贸易总额及贸易成本的报告。该报告认为，政策制定者应该在碳排放总量和碳交易的计划中，每年削减碳排放总量，同时，每年对配额的发放在数量上要有所控制；政策制定者要规定碳排放的最高价和最低价，避免价格波动太大，而碳排放价格的制定依据就是成本收益法。2008年，美国审计署另外一篇审计报告指出，在减排中，消费者最终承担大部分的成本；二氧化碳减排计划将对能源密集型产业带来重大影响；政策制定者在配额发放上有很大的选择余地，如拍卖、免费发放、出售等；在计划中应保护一定的地区和部分收入群体的利益；如果政策制定者想保护低收入群体的利益，就要有相应的政策工具。2008年国会预算办公室发表的国会证词也指出，Cap-and-trade项目自1995年起已经在联邦层面上开始实施了，这个计划比政府强制减排效果要好，因为通过成本一效果分析法能够使政策指定者以及利益相关者对二氧化碳减排的远景有清晰的了解。 美国气候公共政策审计的内容体系与范式特征 （一）美国气候公共政策审计的内容体系 美国气候公共政策审计的内容比较丰富而且比较连贯。在联合国气候大会之前，美国就开始关注碳排放，在《京都议定书》签订之后，美国审计署以及国会办公室更加关注气候政策审计。1990年3月，美国审计署发表了《温室气体效应：能源部对温室气体现象采取的措施》（GAO/RCED-90-74BR）。该报告主要对能源部围绕减少温室气体排放所做的努力进行调查评估，调查了利用新能源代替传统的化石原料所花费的成本以及所采取计划的可行性。1998年11月，美国审计署发表了《气候变化：考虑早期法案信用的基本问题》（GAO/RECD-99-23）。该报告主要对1992年的能源政策法案进行跟踪调查，主要关注以下内容：（1）温室气体排放减少是怎么来测量的？（2）温室气体排放减少的所有权是怎么来确定的？（3）温室气体排放的情况应该从什么层面来汇报，是组织、项目研究组还是其他层面？1999年5月，美国审计署发表了《对1999年4月气候变化项目的气候变化观察》（GAO/T-RCED-99-199）。该报告的内容为：绩效目标没有得到很好的解释，约三分之一的绩效目标表述为量化术语，有七分之一的目标以结果为导向，基线及趋势数据没有特别关注《京都议定书》。 （二）美国气候公共政策审计的范式特征 1.审计内容的多样性 （1）对职能部门的专项政策进行审计。美国审计署对环保署和能源部等职能部门的气候公共政策进行审计，如与环保署有关的碳排放政策及其对环境的影响，与能源部有关的能源使用政策等。（2）对公共政策战略计划进行评估审计。对公共政策的长期战略制定和实施过程及其结果采取一定方法进行考核评价是一个长期的过程。气候政策作为对人类有重大影响的公共政策，是一个国家带有全局性的政策，对它的评估有重要意义。美国审计署在2009年10月发布的审计报告就是对联邦和州的气候战略计划进行审计评估，以帮助联邦和州适时调整战略计划，避免不必要损失。（3）对公共政策的预期目标进行评估审计。一般情况下，对公共政策的审计是事前、事中、事后审计，而美国审计署也对计划法案的预期目标进行审计，从而预测此项计划将来可能遇到的问题。美国审计署在1999年5月发布的审计报告就是对气候政策在2008年的预期目标进行评估审计。 2.审计过程的连续性 美国审计署对气候公共政策的评估是一个连续的过程。自20世纪90年代以来，随着气候问题成为全球性的问题，美国审计署适时地对气候政策进行了连续的评估。连续的政策评估能够及时发现政策存在的问题，提出有效的改进建议，政策也能更好地达到预期的效果。1990年9月，美国审计署发表的审计报告指出，由于人为的原因，特别是化石原料的大量使用，导致碳的大量排放，从而产生了温室气体效应。该报告认为，国家既要重视工业的增长，也要兼顾环境问题。一直到2011年4月，共发布了97份审计报告，对气候政策进行评估审计，使得气候政策不断完善，对改进环境质量起到了重要的作用。美国审计署对政策的连续审计还包括对已颁布的法案的跟踪审计，例如，2000年7月对1999年4月的气候变化报告进行连续审计，2000年6月对2000年3月的气候变化报告进行连续审计，2003年1月对2002年2月的气候倡议进行审计。对某项政策进行连续审计，能够督促政策的实施，同时也能及时地发现政策本身存在的问题，并及时地做出调整和改进。 3.审计结果的透明性 美国审计署的审计报告公开出版发行，同时还公布在其官方网站上，在美国审计署网站上可以查询到近50年来所有的审计报告。美国审计署还举行听证会，通过公众的力量来促使政策制定者高度重视评估结论，合理利用评估成果，建立有效的反馈机制，不断改进、修订和补充公共政策的内容，促进评估审计的规范化和程序化，使其形成良性循环。 4.审计结论的建设性 美国审计署的许多审计报告都提出了建设性的建议，而这些建议给美国带来了数以亿计的收益。美国审计署在1990年3月、1998年11月、2006年4月、2009年10月、2010年8月的气候公共政策审计报告中都提出了建设性的建议，如碳排放目标的设定，气候变化对农业、环境以及经济的影响，碳税的规定等，对美国气候公共政策的制定、实施都起到了很好的促进作用。例如，2006年4月美国审计署发表了《气候变化：环境保护署和能源部应该更好地推进两个自愿项目》（GA0-06-97），该报告的目标是为了减少温室气体排放，重点内容涉及：（1）项目进展情况；（2）由参与者设定的不同类型的减排目标；（3）在美国温室气体排放份额中所占比例以及此项目对于美国温室气体排放的影响。2010年8月，美国审计署发表了《碳效果：政策制定者的现状与监督思考》（GA0-10-851R），该报告重点关注的内容包括：联邦、州、地方以及有关国际组织应对气候变化采取了哪些行动；在应对气候变化的过程中，上述各部门面临哪些挑战；国会和联邦各相关部门可以采取哪些措施帮助解决这些挑战。标签：碳排放论文; 审计报告论文; 审计计划论文; 公共政策论文; 审计质量论文; 全球气候变化论文; 政策评估论文; 国家审计论文; 审计目标论文;