中国退耕还林的微观投资激励与政策的持续性，本文主要内容关键词为：持续性论文,微观论文,中国论文,退耕还林论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
为改善生态环境，消除影响经济发展的生态制约因素，我国政府决定在全国范围内有计划、有步骤地实施退耕还林工程，1999年8月首先在甘肃、陕西、四川三省进行试点。2000年经过国务院批准，将试点范围扩大到13个省（市、区）的174个县，2001年又进一步增加到20个省（市、区）的200多个县。经过近三年由点到面的试点工作，我国于2002年1月正式全面启动退耕还林工程，计划在10年内完成1.1亿亩的退耕还林目标。无疑，这项功在当代、造福子孙后代的工程如果能够如期完成，将会显著地改善我国的生态环境，推动国民经济的持续稳定增长。退耕还林不仅涉及全民的长远利益，也直接影响到部分农户的当前利益，如果不对这部分当前利益予以足够重视，在长远利益与眼前利益之间找到均衡，上述目标能否实现是令人担忧的。因为市场经济条件下，资源配置不仅仅取决于国家的宏观调控，而且更主要取决于市场机制中微观经济主体的行为。当前，决策部门和理论界都将实施退耕还林的重点集中到了对退耕农户的财政补贴上，这虽然可以在短期内激发农户退耕的积极性，但能否保证农户真正还林以实现国家生态目标的持续性，还有待进一步的证实。研究表明，退耕还林的关键在于还林，在于能否形成农户投资林业的激励，从而形成自我造血功能。如果这一问题得到了较好的解决，退耕将不再成为问题。否则，即使退耕还林了，复耕仍不可避免。20世纪80年代的毁林复耕以及近期的退耕还林试点中少数农户出现反复等现象都证实了这一点。因而，政府的工作重点应该是，通过相应的政策引导和制度安排，形成农户投资林业的激励，实现国家目标与农户目标的激励相容。基于上述认识，本文将对当前退耕还林中的财政补贴所产生的积极意义和不利因素进行分析，并结合国内外退耕还林的经验，进一步揭示农户的林业投资激励是保证其持续性的关键，分析我国退耕还林中的投资激励问题，提出改进当前退耕还林政策的建议。
二、财政补贴对退耕还林政策的有效性与持续性分析
（一）退耕还林政策实施的情况
退耕还林工程的主要目标是，将全国1.1亿亩25度以上水土流失比较严重的坡耕地上的粮食生产停止下来，用于恢复林木植被，以防止水土的进一步流失，改善生态环境，实现经济的可持续发展。为了确保该项工程的顺利进行，国家出台了一系列的优惠政策与措施，其中主要包括（国务院，2000）：①国家无偿向退耕户提供粮食、现金和种苗补助。粮食补助的年标准为，长江上游地区每亩300斤，黄河中上游地区每亩200斤；现金标准为每年每亩20元；种苗费标准按退耕还林还草和宜林荒山荒地造林种草每亩50元计算，直接发给农民自行采购种苗；粮食和现金的补贴年限为，经济林5年，生态林8年。②在停止粮食和现金补助后，不再征收农业税。进行生态林草建设的，国家将实行优惠的减免税政策。③在确定土地所有权和使用权的基础上，实行“谁退耕、谁造林、谁经营、谁受益”的政策。农户承包的退耕地和宜林荒山荒地，自植树种草之后，承包期一律延长至50年，允许依法继承、转让。④退耕还林还草任务完成后，由当地政府依法发放林草权属证书，明晰权属，使农民退耕后可以安心地从事林草管护和其他生产，并为防止复垦提供法律保障。⑤建立分级技术培训制度，对基层干部和农民进行退耕还林还草方针政策和先进实用技术等方面的培训。在上述政策与制度安排下，退耕还林工程得到了广大群众的支持和响应。据对试点县的调查，大部分地区愿意参加退耕还林还草工程的农户都超过了90％，即使在粮食产量较高的四川省，该指标也达到了63％以上（见表1）。
表1 退耕还林工程部分试点县农户意愿调查结果（2000年）
数据来源：徐晋涛、曹轶瑛：《退耕还林还草的可持续发展问题》，《国际经济评论》2002年第2期。
农户的广泛支持，使退耕还林工程的试点和正式启动得以顺利进行。据统计，前3年试点期间，在25度以上的坡耕地还林还草1775.2万亩，宜林荒山荒地造林1617.6万亩，平均造林合格率分别达到92.3％和83.2％（李志伟，2002）。截止到2002年7月底，完成退耕还林2460万亩，为年初计划任务的72.4％；宜林荒山荒地造林2291万亩，为年初计划任务的57.4％（雷加富，2002）。从这些统计数据和情况来看，国家确定的退耕还林的主要指标基本得到了落实，工程进展是比较顺利的。如果照此速度与规模，在2010年实现退耕还林还草1.1亿亩的规划是完全可能的。但是，这样的预期未免过于乐观了，因为目前农户退耕还林的激励主要源于政府的财政补贴，并且这样的补贴是低效率的、非持续的，难以形成农户长期的退耕还林激励，从而无法保证国家退耕还林工程的如期完成。
（二）财政补贴对退耕还林政策的有效性与持续性的进一步分析
1.政府的财政补贴与农户的激励问题。如果政府的粮食补贴高于退耕地的产量，理性的农户理所当然会选择退耕。但是，当农户退耕地的净收益高于政府的补贴加上还林后的收益时，农户是不愿意退耕的。实际上，这一过程是政府与农户的博弈过程（注：在这个博弈中，政府部门存在着两种选择：提供高于退耕地粮食收益的财政补贴和低于退耕地粮食收益的财政补贴（或不提供补贴）。提供高补贴的收益为退耕还林使生态环境改善所增进的社会福利，成本为财政支出的增加；提供低补贴（或不提供补贴）的收益为部分退耕地生态环境改善所增进的社会福利与财政支出节省带来的收益，成本为财政支出与部分退耕地生态环境得不到改善所造成的社会福利损失。对于农户而言，只有退耕和不退耕两种选择。退耕的收益为政府的补贴加上还林后的收益，机会成本则为不退耕的粮食收益；不退耕的收益为继续从事农业生产获得的收益，机会成本政府的补贴加上还林后的收益。），而且该博弈存在两个纳什均衡：①当政府提供高补贴大于提供低补贴的净收益时，政府将选择提供高补贴，农户则选择退耕还林；②当政府提供高补贴小于提供低补贴的净收益时，政府选择提供低补贴，农户则不退耕还林。目前，国家在长江上游和黄河中上游地区分别实行了统一的粮食、现金与种苗补贴标准，必然会出现这种情况：在粮食产量较低的退耕地上农户的粮食收益低于政府的补贴和还林后的收益，同时政府提供补贴的收益也较高；而在粮食产量较高的退耕地上农户的粮食收益高于政府的补贴和还林后的收益，此时政府的补贴效率也相对较低。因而在粮食产量较低的退耕地上会出现前一种均衡，即政府提供高补贴，农户退耕还林；在粮食产量较高的退耕地上会出现后一种均衡，即政府提供低补贴，农户不愿意退耕还林。虽然目前国家的补贴标准高于大多数地区退耕地的粮食收益，形成了这些地区农户退耕还林的激励，但是，如果国家在5～8年后取消对退耕还林的补贴，那么农户是否继续退耕还林仅取决于还林后的预期收益是否大于退耕地的粮食收益。一般来说，生态林是禁止采伐的，其收益（多种经营的收益）低于种植粮食的收益是显而易见，此时农户是不愿意退耕的，即使在行政压力下已退还林，复耕仍将不可避免。对于经营经济林的农户，当出现林果收益低于粮食收益时，同样会形成农户复耕。可见，在当前的制度与政策安排下，我国退耕还林工程能顺利进行并保持其持续性的先决条件是合理的财政补贴及其持续性。然而目前财政补贴的低效率和短期性，决定了退耕还林中农户激励的非持续性。
2.退耕还林补贴的低效率或高成本问题。政府的财政支出效率是以最少的支出实现社会福利的最大，或以最少的支出实现政府的社会目标。而当前的退耕还林补贴很难达到这一效率。如上所述，决策部门只有确定一个合理的补贴标准，即对每一块退耕地所补贴的粮食、现金和种苗及还林后的收益净现值正好等于农户粮食收益的净现值时，才能以最低的补贴支出实现退耕还林工程的顺利进行。如果补贴和还林后的收益净现值高于农户粮食收益的净现值，将形成财政资金的浪费；如果低于农户粮食收益的净现值，农户就不愿意退耕，国家的目标无法实现。现在的情况是，国家在长江上游和黄河中上游地区分别实行了统一的补贴标准，而这些地区内每一块退耕地的粮食产量都是不同的。此结果必然是，绝大部分退耕地上粮食收益的净现值要么大于、要么小于补贴加还林后的收益净现值。如果国家进一步提高补贴标准，使补贴和还林后的收益净现值大于所有的退耕地上的粮食收益净现值，无疑财政资金的浪费会进一步扩大。如果国家通过测定每一块退耕地的粮食产量和还林后的收益，再与农户讨价还价来确定这些退耕地的补贴数额，这样虽然可以将补贴数额降到最低（最优标准），但实施政策的交易费用是高昂的，以至于该项政策无法实施。因而，无论是哪一种补贴形式，通过中央政府对数以千万计的农户进行不低于退耕地粮食产量的补贴措施都是缺乏效率的。这里的分析都是建立在各级政府的目标完全一致的基础上的，如果进一步考虑各级政府之间的委托—代理中，因信息不对称和制度不健全所产生的道德风险问题（如地方保护主义、个别官员中饱私囊等），出现的情况可能更不容乐观。
3.财政补贴的持续性问题。根据国家补贴标准，按1.1亿亩的规划设计，可以匡算出我国退耕还林还草工程每一年补贴的粮食大约在2000万～2500万吨，每年投入资金150亿～160亿元（陈锡文，2002）。如果每斤粮食按0.7元的出库价计算，需要支出粮食补贴140亿～175亿元。这样，每年的财政补贴约290亿～340亿元。如果再加上一次性的苗木补贴每亩50元，需支出110亿元。这对于目前我国粮食储备比较充裕及财政收入不断增加的形势来说，似乎不存在财政上的困难，但如果考虑地方财政因退耕地的税费减免所减少的财政收入（注：在国务院2000年9月发布的《关于进一步做好退耕还林还草试点工作的若干意见》中已明确规定，对地方财政因减免税费所导致的收入减少部分，中央财政将采取转移支付的方式予以适当补偿。）和还未列入国家计划的坡耕地（注：据调查，甘肃省和内蒙古自治区计划退耕还林的面积分别为每年200万～300万亩，而2000年国家核定的两省（区）任务量分别只有80万亩和50万亩（课题组，2001）。陕西安塞县到2001年春季，已退耕的土地只有30％多一点得到认可，获得补贴，其余近70％的退耕地仍在争取认可的过程中（徐晋涛等，2002）。），国家财政补贴支出将会出现较大幅度的增加。据调查，仅甘肃省天水市，乡级农业税每一年要减收6800万元，加上“三提五统”，一共要减收1.3亿元；内蒙古自治区每一年用于退耕还林还草的补贴达到18.4亿元（课题组，2001）。另外，生态林的生长期较长，一般在10年以上，而国家对生态林的补贴期限只有8年，并且成林后禁止采伐，所以，大部分农户更愿意选择经济林。目前退耕还林中经济林比重偏高的情况也说明了这一点。然而，经济林的生态功能明显弱于生态林，从而使还林偏离国家“以粮食换生态”的目标。同时，随着经济林面积的不断扩大，林果供给的过剩将不可避免，“果贱伤农”的现象将再次重演（注：广东省在20世纪90年代初就曾出现过“经济林热”，导致不少经营者丰产不丰收的现象。），国家的补贴政策将会继续，否则，农户的退林还耕将再次发生。因而，退耕还林工程设计的5～8年的补贴期限能否真正保证1.1亿亩退耕地的长期还林，是令人担忧的。总之，财政补贴的持续性是以财政支出效率为前提的，缺乏效率的补贴从长期来看是难以持久的。
三、退耕还林的关键在于形成农户的林业投资激励
退耕是还林的前提，还林是退耕的目的。我国当前的高额补贴政策只是激发了农户退耕的热情，但没有真正形成还林的激励，因而出现不少地方的造林成活率偏低，甚至出现“全退户”的现象（罗昌琪，2001）。一方面，这使退耕并没有真正达到改善生态环境的目标，造成了财政资金的低效率；另一方面，也使得退耕还林工程缺乏自我“造血”功能，一旦国家停止了高额补贴政策，反弹的可能性是较大的，从而使工程的可持续性受到严峻挑战。研究表明，只有通过相应的制度安排和政策措施形成农户的林业投资激励，才能使还林成为农户的自觉行动，达到国家目标与农户目标的激励相容，真正实现改善生态环境的目的。
（一）市场经济国家退耕还林的经验与启示
欧美发达国家在完成了工业化进程之后，大多都进行了退耕还林等生态环境建设。美国自20世纪50年代起，就实施了一系列压缩耕地面积的计划，通过优惠政策鼓励农场限耕、退耕来扩大林木植被面积，将数百万公顷的耕地改造成了公园、森林和草场，显著地改善了国土生态环境质量。英国、德国、法国等欧洲共同体国家也在二战后实行了退耕还林，1956年至1983年期间，欧共体国家农地面积共减少了1100万公顷（占耕地面积的8％左右），而森林覆盖面积增加了15％（Green，1990）。到2000年，欧共体国家有近1500万公顷的农地退耕还林。欧美国家能够顺利推进退耕还林，是与它们实施的农业补贴政策分不开的。二战后由于科学技术的快速发展和劳动生产率的不断提高，美国、英国等国家的农产品出现了大量过剩，与此同时，人们对环境质量的要求也越来越高，限耕和生态保护成为这些国家维护农场主利益和社会公众利益的理性选择。美国在1956年的《联邦农业法》中推出了第一个退耕计划——“土壤银行计划”，该计划通过对农场进行价格补贴，鼓励农场长期或短期退耕一定比例的土地，将退耕地存入“土壤银行”或用于土壤保护性措施。由于补贴标准一般都高于退耕引起的损失，农场的收益在退耕中得到了保护和提高，所以，“土壤银行计划”进展得非常顺利，1961年至1972年的12年间，平均每年的退耕地约占耕地总面积的12％。随后又在1961年出台了“紧急饲料谷物计划”、1965年实施了“有偿转耕计划”，进一步完善了“土壤银行计划”。1985年实施的《联邦食物保障法》中又增加了“保护性储备计划”，规定在1990年作物年底之前，全国要停耕404.9万～1821.8万公顷土壤严重流失的耕地，用于土壤保护。凡参加该计划并与政府签订为期10年合同的农场，可以得到政府的补贴，数额相当于全部地租和绿化及土壤保护性措施成本的一半（徐更生，1991；支玲，2001）。欧共体国家实施退耕还林主要依靠优惠的补贴政策和税收政策，基本上没有制定政府计划。一方面，政府与退耕者还林者签订长期合同（合同期通常为30年或30年以上），对退耕引起的损失予以足额补偿；另一方面，对造林者发放补助金和实施减免税政策，各国的补贴标准和减免税额不尽相同。例如，英国的退耕补偿额最高可达到每年每公顷200美元（Green，1990），并对造林户减免所有税收，补贴每年每公顷22美元左右；在爱尔兰，林农造林得到财政补贴之后不但不需要交税，而且还可以获得每年每公顷约1533元人民币的收入（李禄康，2000）。上述政策能够实现退耕还林目标的前提是明晰的产权关系和合理的制度安排。无论在美国还是欧洲国家，农场（主）具有耕地的完整产权，是退耕造林还是继续耕种粮食，以及选择什么林种，是否采伐林木，完全由农场自己决定，政府只是通过税收和补贴政策影响农场投资的预期收益，从而引导农场选择退耕还林。换句话说，政府的优惠政策形成了农场的林业投资激励，使退耕还林成为农场的理性选择。另外，农场一旦与政府签约，其退耕还林的行为主要受合同的约束，而不是来自政府的行政压力。
（二）我国退耕还林中的微观投资激励问题
研究表明，要形成农户的林业投资激励，在合理的产权制度安排的基础上必须保证农户投资林业的预期收益高于或至少不低于预期成本（或将耕地用于其它项目获得的预期收益）。我国目前实施的退耕还林补贴政策与美国类似，对退耕农户的损失予以了必要的补偿，但实施政策的制度环境与手段不同：首先，我国的林业产权制度长期处于不尽合理并不断进行调整的过程之中。一方面，国有林业企业和林户的经营权与采伐权受到严格控制，难以形成林业投资激励（蒋海、张道卫，2001）；另一方面，政策的多变对于经营周期较长的林业产业，很难形成投资者稳定的投资预期，使农户不敢投资林业（张道卫，2001）。虽然这一次的政策制定和实施明确规定了造林后的权属属于农户，并承诺承包期一律延长至50年，但同时又进一步限制了农户的林业经营权，规定生态林的比例为80％，而经济林的比例为20％。并且，生态林是禁止采伐的（注：成林后国家按每亩4～8元的生态林标准进行补偿，该补偿标准与农户还林的机会成本比较也显得过低。据调查，农户种粮的收入一般都在每亩50元以上。），用材林的采伐也必须得到主管部门的严格审批。其次，我国目前的林业税费明显过高，已大大超出西方发达国家的水平和投资者的承受能力（蒋海等，2002），使林业投资者无法得到正常的收益水平（茅于轼等，2002）（注：茅于轼等人的调查显示，我国南方集体林区林业大户的投资内部收益率为-0.9％。这意味着投资林业不如把钱存到银行，后者的回报更高。）。据调查，当前我国的林业税费率高于30％，不少省份超过40％，部分地区竟然高达75％以上，例如，江西省崇义县的林业税费率高达75.6％（陈廉，1999）。这么重的税费负担，不要说获利，恐怕连成本都收不回来，怎么还可能形成投资激励呢！虽然国家规定对退耕户实行减免税政策，但没有明确规定减税的幅度和年限，从而使农户对该项政策心存疑虑，影响了农户对未来投资的积极性。第三，我国至今尚未培育出比较完善的森林特别是中幼林流通与转让市场，然而，这些市场的培育对于生产周期长、资金周转慢的林业产业是非常必要的。如果没有相应的市场为林业的长期投资提供流动性，必然会带来较高的机会成本和投资风险，使林业投资受到较大的流动性限制，降低林业投资的吸引力，同时也会大大降低森林资源等要素的配置效率。另外，在这种情况下，还会在中幼林及其相关要素的产权变更时出现乱砍滥伐的现象（蒋海等，2002）。第四，退耕还林中农户的收益来自政府的财政补贴和造林后的收益。如果造林的收益很低（甚至没有收益），那么农户愿意退耕还林的激励主要来自政府补贴。但国家目前的补贴期限是5～8年，而不是长期的。另外，我国的人均耕地面积较少，不少地方的农户是以退耕地为生的，得不到政府补贴就等于断了生计，种植的树木、草地可能会被拔掉重新种粮（陈锡文，2002）。因而政府补贴的短期性决定了退耕还林的非持续性。
（三）我国退耕还林政策的进一步讨论
国内外经验表明，市场经济条件下退耕还林政策的顺利实施是以农户自愿为前提的，而非政府的行政手段可以达到的。这需要政府充分利用市场机制，通过优惠的补贴政策和税收政策，使农户在退耕还林中确实得到实惠，形成还林的激励，从而形成国家（宏观）目标与农户（微观）目标的激励相容。从上述分析来看，我国的退耕还林政策至少在长期内不能保证农户投资林业的激励，也使得退耕还林无法保持其持续性，因而需要做出必要的调整。
1.尊重市场规律和农户意愿，坚持长期的财政补贴政策。退耕还林的主体是广大农户，在市场经济条件下，他们是按照市场法则经营决策的，而不是按照政府计划来经营。只有在投资的预期收益高于预期成本时，他们才会投资，才会退耕还林。因而政府只能顺应市场规律，通过政策引导，形成农户还林的激励，才能使退耕还林成为农户自觉的行为，保持其持续性。在我国目前林业投资回报率较低、投资环境不够理想的情况下，实行长期的财政补贴政策以提高农户退耕还林所必需的收益，成为决策部门的必然选择。然而，退耕还林的规模和进度应根据我国的经济实力和财政收支状况来安排，量力而行，不能只追求规模而不尊重农户意愿，更不能只开空头支票而不兑现，否则会严重挫伤农户的积极性，造成对政府的不信任，给将来的政策实施带来更大的难度。
2.改善林业投资环境，形成农户的林业投资激励。长期财政补贴政策的支出效率及其持续性在于农户退耕后还林的效果，而不仅仅在于农户的退耕。因而退耕还林一方面需要政府的长期补贴，另一方面更需要形成农户还林的激励，这也是退耕还林持续进行的关键所在。因而政府还应该通过相应的制度安排和政策措施，改善林业投资环境，形成农户经营林业的激励：①在明确规定林地权属和保持林地经营权长期不变的基础上，尽量避免干预农户的经营活动，取消用材林采伐的限制和还林过程中林种比例的规定，针对不同的林种实行不同的补贴标准，对生态林可实行长期全额补助，对用材林和经济林可予以经营成本一半的补助。一旦农户签订了退耕还林合同，应该以合同来规范其经营行为。②以立法的形式明确规定林业减免税项和减税幅度，将林业税费降低到发达国家5％的水平（茅于轼等，2002），对生态林实行全免税政策。③建立和完善青山买卖市场，使经营者不通过林木采伐就可以出售和转让林木资产，从而获得投资回报。这一方面可降低林业生产周期过长带来的投资风险，另一方面可避免产权变更引起的乱砍滥伐（蒋海等，2002）。
3.实行股份合作制和产业化经营，增加农户的收入水平和就业机会。我国的农户经营不同于欧美发达国家的农场经营，人均耕地面积较少，经营规模较小，而林业经营通常需要一定的规模。退耕还林后，一方面会产生分散经营与市场的矛盾，另一方面部分农户可能会失业，从而引起一定的社会问题。为了克服上述不利因素，政府应通过政策引导，鼓励退耕还林的农户走股份合作制和产业化经营的道路，以退耕地入股的方式将退耕地集中起来，统一规划，科学经营，通过专业化分工和要素的优化配置，实现规模效益，增加农户收入。同时，还应积极培育林产品加工业，通过退耕还林带动相关产业的发展，将林业的产前、产中、产后服务有机地结合起来，促进林业经营的一体化，一方面可以解决农户的就业问题，另一方面也克服了分散经营与市场的矛盾。但是，股份合作制的构建必须按照农户自愿和现代企业制度进行，建立健全股东大会、董事会和监事会制度，规范利益分配机制和经营运作机制，决不能运用行政手段或强制性措施搞“拉郎配”，否则会事与愿违。
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